Auto nº 1154/21 de Corte Constitucional, 9 de Diciembre de 2021

1. El señor J.E.C.S. presentó demanda ordinaria laboral en contra de la Sociedad Administradora de Pensiones y Cesantías Porvenir, en adelante Porvenir, con el propósito de que se declare que tiene derecho al reconocimiento y pago de un bono pensional a su favor correspondiente al período comprendido entre el 16 de junio de 1981 y el 31 de octubre de 1989, cuando laboró como adjunto segundo al servicio de la Fuerza Aérea Colombiana, por el cumplimiento de los requisitos fijados en el artículo 15 de la Ley 100 de 1993[2].

   Como consecuencia de la anterior pretensión, solicitó que se condene a la parte demandada así: (i) al Ministerio de Defensa Nacional a expedir, entregar y certificar el historial laboral del referido período; (ii) a Porvenir como responsable de la gestión y trámite del bono pensional ante la cartera de Defensa; y (iii) al Ministerio de Hacienda y Crédito Público a la emisión y pago del bono pensional a favor de Porvenir por el tiempo que laboró como adjunto segundo, adicionalmente, al pago de una semana de trabajo que prestó, correspondiente al período de noviembre de 2008 más sus intereses de mora[3].

2. El asunto fue asignado al Juzgado 6º Laboral del Circuito de Barranquilla, cuyo juez a cargo, mediante Auto del 30 de julio de 2020[4], se declaró sin competencia para conocerlo al considerar que (i) la demanda no solo se dirige contra Porvenir, sino también contra la Nación, a través de los Ministerios de Defensa y de Hacienda y Crédito Público, y (ii) las pretensiones no solo se dirigen a obtener el bono pensional sino que también buscan el reconocimiento y pago de presuntos derechos salariales. Situaciones que permiten concluir que la competencia del asunto recae en la jurisdicción contencioso administrativa, de conformidad con el numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Más aún si se tiene en cuenta el alcance del fuero de atracción.

3. Reasignado el caso, le correspondió al Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla cuyo juez a cargo, mediante Auto del 10 de febrero de 2021[5], señaló que tampoco es competente para resolverlo, pues en su opinión la competencia radica en los jueces laborales, según el numeral 4º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001[6].

   Para llegar a esa conclusión, planteó que las actuaciones de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se limitan por las disposiciones del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Así, al revisar las pretensiones de la demanda, se evidencia que su núcleo gira en torno a una relación del afiliado con su administradora pensional privada. Asunto que no le corresponde, de conformidad con lo descrito en la referida norma y, por el contrario, debe ser asumido por los jueces laborales, como quiera que se contrae a una eventual declaratoria que le correspondería realizar a Porvenir sobre el reconocimiento y pago de un bono pensional y una posterior pensión de jubilación.

   En consecuencia, propuso el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y remitió el expediente al Consejo Superior de la Judicatura. A su vez, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, el 2 de febrero de 2021, lo envió a la Corte Constitucional a efectos de que sea dirimido[7].

Competencia

4. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[8].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

5. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[9].

6. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[10], entendiendo que: (i) El presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[11]. (ii) El presupuesto objetivo precisa la existencia de una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[12]. (iii) El presupuesto normativo obliga que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto concreto. Así, no se satisface este último requisito cuando la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.

   Competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con la seguridad social y los conflictos laborales de los servidores públicos

7. A partir de lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, a la jurisdicción ordinaria le corresponde asumir el conocimiento de todo asunto que no le haya sido atribuido por el legislador a otra jurisdicción. Dicho mandato impone que sobre ella recae la cláusula general o residual de competencia, de la que solo se exceptúa aquello que exclusivamente el legislador le asigne a otra jurisdicción.

8. Teniendo en cuenta ese mandato y la competencia general asignada a la especialidad laboral y de seguridad social en el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, se entiende que sobre dichos jueces recae, en principio, el conocimiento de los asuntos relacionados con la seguridad social y los conflictos laborales.

9. No obstante, el legislador, en el numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[13], le atribuyó a los jueces administrativos la competencia para dirimir asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público[14].

10. Así, en relación con los conflictos laborales, el legislador le asignó a los jueces administrativos el conocimiento de forma exclusiva y excluyente de los asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, exceptuando, en el numeral 4º del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, a aquellos servidores públicos que tienen la calidad de trabajadores oficiales[15].

11. Frente a los asuntos relacionados con la seguridad social, le atribuyó el conocimiento de las controversias que se generen en esa materia, siempre y cuando el régimen en el que se encuentre el empleado público sea administrado por una persona de derecho público[16].

12. En consecuencia, tratándose de temas laborales y de seguridad social que no fueron asignados expresamente por el legislador a otra jurisdicción, corresponde su estudio a la jurisdicción ordinaria y, dentro de ella, a la especialidad laboral, de conformidad con la competencia general que le fue atribuida para asumir el estudio de conflictos laborales y de seguridad social. En concreto, debe tenerse en cuenta lo descrito en los numerales 1º, 4º[17] y 5º de la Ley 712 de 2001.

13. Así las cosas, en relación con los conflictos laborales, el numeral 1º de la precedida norma señala que a los jueces laborales les corresponde el estudio de “[l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”, y el numeral 5º adiciona aquellos que pretendan “[l]a ejecucion de obligaciones emanadas de la relación de trabajo […]”. Posibilidad que incluye el estudio de los temas en los que esté involucrado un trabajor oficial, pues estos se vinculan mediante contrato[18]. Salvo que se trate de una persona que desarrolle actividades de dirección y confianza, pues estos tienen la calidad de empleados públicos[19].

14. Y, en relación con la seguridad social, sobre ellos recae la competencia general para conocer de controversias referentes al sistema de seguridad social integral[20], salvo los de responsabilidad médica o contratos y aquellos que pretendan la ejecución de obligaciones emanadas del sistema de seguridad social integral que correspondan a otra autoridad[21].

15. En síntesis, para asuntos relacionados con conflictos de índole laboral de los servidores públicos, la competencia de los jueces se resume de la siguiente forma:

    Jurisdicción competente

    Controversia

    Condición

    Jurisdicción ordinaria, especialidad laboral y de seguridad social

    Controversias laborales (numerales 1º y 5º artículo 2 de la Ley 712 de 2001)

    Trabajador oficial

    Jurisdicción contencioso administrativa

    Controversias laborales

    (numeral 4º artículo 4 de la Ley 1437 de 2011)

    Empleado público o miembro de corporación pública

16. Frente a la competencia de los jueces para asumir el conocimiento de asuntos relacionados con la seguridad social de trabajadores, en el Auto 329 de 2021 este Tribunal hizo la siguiente síntesis:

    Jurisdicción competente

    Controversia

    Condición

    Jurisdicción ordinaria, especialidad laboral y de seguridad social

    Seguridad social

    (numeral 4º artículo 2 de la Ley 712 de 2001)

    Trabajador privado u oficial, sin importar la naturaleza de entidad administradora.

    Empleado público o miembro de corporación pública, cuando la entidad administradora sea de naturaleza privada.

    Jurisdicción de lo contencioso administrativo

    Seguridad social

    (numeral 4º artículo 4 de la Ley 1437 de 2011)

    Empleado público o miembro de corporación pública, cuando la entidad administradora sea de naturaleza pública.

17. Ahora, de cara a dirimir el caso concreto, debe precisarse que los “adjuntos” tienen la calidad de empleados civiles[22], hoy personal civil[23], que hacen parte de las Fuerzas Militares[24] y eran empleados del anterior Ministerio de Guerra[25], hoy Ministerio de Defensa[26].

18. Dichos servidores, tampoco eran ajenos a la clasificación entre empleados públicos y trabajadores oficiales, pues si bien de manera particular en los artículos 4[27] y 7[28] del Decreto 1214 de 1990 se indicó esa diferencia para el personal civil del Ministerio de Defensa, lo cierto es que eso no los excluía de la aplicación de lo dispuesto en el Decreto 3135 de 1968 pues este reguló la clasificación de las personas que prestaban sus servicios, entre otros, en los ministerios[29].

    Alcance del fuero de atracción

19. En relación con el fuero de atracción, en los Autos 646 y 647 de 2021, la Sala Plena de esta Corporación concluyó que, para que se realice la aplicación de esa figura es necesario que se cumplan los siguientes criterios: (i) que se verifiquen que los hechos que dieron origen a la demanda sean los mismos, de modo que se evidencie que los dos sujetos, eventualmente, contribuyeron con su conducta a generar el resultado[30], (ii) que se pueda inferir que existe una probabilidad mínimamente seria de que la entidad estatal será condenada y (iii) que se presentan fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal.

    Así las cosas, de acreditarse los anteriores supuestos, se aplicará el fuero de atracción y, en consecuencia, se le remitirá el caso a la jurisdicción contencioso administrativa, aun cuando la demanda se dirija de forma concomitante contra personas sometidas al derecho privado o al derecho público.

    Los principios de economía procesal, celeridad y eficacia en la administración de justicia y los deberes del juez como director del proceso

20. Con independencia de la jurisdicción a la que le corresponda dirimir un determinado asunto, la Corte Constitucional ha señalado que, con fundamento en los artículos 209 y 228 Superiores, la administración de justicia se orienta, entre otros, por los principios de economía, celeridad y eficacia y que si estos no se acogen se afecta el acceso a la justicia material[31].

21. Así las cosas, ha concluido esta Corporación que “[…] la justicia que se demanda a la autoridad judicial […], se haya rodeada de una serie de garantías constitucionales [como] […] la garantía de la celeridad en los procesos judiciales [y] la garantía de acceso a la administración de justicia, que no sólo implica la ejecución de los actos de postulación propios para poner en movimiento el aparato jurisdiccional, sino igualmente la seguridad del adelantamiento del proceso, con la mayor economía de tiempo y sin dilaciones injustificadas, y la oportunidad de una decisión final que resuelva de mérito o de fondo la situación controvertida (art. 229 C.P.)”[32] (negrillas fuera de texto).

22. Adicionalmente, teniendo en cuenta dichos principios, la Corte Constitucional ha cuestionado, entre otras cosas, la división de las tutelas al considerar que debe evitarse el “fraccionamiento de los sujetos procesales, hechos vulneradores o pretensiones que, en todo caso, supone la separación del extremo pasivo”[33] pues “[…] ello atenta contra los principios de economía, celeridad y eficacia […]”[34].

23. Ahora, en aquellos escenarios de asuntos de la especialidad laboral, en los que el juez evidencie que es probable que la demanda exponga unas pretensiones abiertamente excluyentes, señaló la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia[35], que es deber del juez “intervenir en cada etapa del proceso a fin de corregir las inconsistencias que se presenten”, entre otros, mediante “i) la «Devolución y reforma de la demanda» del artículo 28 del CPTSS […]”. En ese sentido, le correspondía “[…] desentrañar el eventual problema procesal derivado de la indebida acumulación de pretensiones y evitar dictar una sentencia inhibitoria […]”[36].

24. Además, teniendo en cuenta la celeridad y la eficacia en la administración del proceso, destacó que el juez, director del proceso, no puede desconocer que “la administración de justicia como eje primordial de la democracia, tiene por objetivo hacer efectivos los derechos, garantías y libertades consignados en la CN y en la ley, razón por la cual estas dotaron a «los servidores judiciales de múltiples mecanismos que les permitan llevar a cabo la noble misión de definir los conflictos sometidos a su competencia, con la mayor celeridad, transparencia y eficacia posibles».”.

En el presente asunto se presenta un conflicto de competencia entre jurisdicciones

25. La Sala estima cumplido el presupuesto subjetivo pues de la lectura de los antecedentes se evidencia la existencia de una tensión entre el Juzgado 6º Laboral del Circuito de Barranquilla y el Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, cuyos jueces a cargo se declararon sin competencia para conocer el asunto, proponiendo la última autoridad conflicto de competencia entre diferentes jurisdicciones.

26. También se encuentra satisfecho el presupuesto objetivo toda vez que se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de competencia para dirimir el asunto. Concretamente, la existencia de un proceso judicial[37] en el que se le da trámite a la demanda presentada por el señor J.E.C.S. en contra de Porvenir, con el propósito de que se declare a su favor que tiene derecho al reconocimiento y pago de un bono pensional y, como consecuencia de esa declaración, pretende que se dicten una serie de órdenes.

27. Por último, se observa cumplido el presupuesto normativo como quiera que las dos autoridades judiciales que rechazaron la competencia citaron las normas que, a su juicio, resultaban aplicables y justificaban su postura. En efecto, de un lado, el Juzgado 6º Laboral del Circuito de Barranquilla trajo a colación lo señalado en el numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 para alegar que, al pretenderse el pago de salarios por parte de un empleado público a una entidad del Estado, le corresponde el conocimiento del asunto a los jueces administrativos. Planteamiento que reforzó con el alcance del fuero de atracción. De otro lado, el Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad, alegó que el núcleo de la demanda se contraía a la solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional por parte de un empleado público que está afiliado a una administradora privada. En consecuencia, en virtud de lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001[38], les corresponde el estudio a los jueces laborales.

28. Superado el anterior estudio, la Sala advierte que se configuró un conflicto negativo entre el Juzgado 6º Laboral del Circuito de Barranquilla y el Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad, en los términos ya explicados. En ese orden, pasa a decidir a qué autoridad judicial debe ser asignado el asunto para su conocimiento.

29. Al analizar la demanda y sus anexos se observa que el actor fue nombrado como Adjunto Segundo al servicio de la Fuerza Aérea Colombiana, en el Comando Aéreo de Combate No. 3, el 16 de junio de 1981, mediante orden administrativa de personal No. 1-12 de 1981 y fue dado de baja el 31 de octubre de 1989, mediante orden administrativa No. 1-18 de 1989[39].

    Adicionalmente, según lo señalado en la demanda[40], el accionante desde el 16 de julio de 1994 hasta la fecha de radicación de dicho escrito labora en el Ministerio de Defensa al servicio de la Fuerza Aérea, Batallón de Combate No. 3, según acta de nombramiento y posesión del 16 de julio de 1994.

30. Debe resaltarse que con la demanda no se allegó ningún documento que corrobore la precedida vinculación laboral como empleado público del Ministerio de Defensa para el período comprendido desde el año 1994 hasta la actualidad.

31. Sin embargo, ello no impide que se dirima el conflicto propuesto como quiera que evidencia la Sala que: (i) el demandante expuso que fue nombrado y posesionado según acta del 16 de julio de 1994[41], y existe un elemento que evidencia que su empleador es una entidad pública[42]; y (ii) las dos autoridades judiciales en conflicto concuerdan en la calidad de empleado público de que goza el demandante[43].

32. Ahora bien, observa la Sala que el demandante pretende que se declare, principalmente, que tiene derecho a la expedición de un bono pensional, correspondiente a unos periodos fijados entre el año 1981 y 1989, cuando laboró como adjunto segundo al servicio de la Fuerza Aérea Colombiana. Y, como consecuencia de esa declaración, solicitó que se dicten una serie de condenas al Ministerio de Hacienda, a su empleador y al fondo de pensiones al que se encuentra afiliado, dirigidas a materializar la expedición del referido derecho. Por consiguiente, en términos generales plantea una controversia relacionada con la seguridad social que es propia de la competencia del juez laboral (supra 15), como quiera que, si bien es empleado público, su administradora es de naturaleza privada[44]. Sin embargo, debe resaltarse que, una de las condenas que pretende como consecuencia de la declaración de reconocimiento del bono pensional es que se dicte una orden que, en principio, se relaciona con un aspecto laboral, como quiera que requiere el pago de una semana de salario a cargo del Ministerio de Hacienda, medida que corresponde, de manera exclusiva, a la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, pues involucra a un empleado público y a una entidad de la misma naturaleza (supra 11).

33. Dicha situación trae como consecuencia que el caso, en alguna medida, presente una tensión entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción contencioso administrativa, que no puede ser dirimida por virtud del alcance del “fuero de atracción” (supra 12), como pasa a explicarse.

    En efecto, la primera exigencia que debe acreditarse para dirimir el conflicto acudiendo a la figura del fuero de atracción, es el que exige que se verifiquen que los hechos que dieron origen a la demanda sean los mismos, de modo que se evidencie que los dos sujetos, eventualmente, contribuyeron con su conducta a generar el resultado. Sin embargo, en el caso bajo estudio no se acredita su cumplimiento como quiera que, en principio, de la demanda no se evidencia que los hechos que fundamentan la obtención del bono pensional del período entre 1981 y 1989 se relacionen con los hechos dirigidos a justificar su solicitud de reconocimiento y pago de una semana de salarios en el mes de noviembre de 2008, pues, incluso, para acreditar dichos derechos se debe efectuar el estudio de pretensiones de diferente naturaleza –laboral y de la seguridad social–.

    Por tanto, resulta importante tener en cuenta que, según el Consejo de Estado, no hay identidad de hechos y, en consecuencia, no se puede aplicar el fuero de atracción cuando al Estado y al particular demandados se le realizan imputaciones de diferente naturaleza[45].

    Así las cosas, no es posible considerar acreditado ese presupuesto y, por lo mismo, se hace innecesario analizar las otras dos exigencias para aplicar el fuero de atracción.

34. No obstante, de la revisión de la demanda y sus pretensiones es notorio el marcado interés del accionante por solucionar lo relacionado con la expedición de su bono pensional. No en vano dirige su primera pretensión a que se declare a su favor el mencionado derecho. Y supeditó las demás pretensiones y órdenes, a la declaración anterior. A lo que se suma su interés por acudir ante el juez laboral para que sea este quien resuelva su litigio y la imposibilidad de los jueces administrativos de dirimir un asunto relacionado con la seguridad social de un empleado público afiliado a una administradora privada.

35. En ese sentido, la pretensión de pago de la semana de salarios la condicionó a la declaración de reconocimiento del bono pensional, por tanto, en principio, el caso expone un asunto de competencia del juez laboral (art. 2.4 de la Ley 712 de 2001) y que, atendiendo a los principios de celeridad en la administración de justicia, no puede escindirse como quiera que, al menos desde lo formal, todas las pretensiones encuentran su origen en un tema relacionado con la seguridad social. Sin que eso suponga que la competencia judicial se determine por virtud de los mencionados principios, sino que la misma viene dada por la asignación expresa que el legislador fijó en la norma señalada.

36. En consecuencia, el caso será remitido al juez laboral, autoridad que, en uso de los poderes como director del proceso, está llamado a indagar respecto del interés del demandante, en relación con la pretensión que escapa de su competencia, buscando, con su actuación, corregir las inconsistencias que se hayan presentado en la demanda y solucionar los eventuales problemas procesales que surjan, siendo uno de ello, la indebida acumulación de pretensiones[46], procurando, en todo sentido, garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia en lo que a su competencia corresponda.

37. Así las cosas, la Sala corrobora que la competencia para dirimir el conflicto planteado en el proceso judicial No. 2020-00141, con ocasión de la demanda presentada por J.E.C.S., recae en la jurisdicción ordinaria, especialidad laboral. Concretamente, en el Juzgado 6º Laboral del Circuito de Barranquilla.

38. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre jurisdicciones declarando que le corresponde a la jurisdicción ordinaria, especialidad laboral, conocer del proceso presentado por J.E.C.S. en contra del Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir. Además, le remitirá el expediente al Juzgado 6º Laboral del Circuito de Barranquilla para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

    Regla de decisión

39. Los conflictos relacionados con la seguridad social de un empleado público afiliado a una administradora privada son de conocimiento del juez ordinario, especialidad laboral, por virtud de lo dispuesto en el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001. Competencia que no puede alterarse por la existencia de una pretensión subsidiaria a la de la seguridad social, propia de otra jurisdicción.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,