Auto nº 1166/21 de Corte Constitucional, 9 de Diciembre de 2021

1. El 10 de abril de 2012, J.J.B.P. y L.E.B.[1], interpusieron el medio de control de reparación directa contra el Hospital Universitario Clínica San Rafael, la EPS Compensar, la Cruz Roja Colombiana Seccional Cundinamarca y Bogotá, la Nación, la Alcaldía de Bogotá y la Secretaría de Salud de Bogotá, con el propósito de que se les declare “administrativa, contractual y extracontractualmente” responsables como consecuencia de la falla en la prestación del servicio médico[2] al señor J.J.B. que le ocasionó la pérdida del oído izquierdo. Igualmente, solicitaron que se condene a los demandados a indemnizar los perjuicios “materiales, morales, físico y psicológicos”[3] causados al señor B.P., su compañera permanente e hijos.

2. Como hechos expusieron que los días 4, 8, 11 y 26 de abril de 2011 el señor B. acudió a la Seccional de la Cruz Roja demandada y al “Policlínico del Olaya” debido a que presentaba de forma persistente mareos, vómito, dolor de cabeza, problemas de audición y desequilibrio. Explicaron que en las prestadoras indicadas se le refirió inicialmente que presentada amigdalitis, luego se le indicó que tenía una irritación en el oído izquierdo. Precisaron que la atención médica que recibió el señor B.P. se limitó a formularle algunos antibióticos, acetaminofén y a concederle incapacidades. Señalaron que el 4 y el 26 de abril el paciente acudió al servicio de urgencias del Hospital Universitario Clínica San Rafael; sin embargo, no se le prestó el servicio toda vez que no contaba con la remisión de la EPS Compensar. Finalmente expusieron que el 24 de mayo de 2011 se le realizó al demandante un examen de fonoaudiología y que el 25 de mayo siguiente el otorrinolaringólogo le informó que “había perdido el oído izquierdo” sin posibilidad de llevar a cabo tratamiento alguno para la recuperación de la audición[4].

3. Respecto de la Secretaría de Salud de Bogotá, adujeron que “omitió, no ordenó, ejecutó, implementó, vigiló sobre la anomalía denunciada, no cumplió el hacer seguimiento y evaluación a las acciones de prevención específica y detección temprana del plan obligatorio de salud POS[[5]] de los regímenes contributivo y subsidiado, a las demandadas”[6]. Lo anterior, teniendo en cuenta que el señor B.P. radicó queja en la entidad el 26 de octubre del 2011 donde dio a conocer las presuntas irregularidades en la prestación del servicio de salud (5 meses después de conocer la pérdida de audición)[7]. Frente a la Alcaldía de Bogotá, manifestaron que “omitió no ejecturar (sic) la reorientación de los servicios de salud hacía la promoción de la salud y la calidad de vida, bajo estándares de calidad y satisfacción de los usuarios, no desarrolló acciones de coordinación y articulación intra y extra sectorial para la formulación y ejecución de las estrategias de prevención de los riesgos que afectan la salud”[8].

4. Una vez efectuado el reparto, el asunto le correspondió al Juzgado 36 Administrativo del Circuito de Bogotá[9], autoridad que mediante auto del 17 de julio de 2012 avocó conocimiento[10]. Posteriormente, el proceso fue remitido al Juzgado 19 Administrativo de Descongestión de Bogotá, el cual, en providencia del 19 de marzo de 2013[11] admitió la demanda únicamente frente al Hospital Universitario Clínica San Rafael, la EPS Compensar y la Cruz Roja Colombiana Seccional Cundinamarca y Bogotá[12].

5. El 5 de diciembre de 2014, de conformidad con el Acuerdo PSAA14 10251 del 14 de noviembre de 2014[13], el trámite fue enviado al Juzgado 20 Administrativo de Descongestión del Bogotá[14]. El 19 de diciembre siguiente, el despacho judicial avocó conocimiento[15].

6. El asunto finalmente se asignó al Juzgado 60 Administrativo del Circuito de Bogotá[16]. Mediante auto del 16 de marzo de 2017, esta última autoridad decretó pruebas[17]. El 27 de junio de 2017 se llevó a cabo la correspondiente audiencia[18].

7. Sin embargo, a través de auto del 14 de marzo de 2019, el Juzgado 60 Administrativo de Bogotá determinó que no era competente para conocer el asunto. Señaló que “a la fecha dentro del presente trámite únicamente fungen como demandadas el Hospital Universitario Clínica San Rafael y la EPS Compensar”, ambas entidades de naturaleza privada y que de acuerdo con el “artículo 82 del Código Contencioso Administrativo”, la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente está instituida para juzgar las controversias originadas en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los órganos del Estado. Así, concluyó que “al no fungir una entidad pública dentro de la presente litis, ni una persona privada que desempeñe funciones propias de los distintos órganos del Estado, este despacho carece de competencia para conocer del proceso de marras, pues aquí se pretende discutir la responsabilidad civil extracontractual entre personas de naturaleza privada, en virtud de los servicios médicos prestados por las entidades demandadas a un familiar de la parte accionante” [19].

8. En consecuencia, el Juez 60 Administrativo del Circuito de Bogotá declaró de oficio su falta de competencia de conformidad con el artículo 16 del Código General del Proceso y ordenó la remisión del expediente a la jurisdicción ordinaria, especialidad civil, advirtiendo que todo lo actuado conservará validez[20].

9. Efectuado el nuevo reparto, la demanda le correspondió al Juzgado 6° Civil del Circuito de Bogotá[21], autoridad que mediante auto del 9 de abril de 2020 determinó que no era la autoridad competente para tramitar el proceso. Consideró que según el artículo 20 del Código General del Proceso los jueces civiles del circuito conocen en primera instancia de los procesos contenciosos por responsabilidad médica, salvo aquellos que correspondan a la jurisdicción contencioso administrativa. En ese sentido, sostuvo en el caso que ocupa la atención la parte demandante promovió una acción de reparación directa, entre otros, contra “la Nación - Alcaldía Mayor de Bogotá”. Por lo anterior, consideró que “el petitum es del resorte propio de los juzgados administrativos del circuito de Bogotá, precisamente porque versa sobre un medio de control, enfilado no solo frente a diversos particulares, sino además contra la Nación representada por la Alcaldía Mayor de Bogotá, con ocasión de una presunta falla en la prestación del servicio de salud y por lo tanto, no existían razones para que fuere remitido a esta especialidad de la jurisdicción ordinaria”[22]. En ese sentido, provocó el conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el expediente al Consejo Superior de la Judicatura.

10. En atención al inicio del funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a lo dispuesto en el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015, el presente conflicto fue remitido a la Corte Constitucional para ser dirimido. De acuerdo con el reparto efectuado por Sala Plena, el expediente de la referencia fue remitido al despacho del Magistrado sustanciador el primero 1° de junio de 2021[23].

Competencia

9. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[24].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

10. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[25].

11. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que para configurar un conflicto de jurisdicciones es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[26], a saber: i) Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[27]. ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[28]. iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

12. La Sala Plena evidencia que en esta oportunidad se configura un conflicto negativo de jurisdicciones, dado que se cumple el presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción contenciosa administrativa, el Juzgado 60 Administrativo del Circuito de Bogotá y otra de la jurisdicción ordinaria civil, el Juzgado 6° Civil del Circuito de la misma ciudad.

13. Se cumple el presupuesto objetivo: la controversia se enmarca en una causa judicial, específicamente, en el proceso de responsabilidad médica iniciado por J.J.B.P. y L.E.B.[29], contra el Hospital Universitario Clínica San Rafael, la EPS Compensar, la Cruz Roja Colombiana Seccional Cundinamarca y Bogotá, la Nación, la Alcaldía de Bogotá y la Secretaría de Salud de Bogotá.

14. Se cumple el presupuesto normativo: conforme a lo reseñado en los antecedentes ambas autoridades judiciales citaron y justificaron su falta de jurisdicción en razones de índole legal y jurisprudencial. De un lado, el Juzgado 60 Administrativo del Circuito de Bogotá señaló que la demanda fue admitida únicamente en contra del Hospital Universitario Clínica San Rafael y la EPS Compensar, ambas entidades de naturaleza privada y que de acuerdo con el “artículo 82 del Código Contencioso Administrativo”, la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente está instituida para juzgar las controversias originadas en la actividad de las entidades públicas. De manera que, al no fungir ninguna entidad pública en el extremo pasivo de la litis, el asunto debía ser conocido por la jurisdicción ordinaria.

    De otro lado, el Juzgado 6° Civil del Circuito de Bogotá manifestó que de conforme al artículo 20 del Código General del Proceso, los jueces civiles del circuito conocen en primera instancia de los procesos contenciosos por responsabilidad médica que no correspondan a la jurisdicción contencioso-administrativa. Asimismo, expuso que en este caso la demanda se promovió contra “la Nación - Alcaldía Mayor de Bogotá”. De ahí que el presente caso deba ser conocido por los jueces administrativos.

    Competencia de la jurisdicción ordinaria en la especialidad civil para conocer los procesos de responsabilidad médica

15. Esta Corporación ha determinado que con el objetivo de establecer la jurisdicción competente para conocer los procesos de responsabilidad médica, el juez debe identificar la naturaleza jurídica de la entidad demandada que prestó el servicio médico que presuntamente dio origen al daño que se reclama[30]. Lo anterior, de conformidad con el criterio orgánico que atribuye el conocimiento de un caso en función de la naturaleza jurídica privada o pública de la parte demandada.

16. Pues bien, el artículo 104 del CPACA dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Además, el numeral 1 ejusdem señala que dicha jurisdicción conocerá de los procesos “relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable”.

17. Por otra parte, el artículo 15[31] y, particularmente, los artículos 17[32], 18[33] y 20[34] de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso, prevén que los jueces civiles son competentes para conocer de los procesos de “responsabilidad médica de cualquier naturaleza y origen, sin consideración a las partes, salvo los que correspondan a la jurisdicción contencioso administrativa” (Subrayas propias).

18. De acuerdo con tales artículos en el Auto 928 de 2021 (CJU-139) la Corte señaló que “en materia de controversias derivadas de la responsabilidad médica, la cláusula general o residual de competencia le asigna al juez ordinario civil el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción, en este caso, a la jurisdicción contenciosa administrativa como anteriormente se expuso, con fundamento en la naturaleza jurídica pública de la parte demandada, conforme al artículo 104 inciso 1º concordante con el numeral 1º del CPACA (…)”.

19. Igualmente, se debe considerar que el artículo 622 del CGP modificó el numeral 4[35] del artículo 2 del CPTSS y excluyó del conocimiento de los jueces ordinarios laborales y de la seguridad social los procesos de responsabilidad médica, poniendo fin a los conflictos de competencia suscitados entre las especialidades laboral y de seguridad social, y civil de la jurisdicción ordinaria.

20. En tales términos, la competencia para conocer los procesos de responsabilidad médica será de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, si el asunto no corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa, esto es, si la entidad demandada es privada. Esto, en virtud de la cláusula general o residual de competencia prevista en el artículo 15 del CGP y desarrollada en los artículos 17 numeral 1º, 18 numeral 1º y 20 numeral 1º del mismo código.

21. La Sala Plena considera que la causa judicial bajo examen debe ser conocida por la jurisdicción ordinaria, especialidad civil. En efecto, los hechos planteados en la demanda permiten inferir prima facie que el daño alegado por la parte demandante se podría haber derivado de las acciones y omisiones de las entidades privadas accionadas, es decir, el Hospital Universitario Clínica San Rafael[36], la EPS Compensar[37] y la Cruz Roja Colombiana Seccional Cundinamarca y Bogotá[38]. Esto, teniendo en cuenta que dentro del trámite judicial se busca demostrar que el señor J.J.B.P. presuntamente fue víctima de una mal diagnóstico y falta de atención médica oportuna en las IPS demandadas que derivó en la pérdida del oído izquierdo. Asimismo, que el demandante B.P. acudió a dichas entidades con fundamento en la cobertura de servicios de la EPS Compensar[39].

22. Valga precisar que la demanda también se dirigió contra la Nación y la Alcaldía de Bogotá (Secretaría de Salud), dado el presunto desconocimiento de las funciones de inspección, vigilancia, control y coordinación que estas tendrían respecto de las IPS privadas en las que fue atendido el demandante. No obstante, se destaca que el Juzgado 20 Administrativo de Descongestión de Bogotá, el 19 de marzo de 2013 admitió la demanda únicamente frente a las entidades privadas arriba indicadas[40], de manera que la litis en el trámite judicial finalmente no estuvo integrada por las autoridades públicas, circunstancia que solo fue advertida el 14 de marzo de 2019 por el Juzgado 60 Administrativo de Bogotá al indicar que “a la fecha dentro del presente trámite únicamente fungen como demandadas el Hospital Universitario Clínica San Rafael y la EPS Compensar, ambas entidades de naturaleza privada”. En ese sentido, la entidad declaró su falta de competencia, advirtiendo que todo lo actuado hasta la fecha conservaría su validez.

23. Resulta evidente, entonces, que son los jueces ordinarios civiles los que deben conocer el presente trámite judicial, en tanto en la actualidad se discute únicamente la presunta responsabilidad civil extracontractual de los sujetos de derecho privado Hospital Universitario Clínica San Rafael, la EPS Compensar y la Cruz Roja Colombiana Seccional Cundinamarca y Bogotá, sin encontrarse vinculadas entidades de naturaleza pública. De esta forma, no resulta de recibo el argumento planteado por el Juzgado 6° Civil del Circuito de Bogotá para apartarse del conocimiento del asunto.

24. Por las razones expuestas, la Corte concluye que el Juzgado 6 Civil del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del presente asunto, por lo cual se le remitirá el expediente para que continúe con el trámite correspondiente.

25. Regla de decisión. La jurisdicción ordinaria especialidad civil es competente para conocer los procesos por responsabilidad médica cuando las entidades integrantes de la litis solo son de naturaleza privada. Esto, en virtud de la cláusula general o residual de competencia prevista en el artículo 15 del CGP y desarrollada en los artículos 17 numeral 1º, 18 numeral 1º y 20 numeral 1º del mismo código.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, por mandato de la Constitución,