Auto nº 1176/21 de Corte Constitucional, 9 de Diciembre de 2021

1. El 14 de marzo de 2019, la señora C.P.V.G., por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda ordinaria laboral contra el Ministerio del Trabajo, la Junta Regional de Invalidez del V.d.C., la Junta Nacional de Invalidez y P. Compañía de Seguros de Vida[1] -en adelante P.-. Señaló que el 2 de julio de 2016 se produjo la muerte de su esposo G.P.R., Dragoneante del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-[2], a manos de sicarios que lo atacaron mientras se desplazaba a cumplir con funciones de policía judicial.

   En esa medida, solicitó que se condenara a P., a pagar la pensión de sobrevivientes en calidad de única beneficiaria del fallecido.

   Además, la demandante, relató que las entidades accionadas dictaminaron que la muerte de P.R. tuvo origen común y, en consecuencia, no se le canceló las sumas establecidas en la póliza de seguro que había suscrito su cónyuge y tampoco se le reconocieron los derechos prestacionales consagrados en el Decreto 1295 de 1994 y la Ley 776 de 2002, por lo que solicitó que se declarara la nulidad de los siguientes documentos:

   Documento

   Fecha de expedición

   Autoridad que lo emite

1. Dictamen 1386557[3].

   29 de agosto de 2016

   P. compañía de Seguros de Vida

2. Dictamen 94479049-5289[4]

   18 de noviembre de 2016

   Junta Regional de Invalidez del V.d.C.

3. Dictamen 94479049-893[5]

   17 de enero de 2018

   Junta Nacional de Invalidez

4. Oficio 1400

   20 de enero de 2018

   P. compañía de Seguros de Vida

   Finalmente, la señora V.G., también pretendió que: i) se declarara que la causa del deceso del señor P. era de origen laboral; y ii) que se ordenara a P., pagar la indemnización por muerte amparada con la póliza de seguro que tenía con esa entidad[6].

2. Una vez efectuado el reparto, le correspondió al Juzgado 1º Laboral del Circuito de Buga -V.d.C.-[7], autoridad judicial que rechazó la demanda en Auto de 2 de septiembre de 2019[8]. En concreto, hizo alusión a los supuestos determinados en el artículo 2 del CPTSS y coligió que el caso sub examine no concuerda con tal normativa, en la medida en que pretende el reconocimiento y pago de perjuicios e indemnizaciones con ocasión de la muerte del D.G.P.R., quien al momento del deceso se desempeñaba como funcionario activo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC. Por el contrario, estimó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era competente en razón a que se acreditan los supuestos del inciso primero del artículo 104 del CPACA, de forma que dispuso la remisión del expediente a los jueces administrativos de la misma ciudad.

3. Mediante Auto de 16 de enero de 2020[9], el Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Buga -V.d.C.- declaró que carecía de jurisdicción para conocer el asunto de la referencia[10]. Indicó que el Decreto 2463 de 2001 determina que las juntas de calificación de invalidez son organismos de carácter privado y sin ánimo de lucro (art. 11). Por ello las controversias suscitadas en relación los dictámenes emitidos por ellas corresponden a la jurisdicción ordinaria laboral en atención a que tales pronunciamientos no constituyen actos administrativos (art. 40). En igual sentido, hizo referencia a la sentencia T-337 de 2012.

   Precisó que los dictámenes demandados por la parte actora no ostentan la calidad de actos administrativos y por tanto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo se le imposibilita ejercer un control de legalidad al respecto. Adicionalmente, manifestó que la pretensión de reconocimiento de una pensión e indemnización por parte de P., tampoco puede ser conocida por esa autoridad judicial, por cuanto tal entidad de seguridad social es de naturaleza privada y en esos términos no se acreditan los supuestos del artículo 104.4 del CPACA. En consecuencia, planteó conflicto negativo de jurisdicciones con el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Buga -V.d.C.- y dispuso la remisión del expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

4. El 02 de febrero de 2021, la Secretaría de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial dispuso remitir el conflicto de jurisdicciones a la Corte Constitucional en atención al Acto Legislativo 02 de 2015, el cual adicionó el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución[11].

5. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 25 de mayo de 2021 y remitido al despacho el 9 de junio siguiente[12].

Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

7. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia o de jurisdicción son controversias de tipo procesal, en las cuales dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones “(i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto, para lo cual aducen su incompetencia (conflicto de competencia negativo) o (ii) pretenden asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto de competencia positivo) (…)”[13].

8. En ese sentido, ha determinado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[14]: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[15]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[16]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[17].

9. En el caso de la referencia, se satisfacen los anteriores presupuestos:

   (i) Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la jurisdicción ordinaria, representada por el Juzgado 1 Laboral del Circuito de Buga, V.d.C. y

   de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en cabeza del el Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Buga, V.d.C..

   (ii) Presupuesto objetivo: el conflicto versa sobre el conocimiento la demanda presentada por la señora C.P.V.G., contra el Ministerio del Trabajo, la Junta Regional de Invalidez del V.d.C., la Junta Nacional de Invalidez y P., con la finalidad de declarar nulos los dictámenes expedidos por las demandadas; que se determine que deceso del señor P. fue de origen laboral; se condenara a P., a pagar una pensión de sobrevivientes; y que se ordenara a P. a pagar la indemnización por muerte amparada en una póliza de seguro .

   (iii) Presupuesto normativo: conforme lo reseñado en los antecedentes (supra 2 y 3), ambas autoridades judiciales enunciaron razonablemente fundamentos de índole legal, en los que soportan sus posiciones. En efecto, de un lado, el Juzgado 1 Laboral del Circuito de Buga, V.d.C. rechazó su competencia con fundamento en los artículos 2 del CPTSS y 104 del CPACA. De otro lado, el Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Buga, V.d.C., lo hizo conforme a los artículos 11 y 40 del Decreto 2463 de 2001 y 104.4 del CPACA.

10. Para efectos de resolver el conflicto planteado la Corte referirá (i) los criterios que definen la jurisdicción competente respecto de controversias en materia de seguridad social. A continuación, precisará (ii) las condiciones que hacen procedente la aplicación del denominado fuero de atracción. Finalmente (iii) se ocupará del caso concreto estableciendo la naturaleza jurídica de las entidades demandas y el modo específico en que debe ser asignada la competencia.

    Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de la jurisdicción ordinaria laboral, en materia de seguridad social. Reiteración de jurisprudencia

11. El artículo 104 del CPACA, establece las controversias que corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[18]. Al respecto, se destaca que esa jurisdicción adelanta las controversias y litigios originados en actos (…) sujetos al derecho administrativo. En particular, el numeral 4 del referido artículo, dispone que los jueces administrativos conocerán de los asuntos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. Por su parte, numeral 4 del artículo 105 del CPACA, establece que la mencionada jurisdicción, no conocerá de los “conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales” (énfasis propio).

12. De otro lado, el numeral 1 del artículo 2 del Decreto Ley 2158 de 1948, modificado por la Ley 712 de 2001 -CPTSS- dispone que la jurisdicción ordinaria laboral conoce, entre otros, de los “conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”. Además, el numeral 5, de la mencionada disposición legal, determina que los jueces laborales son competentes para el estudio de los asuntos relacionados con “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”, y le artículo 12 de la Ley 270 de 1996[19], determina que la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra jurisdicción.

13. Ahora, frente a la seguridad social de los empleados públicos, esta Corporación en los Autos 314, 329, 356 y 733A de 2021, entre otros, determinó que la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, respecto de las controversias relacionadas con la seguridad social de dichos servidores del Estado, se fija cuando se acredite el cumplimiento de la regla especial que fijó el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el cual exige dos factores concurrentes para asignar el conocimiento del asunto a esa jurisdicción: (i) la calidad de empleado público del demandante[20], y (ii) que la administradora del régimen aplicable sea una persona de derecho público.

14. Por otra parte, resalta la Corte que en las sentencias T-006 de 2013[21] y T-093 de 2016[22], entre otras, ha determinado que las controversias relativas a los dictámenes emitidos por las Juntas de Calificación de la Invalidez, debían tramitarse ante la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. En línea de lo anterior, la Corte Suprema de Justicia ha establecido que “las partes pueden discutir el contenido de los dictámenes que emiten las juntas de calificación de invalidez ante la jurisdicción ordinaria laboral; incluso, en el curso del proceso, el juez puede como en este caso, ordenar una nueva valoración para decidir conforme a la sana crítica, en relación con la pretensión que se reclama”[23].

    D. fuero de atracción.

15. El fuero de atracción es un fenómeno procesal en virtud del cual la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se extiende a personas de derecho privado cuando estas son demandadas de forma concomitante con entidades públicas.

16. Sobre su aplicación, esta Corporación[24] ha entendido que no opera de forma automática, es decir, para determinar si la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe asumir o no el conocimiento de las controversias en las en las que se demanda de forma conjunta a entidades públicas, como a particulares se debe adelantar un triple examen orientado a establecer: (i) que los hechos que fundamentan la eventual responsabilidad de los particulares y las entidades estatales son los mismos; (ii) que los hechos, las pretensiones y las pruebas que obran en el expediente permiten inferir razonablemente que existe una probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales serán condenadas; y (iii) que el demandante haya planteado fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal. En este sentido, deben existir suficientes elementos de juicio que permitan concluir, por lo menos prima facie, que las acciones u omisiones de la entidad estatal demandada causaron el daño antijurídico.

17. En esta oportunidad se cuestionan, de manera simultánea, las decisiones y actuaciones de P., la Junta Regional de Calificación del V.d.C. y a la Junta Nacional de Invalidez.

18. El Decreto 1234 de 2012[25], en su artículo 1, establece que “P. Compañía de Seguros S.A. es una entidad aseguradora organizada como Sociedad Anónima, tiene el carácter de entidad descentralizada indirecta del nivel nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, sometida al régimen de empresas industriales y comerciales del Estado de conformidad con el artículo 97 de la Ley 489 de 1998”. De conformidad con la información disponible se trata de una sociedad con participación mayoritaria del Estado , a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de la siguiente manera[26]:

19. Conforme a lo anterior, P. debe calificarse como entidad pública, en los términos del parágrafo del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, según el cual para tales efectos se entiende por tal “(…) todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”.

20. El Decreto 1072 de 2015[27], en su artículo 2.2.5.1.4, determina que “Las juntas regionales y nacional de calificación de invalidez son organismos del sistema de la seguridad social integral del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio del Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario, sujetas a revisoría fiscal, con autonomía técnica y científica en los dictámenes periciales, cuyas decisiones son de carácter obligatorio (…)”.

21. La Sala Plena concluye que es la jurisdicción de lo contencioso administrativo representada por el Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Buga, V.d.C., la competente para resolver la demanda interpuesta por la señora C.P.V.G., contra el Ministerio del Trabajo, P., la Junta Regional de Invalidez del V.d.C. y la Junta Nacional de Invalidez. Esto, con fundamento en las razones que se sintetizan a continuación.

22. Primero. Según la demanda, el asunto versa sobre la solicitud de nulidad de los dictámenes 1386557 del 29 de agosto de 2016, expedido por P.; el 94479049-5289 del 18 de noviembre de 2016, expedido por la Junta Regional de Invalidez del V.d.C. y el 94479049-893 del 17 de enero de 2018, expedido por la Junta Nacional de Invalidez. Igualmente se cuestiona el Oficio 1400 del 20 de enero de 2018, expedido por P..

23. Segundo. Los cuestionamientos formulados en contra de las decisiones de P. se encuentran comprendidos por la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo dada la naturaleza de la entidad demandada y la condición de empleado público del señor G.P.R. al momento de su fallecimiento[28]. A su vez, aquellos dirigidos en contra de las Juntas de Calificación de Invalidez corresponderían, en principio, a la jurisdicción laboral (supra 14).

24. Tercero. Teniendo en cuenta tal circunstancia es procedente verificar la aplicación del fuero de atracción dado que se cumplen las tres condiciones que han quedado antes referidas.

    (i) Los hechos por los cuales se cuestionan los dictámenes y oficio, son los mismos. El demandante alega que estos son errados puesto que calificaron la muerte del señor G.P.R.-. del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario- como de origen común. Advierte que, al momento en que se produjo el atentado sicarial en el que falleció, se encontraba cumpliendo funciones relacionadas con su cargo, por los que los hechos debieron ser calificados como de origen laboral[29].

    (ii) Existe una posibilidad “mínimamente seria” de que P. resulte condenada en este caso. En efecto, la demandante alegó como hechos relevantes que el señor P.R., al momento de su muerte, se encontraba en cumplimiento de funciones de su cargo[30] y que dentro del proceso penal originado por tal motivo, se acreditó la causa que generó la muerte del funcionario y el móvil determinante en la producción de dicho daño[31]. En adición a ello se pretende, entre otras cosas, a) la nulidad del Dictamen 1386557 del 29 de agosto de 2016 y el Oficio 1400 del 20 de enero de 2018, ambos expedidos por P.; b) que esa entidad responda por una indemnización por muerte amparada en una póliza de seguro; y c) que esa entidad reconozca pensión de sobrevivientes a la demandante[32].

    (iii) En la demanda presentada por la señora C.P.V.G. -como se evidencia en el punto anterior- se plantearon fundamentos fácticos[33] y jurídicos[34] en contra de P., que permiten, en principio, debatir la calificación de origen común de la muerte de P.R., así como la responsabilidad de esa entidad de responder por el pago del valor asegurado en una póliza de seguro y la pensión de sobrevivientes reclamada.

25. Es importante precisar que la definición de la controversia corresponde exclusivamente al juez administrativo quien será el encargado de determinar la responsabilidad de las entidades demandadas, valorar los elementos probatorios y tomar la decisión que corresponda.

26. Es necesario realizar una precisión final. En la demanda que ha dado lugar al inicio del proceso se plantean pretensiones de diferente naturaleza. Incluso, una de ellas -la relativa al pago del valor asegurado por P. frente al riesgo de muerte del accionante- podría estar cobijada por la excepción prevista en el numeral 1º del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011. No obstante, la Corte encuentra que la relativa al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes -alrededor de la cual gira la controversia planteada- está comprendida por las competencias de la jurisdicción de lo contencioso administrativa y, en esa medida, debe ser tramitada ante los jueces que la integran.

27. En concordancia con lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que el conocimiento del presente asunto corresponde al Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Buga, V.d.C., autoridad a la que le remitirá el expediente CJU-598, para que, de trámite a la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente.

28. Regla de decisión: De conformidad con lo señalado, la Corte concluye que en aquellos casos en los cuales se cuestionan las diferentes actuaciones de entidades públicas y privadas del sistema de seguridad social relacionadas con el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes derivada de la muerte de un empleado público y se satisfacen las condiciones del fuero de atracción, corresponderá a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de la controversia.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,