Auto nº 1182/21 de Corte Constitucional, 9 de Diciembre de 2021

1. El 21 de septiembre de 2018, B.E.V.O., como administradora del conjunto campestre Reserva de los Álamos[1], interpuso acción popular en contra la Alcaldía de Manizales -Secretaría de Obras Públicas, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), Autopistas del Café S.A.[2] y el Instituto Nacional de Vías (INVÍAS). La actora relató que el “km 17 vías Manizales -Medellín […]. En el trayecto de la Autopista del Café”, donde se encuentra ubicado el conjunto Campestre Reserva de los Alamos, presentaba una alta tasa de accidentalidad derivada de la escaza señalización, la cual afecta los derechos colectivos de la población civil que transita por el sector, en especial de “3 condominios residenciales, centros de comunidades terapéuticas juveniles y múltiples fincas de explotación agrícola”. Como pretensiones, pretende que se intervenga el sector residencial con sistemas de reducción de velocidad o se declare zona de velocidad restringida[3].

2. El 26 de septiembre de 2018, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales rechazó la demanda por falta de competencia y ordenó el envío al Tribunal Administrativo de Caldas. Alegó que el artículo 152, numeral 16 del CPACA, dispone que los tribunales de lo contencioso administrativo son competentes en primera instancia para conocer de los asuntos relacionados con la protección de los derechos colectivos contra las autoridades del orden nacional[4].

3. El 11 de junio y 23 de septiembre de 2019[5], previa admisión de la demanda por parte del Tribunal Administrativo de Caldas [6], se llevó a cabo la audiencia de pacto de cumplimiento en el asunto de la referencia, la cual se declaró fallida. Con base en las intervenciones de las partes, el magistrado sustanciador señaló que “es posible que haya que volver a examinar cuál es la jurisdicción que tiene competencia para conocer del asunto [y] dada la presunta responsabilidad de un particular […] se estudiará la viabilidad de vincular a la constructora ECO […]”[7]. En consecuencia, mediante providencia del 25 de septiembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Unitaria, resolvió vincular a la constructora ECO a la acción popular de la referencia[8].

4. El 14 de febrero de 2020, el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Unitaria, declaró su falta de jurisdicción para conocer de la acción y ordenó su remisión a los jueces civiles del circuito de Manizales. Manifestó que “las pretensiones de la parte actora en cuanto a la intervención vial provienen probablemente de la falta de adecuación de infraestructura de acceso a las viviendas, problemática que no atañe a las entidades públicas accionadas”. Así mismo, señaló que según la Resolución núm. 416 de 2015 de la ANI, el titular del permiso para la construcción de vías de acceso y construcción de carriles de aceleración y desaceleración es el particular propietario del bien que resulte beneficiado con la obra. De esta manera, concluyó que, de conformidad con las reglas de competencia previstas por el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y del artículo 152, numeral 16, de la Ley 1437 de 2011, el asunto debía ser conocido por los jueces civiles[9].

5. El proceso correspondió, por reparto, al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Manizales (Caldas), que, mediante auto del 4 de marzo de 2020, resolvió promover conflicto negativo de competencias. Argumentó que el artículo 29 del Código General del Proceso dispuso la competencia debido a las partes intervinientes y que ese factor prevalece sobre los demás. Así mismo, indicó que “una simple vinculación procesal no muta la competencia ya atribuida al juez, en este caso, el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS”. De otro lado, señaló que el tribunal no debía hacer una valoración apresurada sobre la vulneración de los derechos colectivos, lo cual genera un obstáculo para decidir de fondo el proceso y que el tribunal tampoco modificó la naturaleza del asunto, ni ordenó la desvinculación de las entidades que componen la parte pasiva.

6. En providencia del 25 de marzo de 2021, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Manizales dejó constancia de que el Consejo Superior de la Judicatura devolvió el expediente a ese despacho judicial sin resolver el conflicto de competencias planteado[10]. La devolución se debió a la posesión de los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Por lo anterior, el juez ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional para que resolviera el conflicto de competencias[11].

7. El expediente fue remitido a la Corte Constitucional mediante correo electrónico del 12 de marzo de 2021[12] y repartido al despacho de la magistrada sustanciadora el 25 de mayo de 2021, en sorteo de Sala Plena. Por último, este fue allegado al despacho el 9 de junio de 2021, según consta en acta de la Secretaría de la Corte Constitucional de la misma fecha[13].

1. Competencia

8. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

9. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Tribunal Administrativo de Caldas y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Manizales (Caldas) para conocer la acción popular interpuesta por B.E.V.O. en contra de la Alcaldía de Manizales -Secretaría de Obras Públicas, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), Autopistas del Café y el Instituto Nacional de Vías (INVÍAS), a la cual fue vinculada la constructora ECO.

10. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de acreditarse el cumplimiento de tales presupuestos, analizará las reglas de distribución de competencia para conocer las demandas de acción popular presentadas en contra de entidades del Estado y personas privadas (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

11. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[14]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que, para que este tipo de conflictos se configuren, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[15], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

    Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

1. Presupuesto subjetivo

   Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [16].

2. Presupuesto objetivo

   Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[17].

3. Presupuesto normativo

   Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[18].

12. La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

13. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que en el asunto de la referencia se acreditan los presupuestos de un conflicto de jurisdicciones. Se satisface el presupuesto subjetivo porque existe una controversia que enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) el Tribunal Administrativo de Caldas, que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (ii) el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Manizales (Caldas), que forma parte de la jurisdicción ordinaria[19]. El conflicto cumple también con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales se disputan el conocimiento de una acción popular, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial, según lo dispuesto en la Ley 472 de 1998. Por último, la presente controversia observa el presupuesto normativo, debido a que los jueces enfrentados expusieron las razones legales por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ut supra 4 y 5).

4. Reglas de distribución de competencia para conocer las demandas de acción popular presentadas en contra de entidades del Estado y personas privadas

14. Reglas de competencia para conocer acciones populares. El artículo 15 de la Ley 472 de 1998, “[p]or la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”, asigna la competencia para conocer acciones populares en función del factor subjetivo, esto es, la naturaleza de la entidad o persona en la que se origine el acto, acción u omisión que susciten la demanda. Al respecto, dispone que (i) “la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia” y (ii) en los demás casos, “conocerá la jurisdicción ordinaria civil”.

15. En concordancia con esta norma, en el auto 799 de 2021[20] la Corte Constitucional señaló que “En virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será́ la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente”. Así las cosas, es claro que, si la acción popular va dirigida únicamente en contra de entidades públicas, la competencia es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

16. El fuero de atracción de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La competencia para conocer de una acción popular que fue originalmente interpuesta en contra de entidades públicas, pero en la que en el transcurso del proceso se vincula a particulares, debe analizarse a partir del fuero de atracción. El fuero de atracción[21] es un fenómeno procesal que extiende la competencia del juez administrativo a personas de derecho privado, en los casos en que estas son demandadas de forma concomitante con sujetos de derecho público. En ese sentido, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ostenta la competencia para resolver la causa donde comparecen unos y otros[22]. Al respecto, el Consejo de Estado ha señalado que, en virtud del fuero de atracción, por regla general, “al presentarse una demanda de forma concurrente contra una entidad estatal, cuyo conocimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y contra otra entidad privada cuya jurisdicción es ordinaria, el proceso debe adelantarse ante la primera”[23]. Lo anterior, sin perjuicio de que luego de realizar el análisis probatorio se decida que la entidad pública no es responsable de los daños atribuidos. El fuero de atracción tiene como finalidad “dar cumplimiento a los principios procesales de economía, eficiencia, eficacia y seguridad jurídica”[24].

17. Criterios orientadores para la aplicación del fuero de atracción. En el auto 646 de 2021[25], la Corte reconoció que el fuero de atracción no opera de forma automática por el simple hecho de que una entidad pública sea demandada de forma concurrente con sujetos de derecho privado. El Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura han establecido algunos criterios orientadores para su aplicación, es decir, para determinar si la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe asumir o no el conocimiento de la controversia en estos casos. En virtud de tales criterios, los jueces deben verificar que:

    1. Los hechos y la causa que fundamentan la eventual responsabilidad de los sujetos de derecho privado y las entidades estatales sean los mismos.

    2. Los hechos, las pretensiones y las pruebas que obran en el expediente permiten inferir razonablemente que existe una probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales, “por cuya implicación en la litis resultaría competente el juez administrativo, sean condenadas”[26].

    3. El demandante haya planteado fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal. En este sentido, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, deben existir suficientes elementos de juicio que permitan concluir, al menos prima facie, que las acciones u omisiones de la entidad estatal demandada fueron “concausa eficiente del daño” [27].

18. Los criterios orientadores para evaluar el fuero de atracción pretenden, primero, garantizar que la asignación de competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo “atienda a la realidad de las circunstancias que dieron origen a la controversia”. Segundo, evitar que el demandante pueda escoger el juez de su preferencia con la simple alegación de que una entidad pública pudo haber sido responsable del daño. Tercero, preservar el carácter de orden público de las normas que definen la competencia[28].

19. En conclusión, el alcance del fuero de atracción se circunscribe, prima facie, a la posibilidad de extender la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para juzgar tanto a las entidades públicas como a aquellos sujetos de derecho privado demandados en la misma litis. No obstante, el fuero no opera de forma automática, sino que es deber del juez constatar si es posible “inferir razonablemente”, una probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades públicas sean responsables.

20. Regla de decisión. Las acciones populares interpuestas en contra de entidades públicas son de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según el inciso primero del artículo 15 de la Ley 472 de 1998. Si en el asunto comparecen personas privadas, la competencia de esa jurisdicción se extiende en virtud del fuero de atracción, siempre que exista una probabilidad mínimamente seria sobre la responsabilidad de las entidades públicas. Si de las pretensiones y el material probatorio no se acredita dicha probabilidad mínima, el conocimiento de la acción popular será de la jurisdicción ordinaria en la especialidad civil, de acuerdo con el inciso segundo del artículo 15 de la Ley 472 de 1998.

21. La Sala Plena considera que jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del caso que suscita el conflicto sub examine. Esto es así, por dos razones.

22. Primero, la acción popular que dio origen al presente conflicto fue presentada, únicamente, en contra de entidades públicas, a saber: la Alcaldía de Manizales -Secretaría de Obras Públicas, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), la Autopistas del Café e Instituto Nacional de Vías (INVÍAS).

23. Segundo, la vinculación de la constructora ECO al trámite judicial no releva a las entidades públicas demandadas del cumplimiento de sus funciones ni altera el objeto de la acción popular. La Sala considera que, en virtud del fuero de atracción, la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se extiende a la Constructora ECO en este caso[29], debido a que:

    (i) Los hechos en los que la demandante fundamenta la presunta vulneración de los derechos colectivos invocados, esto es, la alta accidentalidad vial ocasionada, al parecer, por ausencia de restricciones a la velocidad y ausencia de señalización en un tramo de la Autopista del Café, son los mismos, tanto para las entidades públicas y la entidad concesionaria, como para la constructora vinculada a la actuación.

    (ii) Existe una probabilidad mínimamente seria sobre la responsabilidad de las entidades públicas que fueron convocadas como parte demandada[30], porque los fundamentos fácticos y jurídicos aportados en la demanda dan elementos de juicio suficientes para que el juez de la causa establezca si existe o no atribución de responsabilidad en cabeza de las entidades estatales;

    (iii) Las pretensiones de la acción popular están relacionadas con la adecuación de una vía pública nacional y, en principio, deben ser atendidas por entidades públicas. En efecto, la demandante solicita (a) intervenir de manera integral los sectores en los que presuntamente se presenta alta accidentalidad; (b) establecer estos sectores como Zona de Velocidad Restringida con el fin de proteger la vida de los transeúntes y habitantes del sector; (c) instrumentar el sector con la señalización referente a los límites de velocidad y; (d) instalar un sistema de reducción de velocidad. Estas pretensiones buscan garantizar los derechos colectivos de todas las personas que frecuentan las zonas colindantes, en los que se ubican 2 conjuntos residenciales más, así como fincas agrícolas y centros terapéuticos, no solo aquellos de los residentes del conjunto residencial campestre Reserva de los Álamos.

24. En tales términos, la Sala concluye que el Tribunal Administrativo de Caldas es el competente para conocer la acción popular interpuesta por la ciudadana B.E.V.O.. Por lo tanto, ordenará el envío del expediente CJU-843 a esta autoridad para que tramite la acción popular de la referencia. Con todo, la Sala aclara que el análisis del fuero de atracción llevado a cabo en el presente auto tiene como único propósito determinar la competencia de la jurisdicción que debe conocer de la causa adelantada por B.V.O., sin que ello signifique hacer una valoración de fondo respecto del objeto de la litis y, en consecuencia, de la eventual responsabilidad que pueda llegar a atribuirse o probarse a las partes demandadas. Así mismo, la Sala resalta que la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se mantiene aun cuando se resuelva que las entidades públicas no son responsables de los daños atribuidos[31].

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,