Auto nº 1169/21 de Corte Constitucional, 9 de Diciembre de 2021

1. El 18 de agosto de 2010, EMCALI EICE ESP a través de apoderada judicial, presentó “demanda de lesividad - nulidad y restablecimiento del derecho”, con el fin que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio No.800-GA-000801 del 30 de mayo de 2007, expedido por la Gerencia Administrativa de esa entidad. Mediante dicho acto, la empresa le reconoció a M.M.G.P. pensión de jubilación de conformidad con la convención colectiva de trabajo. La demandante solicitó que, en su lugar, se reconozca la pensión de jubilación conforme a las Leyes 33[1] y 62[2] de 1985, en aplicación del régimen de transición del artículo 36[3] de la Ley 100 de 1993[4] y, a su vez, solicitó la suspensión provisional del acto demandado.

2. El 18 de agosto de 2010[5], la demanda fue repartida al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sección Segunda. En Auto de 25 de octubre de 2010[6] esta autoridad judicial admitió la demanda y negó la suspensión provisional solicitada por EMCALI EICE ESP.

3. Por lo anterior, EMCALI EICE ESP interpuso recurso de apelación contra el numeral 2° del auto del 25 de octubre de 2010, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó la suspensión provisional solicitada.

4. En consecuencia, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante Auto de 17 de noviembre de 2010[7] concedió, en el efecto suspensivo, el recurso de apelación mencionado y lo remitió al Consejo de Estado.

5. La Sección Segunda, S. A del Consejo de Estado, a través de Auto del 10 de agosto de 2011[8] decretó la suspensión provisional del acto administrativo contenido en el oficio No.800-GA-000801 del 30 de mayo de 2007 expedido por la Gerencia Administrativa de EMCALI EICE ESP.

6. En el trámite de la apelación ante el Consejo de Estado, la demandada solicitó la nulidad de todo lo actuado por falta de jurisdicción[9] y, posteriormente, mediante Auto del 22 de mayo de 2014[10], esa autoridad judicial negó la solicitud de nulidad invocada por la señora M.M.G.P. y continuó con el curso del proceso.

7. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sección Segunda, mediante Auto de 3 de julio de 2015[11] remitió el proceso al Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia de conformidad con lo previsto en el artículo 27 del Acuerdo No. PSAA15-10363 de 2015[12] expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

8. El proceso le correspondió a la Sala Segunda de Descongestión del Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia. En Sentencia 309 del 25 de noviembre de 2015[13], esa autoridad judicial negó las pretensiones de la demanda y ordenó levantar la suspensión provisional que recaía sobre el oficio No.800-GA-000801 del 30 de mayo de 2007, cuya nulidad se pretendía. La decisión se sustentó en que, para el momento en el que se reconoció la pensión de jubilación, la señora M.M.G.P. tenía la calidad de trabajadora oficial y, por lo tanto, podía ser beneficiaria de la convención colectiva de trabajo que, para dicha fecha, regía en la entidad.

9. La entidad demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Indicó que el régimen general de pensiones aplicable a la demandada es la Ley 33 de 1985, que exige 55 años de edad y 20 años de servicios. En contraste, el acto administrativo acusado reconoció la pensión de jubilación a los 50 años con fundamento en una resolución retirada del ordenamiento jurídico y una convención colectiva que no le es aplicable, teniendo en cuenta su condición de empleada pública[14].

10. La Sección Segunda del Consejo de Estado, S. A, en Sentencia del 17 de octubre de 2017[15], con fundamento en el artículo 2° de la Ley 712 de 2001[16], declaró probada la excepción de falta de jurisdicción, dejó sin efectos el Auto del 22 de mayo de 2014, y ordenó remitir el expediente a los juzgados laborales del circuito de Cali. En particular, indicó que:

    “Adicional de lo expuesto, es necesario destacar que en providencia del 28 de marzo de 2017 expediente 4857, esta S. aclaró que según lo dispuesto en el artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el Artículo 2° de la Ley 712 y artículo 622 de la Ley 1564, es natural que la jurisdicción ordinaria conozca de las controversias que se generen sobre el reconocimiento de prestaciones o liquidación laboral que realiza cualquier entidad pública frente a un trabajador oficial, porque independientemente de que aquel o aquella se haga a través del acto administrativo, el litigio lo resuelve el juez especializado del contrato de trabajo”[17].

11. El 13 de marzo del 2020[18], la demanda fue repartida al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Santiago de Cali. Mediante Auto de 10 de diciembre de 2020[19], esta autoridad judicial propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó remitir el expediente al Consejo Superior de la Judicatura. Sostuvo que el conocimiento del presente caso le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en tanto que se pretende dejar sin efectos un acto administrativo por medio del cual la entidad demandante reconoció una pensión de jubilación. Además, afirmó que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa, de conformidad con los artículos 104[20] y 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –en adelante CPACA–.

12. El 4 de marzo de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió el expediente de la referencia a la Corte Constitucional.

13. El 22 de abril de 2021, la Sala Plena, en sesión virtual, repartió el expediente a la Magistrada sustanciadora[21].

14. El 27 de abril de 2021, el expediente fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional –SIICOR–[22].

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para resolver todos[23] los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política[24].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[25]

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia o de jurisdicción son controversias de tipo procesal, en las cuales varios jueces: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto, para lo cual aducen su incompetencia (conflicto de competencia negativo) o (ii) pretenden asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto de competencia positivo)[26].

3. En este sentido, el Auto 155 de 2019[27] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:

   (i) Presupuesto subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[28].

   (ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[29].

   (iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa[30].

   En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:

   (i) El conflicto se suscitó entre una autoridad judicial que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Sección Segunda, S. A del Consejo de Estado) y otra de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Santiago de Cali). En consecuencia, se tiene por acreditado el presupuesto subjetivo.

   (ii) Entre las autoridades judiciales en mención, existe una controversia en relación con el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por EMCALI EICE ESP contra la señora M.M.G.P., con el fin de que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio No.800-GA-000801 del 30 de mayo de 2007, expedido por la Gerencia Administrativa de dicha empresa. Por lo tanto, concurre el presupuesto objetivo, que exige que exista un proceso judicial cuyo conocimiento se disputan las mencionadas autoridades con jurisdicción.

   (iii) Ambos despachos enuncian fundamentos de índole legal para negar su competencia. De una parte, la Sección Segunda, S. A del Consejo de Estado declaró probada la excepción de falta de jurisdicción, con base en el artículo 2° de la Ley 712 de 2001[31]. Indicó que el asunto es de conocimiento de la jurisdicción ordinaria laboral porque se discute el reconocimiento de la pensión de una trabajadora oficial. Por lo tanto, ordenó remitir el expediente a los Juzgados Laborales del Circuito de Cali y dispuso dejar sin efectos el auto del 22 de mayo de 2014 proferido por el Consejo de Estado, a través del cual denegó la solicitud de nulidad por falta de jurisdicción que había invocado, en el curso del proceso, la señora M.M.G.P..

   De otra parte, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Santiago de Cali sostuvo que el conocimiento del presente caso le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en tanto que se pretende dejar sin efectos un acto administrativo por medio del cual la entidad demandante reconoció una pensión de jubilación y porque la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es propia de la jurisdicción contencioso administrativa, de conformidad con los artículos 104[32] y 155 del CPACA–. De manera que también está acreditado el presupuesto normativo.

   Asunto objeto de análisis y metodología de decisión

4. A continuación, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Sección Segunda, S. A del Consejo de Estado y el Juez 3° Laboral del Circuito de Santiago de Cali. Para ello, (i) reiterará la regla de decisión fijada por la Sala Plena en relación con la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en los procesos originados en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio. Y, con base en esta regla, (ii) resolverá el caso concreto.

   La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio -Auto 316 de 2021-[33]

5. Mediante Auto 316 de 2021[34], la Sala Plena de esta Corporación sostuvo que cuando una entidad pública demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, un acto administrativo propio, el asunto es de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011[35].

6. La Corte señaló, en este auto y en muchos más que lo han reiterado recientemente, que cuando el conflicto versa sobre un tema de seguridad social pero el objeto de la controversia es dejar sin efecto jurídico un acto administrativo que reconoció un derecho específico y concreto, las entidades públicas deben demandar sus propios actos ante la jurisdicción contencioso administrativa Lo anterior, con fundamento en (i) la habilitación expresa establecida en el artículo 97[36] de la Ley 1437 de 2011; (ii) dicha atribución está dirigida a sujetos determinados como son las autoridades administrativas; y (iii) mediante esa vía procesal se les permite impugnar actos administrativos de carácter particular y concreto, con el fin de proteger el patrimonio público y derechos colectivos o subjetivos de la Administración[37].

7. Ahora bien, esta Corporación mediante Auto 837 de 2021[38] indicó que la determinación de las reglas de competencia con base en las normas vigentes al momento de presentación de la demanda tiene sustento en el artículo 40, inciso 3°, de la Ley 157 de 1887[39] según el cual, “la competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad”.

8. Por su parte, el artículo 308 del CPACA dispone que “los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. En consecuencia, resulta necesario evaluar las disposiciones que atribuían competencia para esta clase de asuntos al momento de la presentación de la demanda.

9. Respecto de la revocación de actos de carácter particular y concreto, el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo (en adelante CCA) dispuso: “Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular”.

   Por otra parte, el artículo 82 de la misma normativa estableció que: “La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley.” (negrillas fuera del texto original).

   Finalmente, el artículo 136, numeral 7°, del CCA establecía: “Cuando una persona de derecho público demande su propio acto la caducidad será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de su expedición”

10. En esa medida, es claro que la asignación de la jurisdicción en este caso no varía, aunque se trata de una demanda formulada con anterioridad a la entrada en vigencia del CPACA, razón por la cual el Auto 316 de 2021 constituye un antecedente relevante para resolver el presente asunto.

11. Teniendo en cuenta lo anterior, Corte considera que la competencia para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, promovido por una entidad pública, como ocurre en este caso con EMCALI EICE ESP[40], será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo incluso cuando la norma aplicable sea el CCA. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 73, 82 y 136 del CCA.

12. Con fundamento en las consideraciones previas, la Sala procede a resolver el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Sección Segunda, S. A del Consejo de Estado y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Santiago de Cali. Lo anterior, de acuerdo con las consideraciones de los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, en los términos del fundamento jurídico 3 de la parte considerativa de esta providencia.

13. La Sala dirimirá esta controversia en el sentido de determinar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del proceso promovido por EMCALI EICE ESP.

14. A tal conclusión se arriba luego de observar la regla de decisión fijada por la Sala Plena en el Auto 316 de 2021. Aquella indica que la competencia para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento contra un acto propio promovido por una entidad pública, como ocurre en este caso con EMCALI EICE ESP, será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

    En esta oportunidad, la Corte concluyó que, aunque la demanda fue presentada en la vigencia del Código Contencioso Administrativo, dicha circunstancia no varía la atribución que incluso, para ese momento, recaía sobre la jurisdicción de lo contencioso administrativo para resolver aquellos asuntos en los que una entidad pública demanda su propio acto.

15. Por ello, la Corte asignará la competencia para conocer la demanda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo expuesto, de conformidad con los artículos 73, 82 y 136 del CCA. En consecuencia, ordenará remitir el expediente a la Sección Segunda, S. A del Consejo de Estado y comunicar la presente decisión a los interesados.

    Regla de decisión: la competencia para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento contra un acto propio, promovido por una entidad pública será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, incluso, si la demanda se presentó en vigencia del CCA, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 73, 82 y 136 de esa normativa.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,