Auto nº 955/21 de Corte Constitucional, 10 de Noviembre de 2021

1. El 8 de julio de 2019 el señor A.N.L.C., obrando como abogado en ejercicio y en su propio nombre, presentó “demanda ejecutiva con título complejo” contra el Municipio de T., B., a fin de que se libre mandamiento ejecutivo a su favor por la suma de $279.472.282. Expuso que entre septiembre de 2002 y septiembre de 2013 (fecha en la que se profirió la última acta de terminación del contrato inicial) prestó sus servicios profesionales como abogado en beneficio del citado municipio. Dado que la entidad territorial nunca sufragó los honorarios a los que tenía derecho, convocó a una conciliación extrajudicial con el objeto de llegar a una solución consensuada con el ente territorial.[1] De ese modo, como consta en el Acta No. 2889 del 24 de octubre de 2014, suscrita por las partes y por la Procuraduría 22 Judicial II para Asuntos Administrativos, se llegó a un acuerdo conforme al cual el Municipio de T., B., se comprometió a cancelar en favor del señor L.C. –y en un lapso no mayor a 10 meses– la suma de $482.814.781 por concepto de honorarios.[2]

2. No obstante, según refiere el demandante, aun cuando la Alcaldía Municipal de T. ha abonado algunas sumas de dinero a efectos de cumplir con lo conciliado, a la fecha, le adeuda un total de $279.472.282. Por tanto, al existir un título ejecutivo complejo, en el que consta una obligación clara, expresa y exigible, solicitó al juez de la causa que libre mandamiento ejecutivo a su favor con el fin de que el municipio pague la suma adeudada.

3. La demanda fue repartida al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cartagena, el cual, en auto del 18 de octubre de 2019 declaró su falta de competencia para conocer del asunto y ordenó la remisión del plenario a los Juzgados Promiscuos del Circuito de Turbaco. El juzgado consideró que, al ser el título ejecutivo un acta de conciliación, la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme a lo previsto en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA, se circunscribe a aquellas conciliaciones que hayan sido aprobadas por una autoridad de la misma jurisdicción. Por tanto, dado que en este caso la obligación a ejecutar no tiene origen en ninguna de las fuentes enunciadas en el artículo 104.6, pues en este caso la obligación “se encuentra contenida en un acta de conciliación que no fue sometida a aprobación por parte de esta jurisdicción”, escapa a la orbita competencial de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.[3]

4. En cumplimiento del anterior proveído, el asunto fue asignado al Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Turbaco, quien, mediante auto del 13 de febrero de 2020, se abstuvo de asumir el conocimiento de la causa, propuso el conflicto de negativo de competencia entre jurisdicciones y ordenó la remisión del expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. En sustento de su actuación manifestó que, a pesar de que la conciliación no fue aprobada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no puede pasarse por alto que “la fuente que originó la conciliación extrajudicial celebrada por las partes ante la Procuraduría 22 Judicial II para Asuntos Administrativos el 24 de octubre de 2014 y en la que se concilió la suma de $482’814.781 por concepto de honorarios, intereses e indexaciones, es un contrato de prestación de servicios que data del 26 de septiembre de 2002”.[4] Así las cosas, comoquiera que en este caso el contrato a partir del cual se logró la conciliación involucraba a un particular y a una entidad del Estado, el asunto sí encuadra dentro de la órbita competencial de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a partir de lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA.

5. El expediente de la referencia fue repartido al magistrado sustanciador en la sesión ordinaria de Sala Plena del 25 de mayo de 2021 y remitido al despacho el 9 de junio siguiente.[5]

1. Competencia

   6. La Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para “dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política.[6]

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   7. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[7]

   8. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, a saber:

      i. Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[8]

      ii. Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[9]

      iii. Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[10]

   9. Al hilo de lo expuesto, la Sala encuentra que en el asunto sub examine se satisfacen cada uno de los presupuestos en cita.

   10. Primero, el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distinta jurisdicción que afirman no ser competentes para conocer de la causa, a saber, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cartagena y el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Turbaco.

   11. Segundo, en el plenario obran piezas procesales que dan cuenta de que la controversia gira en torno a la competencia para conocer del proceso ejecutivo iniciado por A.N.L.C., a través del cual este último pretende que se libre mandamiento de pago en contra del Municipio de T., B., por un total de $279.472.282.

   12. Tercero, la Sala encuentra que ambas autoridades judiciales reclamaron la competencia con fundamento en razones de tipo constitucional y legal. Por un lado, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cartagena sostuvo que el título ejecutivo que se busca ejecutar no se enmarca en el artículo 104.6 del CPACA, pues este señala que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo solo puede conocer de los procesos ejecutivos derivados de las conciliaciones aprobadas por la propia jurisdicción, cosa que no ocurre en el presente caso. Por su parte, el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Turbaco aseguró que este asunto sí debe ser de competencia de los jueces administrativos, habida cuenta de que la fuente de la conciliación extrajudicial fue un contrato estatal, lo que indica que la causa sí se encuadra dentro de lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA.

       C.A. objeto de decisión y metodología

   13. Con base en lo anterior, y dado que en el presente asunto se cumplen los presupuestos para la existencia de un auténtico conflicto de competencia entre jurisdicciones, en lo que sigue, la Corte está llamada a determinar cuál es la autoridad judicial competente para conocer del proceso ejecutivo promovido por el señor A.N.L.C.. Para cumplir este propósito, la Sala Plena se pronunciará sobre (i) la competencia para conocer de procesos ejecutivos en los que se pretenda ejecutar un acta de conciliación extrajudicial que no ha sido aprobada judicialmente, por no ser ello legalmente requerido y, con base en tales consideraciones, (ii) abordará la solución del caso concreto.

       La competencia para conocer de procesos ejecutivos en los que se pretenda la ejecución de un acta de conciliación extrajudicial que no ha sido aprobada judicialmente, por no ser ello legalmente requerido.

   14. El numeral 6 del artículo 104 del CPACA dispone expresamente que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer de los procesos ejecutivos derivados de (i) las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por dicha jurisdicción; (ii) los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; y, (iii) los originados en los contratos celebrados por tales entidades. A su turno, el numeral 2 del artículo 297 del CPACA señala que para los efectos de tal estatuto normativo constituyen título ejecutivo, entre otras, “[l]as decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible.”

   15. Ciertamente, para comprender los alcances de las disposiciones en cita, es necesario tener en cuenta que la Ley 640 de 2001 prescribe expresamente que las conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo solo pueden ser adelantadas por los agentes del Ministerio Público.[11] D. mismo modo, el estatuto normativo en cita señala que “[l]as actas que contengan conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo se remitirán a más tardar dentro de los tres (3) días siguientes al de su celebración, al J. o Corporación que fuere competente para conocer de la acción judicial respectiva, a efecto de que imparta su aprobación o improbación.”[12]

   16. Sobre este último aspecto, merece la pena anotar que recientemente la Corte se pronunció sobre la exequibilidad de la expresión “imparta su aprobación o improbación”, contenida en el referido artículo 24 de la Ley 640 de 2001.[13] Entre otras cosas, la Sala Plena sostuvo que en esta materia el ordenamiento jurídico ha dispuesto la intervención del juez de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en razón a que los acuerdos conciliatorios tienen efectos sobre el patrimonio público y versan sobre responsabilidades de las entidades estatales, de ahí que sus efectos jurídicos estén sujetos a la aprobación del juez competente. Adicionalmente, la Corporación sostuvo que “el juez contencioso administrativo solo puede homologar el acuerdo luego de efectuar el control de legalidad y si el acuerdo fue aprobado parcialmente o improbado por parte del juez administrativo, las partes interesadas pueden (…) acudir oportunamente ante la jurisdicción (…); o intentar una nueva conciliación acogiendo un acuerdo antes de que opere la caducidad, en el que se respeten los límites legales advertidos por el juez en su providencia de improbación habiendo agotado el requisito de procedibilidad”.[14]

   17. Así pues, bajo el contexto normativo reseñado es claro que, prima facie, toda acta de conciliación extrajudicial debe ser aprobada por el juez contencioso administrativo. Justamente el artículo 104 del CPACA no hizo más que dar cuenta de dicha regla general. Ahora bien, con relación a esta cuestión no hay que perder de vista que con posterioridad a la entrada en vigor del CPACA se profirió la Ley 1551 de 2012,[15] la cual dispuso que “la conciliación prejudicial será requisito de procedibilidad de los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios”. Igualmente, definió que en estos casos “el acreedor podrá actuar directamente sin hacerse representar por un abogado”, al tiempo que “dicha conciliación no requerirá de aprobación judicial y su incumplimiento solo genera la consecuencia de que el acreedor puede iniciar el proceso ejecutivo correspondiente”. Al respecto, en la Sentencia C-533 de 2013 la Corte tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la constitucionalidad de las disposiciones anteriormente transcritas. En tal providencia la Corporación manifestó que:

       “[L]a conciliación prejudicial como requisito procesal en los procesos ejecutivos contra los municipios es una herramienta legislativa que permite a estas entidades territoriales desarrollar el criterio de economía y buen gobierno, que incluye expresamente los criterios de autosostenibilidad económica y fiscal. Especialmente si se tiene en cuenta el diseño particular de la institución, que se acompaña de medidas normativas que les permiten a aquellas entidades acreedoras de los municipios, llegar a acuerdos de conciliación en los que se incluyan, además, descuentos considerables sobre los montos que deberán ser cancelados. Se trata, de conciliaciones y acuerdos de pago que no sólo permiten a los municipios adoptar estrategias y planes para asumir razonablemente las deudas que pueden ser ejecutadas en su contra, sino que se permite alcanzar disminuciones importantes y considerables, que ayudan a alcanzar los objetivos propuestos de manera más efectiva.”[16]

   18. De ese modo, y en línea con lo dispuesto recientemente por el Consejo de Estado,[17] podría decirse que en el evento en que la conciliación extrajudicial no sea sometida a aprobación judicial –por no ser legalmente requerido–, el acta correspondiente queda revestida de los efectos de la cosa juzgada y presta mérito ejecutivo, tal como ocurre con las demás actas que sí son aprobadas judicialmente, pues tales características son indispensables para el cumplimiento de las finalidades previamente reseñadas. En otras palabras, el legislador ha dispuesto escenarios en los que, pese a no ser judicialmente aprobada, el acta de conciliación extrajudicial constituye una decisión en firme a partir de la cual las entidades públicas –concretamente las territoriales– pueden quedar obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara expresa y exigible.

   19. En ese orden, como lo expuso la Corte en el Auto 857 de 2021,[18] a la hora de determinar la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en los procesos ejecutivos, es imprescindible realizar una interpretación armónica de los artículos 104.6 y 297 del CPACA, de suerte que la competencia en estos asuntos se circunscriba a los términos estrictamente señalados por el legislador. Así, la Sala Plena de la Corporación encuentra que aun cuando el artículo 104.6 del CPACA sostiene que solo serán de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo los procesos ejecutivos derivados, entre otras, de las conciliaciones aprobadas por tal jurisdicción, el artículo 297 del mismo estatuto normativo señala que las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible, constituyen título ejecutivo para los estrictos términos del Código en referencia.

   20. De ese modo, la Corte advierte que el criterio definido por el legislador para determinar la competencia de los jueces de lo contencioso administrativo en esta materia es que el acuerdo conciliatorio tenga validez jurídica y que, por lo demás, obligue a una entidad pública al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible. Por regla general, como se expuso supra, las actas que contienen conciliaciones extrajudiciales solo prestan mérito ejecutivo si han sido debidamente aprobadas por el juez competente. No obstante, el propio legislador también ha dispuesto que existen circunstancias excepcionales en las que un acta de conciliación extrajudicial no debe someterse a la aprobación judicial, caso en el cual, de suyo, presta mérito ejecutivo y habilita al acreedor a iniciar el proceso ejecutivo correspondiente en caso de incumplimiento (v. gr. artículo 47 de la Ley 1551 de 2012).

   21. En este específico evento, es claro que el acta de conciliación extrajudicial contiene una decisión en firme, proferida en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos. Esta conciliación, por expreso mandato de la ley, no debe someterse a aprobación judicial. Por tanto, conforme a una interpretación armónica de los artículos 104.6 y 297 del CPACA y del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, la Sala debe concluir que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se persiga la ejecución de actas de conciliación extrajudicial que, por disposición legal, no deban ser aprobadas por el juez competente, y en las que se obligue a una entidad pública al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible.

22. Según fue expuesto con anterioridad, en este caso se suscitó un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cartagena y el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Turbaco.

23. Con base en lo expuesto, la Sala dirime el conflicto de competencia entre jurisdicciones en el sentido de declarar que le corresponde al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cartagena conocer del proceso ejecutivo promovido por el señor A.N.L.C. en contra del municipio de T., B.. Esto último en razón a que la controversia planteada versa sobre la ejecución del acta de conciliación extrajudicial No. 2889 del 24 de octubre de 2014, suscrita por las partes y por la Procuraduría 22 Judicial II para Asuntos Administrativos, la cual, según expuso el agente del Ministerio Público, (i) no requería aprobación judicial (al tenor de lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012), (ii) no es violatoria de la ley ni del patrimonio público; (iii) contiene obligaciones claras, expresas y exigibles en cabeza de una entidad territorial; y (iv) presta mérito ejecutivo.

24. En consecuencia la Sala Plena de la Corporación dará aplicación a lo dispuesto en el artículo 104.6 del CPACA (en concordancia con el artículo 297 del mismo estatuto normativo), y remitirá el expediente al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cartagena para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Turbaco.

25. Regla de decisión: corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se persiga la ejecución de actas de conciliación extrajudicial que por disposición legal no deban ser aprobadas por el juez competente, y en las que se obligue a una entidad pública al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,