Auto nº 986/21 de Corte Constitucional, 18 de Noviembre de 2021

1. El 5 de mayo de 2017 el señor L.E.S.Z., en calidad de apoderado de la señora L.B.M., promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declarara la nulidad parcial “de la Resolución No. 1686 del 8 de noviembre de 1996”, por medio de la cual el Seguro Social le reconoció una pensión de jubilación; y la nulidad total de la “Resolución RDP 040148 del 24 de octubre de 2016”, expedida por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP), y por la cual se negó la reliquidación del beneficio pensional.[1] Así mismo, a modo de restablecimiento del derecho, solicitó al juez de la causa que ordenara a la UGPP “reliquidar la pensión de jubilación de la señora L.B.M. en la suma que corresponda al 100% de los valores percibidos durante la anualidad comprendida entre el 01 de noviembre de 1995 y el 31 de octubre de 1996”,[2] toda vez que, a su juicio, la entidad no tuvo en cuenta los factores dispuestos en el Decreto 1653 de 1977, aplicables al último año de servicio, sino los factores de los últimos 930 días, es decir, desde el 1 de abril de 1994 hasta el 31 de octubre de 1996.[3]

2. En sustento de sus pretensiones el apoderado aseguró que su representada laboró en el Instituto de Seguros Sociales del 5 de mayo de 1969 al 31 de octubre de 1996. Como se indica en la Resolución No. 1686 del 8 de noviembre de 1996, al momento de obtener el reconocimiento del beneficio pensional la señora M. se desempeñaba como “Auxiliar de Servicios Asistenciales, grado 14, nivel C, dedicación completa, GC-SS de Coordinación Servicio de Enfermería, Clínica San José de Armenia, Seccional Quindío”.[4] Igualmente, en el citado acto administrativo se establece que “de conformidad con el artículo 3º del Decreto Ley 1651 de 1977, en concordancia con el artículo 4º del Decreto 413 de 1980; Decretos 1402 y 1754 de 1994, el cargo de Auxiliar de Servicios Asistenciales, Grado 14, Nivel C, 8 (H), tiene la calidad de funcionario de seguridad social,[5] por tanto le son aplicables para efectos de la Pensión de Jubilación el Decreto 1653 de 1977, en concordancia con el Decreto 1848 de 1969 y la Ley 33 de 1985”.[6] Disposiciones que, según alega el apoderado, no fueron debidamente aplicadas a la hora de proceder con el reconocimiento pensional correspondiente.

3. El asunto fue repartido al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Armenia, quien, en principio, inadmitió la demanda por no ser claro el objeto del litigio.[7] Posteriormente, tras ser corregida, resolvió su admisión y ordenó proseguir con el trámite respectivo.[8] Así, una vez surtidas las etapas procesales de rigor, y en el marco de la audiencia inicial a la que alude el artículo 180 del CPACA, el Juzgado en referencia ordenó la terminación del proceso al estimar que la parte demandante no agotó el recurso de apelación contra la Resolución RDP 040148 del 24 de octubre de 2016, por lo que incumplió con lo preceptuado en el artículo 161 del CPACA.[9] A su turno, la parte demandante apeló la decisión reseñada, recurso que fue resuelto por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío, la cual, en Auto del 21 de junio de 2018, revocó la providencia cuestionada y ordenó a la autoridad judicial que continuara con el proceso en la etapa en la que se encontraba.

4. Con fundamento en lo anterior, el 22 de noviembre de 2018 el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Armenia reanudó la audiencia inicial y, luego de agotar sus etapas respectivas, manifestó que “en virtud de la necesidad de un análisis probatorio y criterio para adoptar frente al caso concreto (sic) (…) se [proferiría] sentencia dentro de los treinta (30) días siguientes a la celebración [de la audiencia]”.[10]

5. A la postre, mediante Auto del 16 de septiembre de 2019, resolvió declarar su falta de competencia y ordenó el envío del expediente a los juzgados laborales del circuito de Armenia, para lo cual invocó las siguientes razones. En primer lugar, sostuvo que aunque el artículo 104.4 del CPACA prescribe que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está habilitada para conocer de los litigios “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”, el artículo 105.4 del mismo estatuto dispone que esta jurisdicción no conocerá de “los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”. En segundo lugar, y sobre la base de esta precisión normativa, resaltó que entre el 1 de mayo de 1969 y el 31 de octubre de 1996 (fecha de su retiro) la señora L.B.M. se desempeñó como Auxiliar de Servicios Asistenciales, Grado 14, Nivel C, lo que quiere decir que estuvo vinculada a la entidad en calidad de trabajadora oficial, pues no desempeñó ninguno de los cargos a los que alude el artículo 1A del Decreto 416 de 1997.[11] Finalmente, en tercer lugar, concluyó que no le es dable seguir conociendo de la causa judicial. En este caso, debe ser la Jurisdicción Ordinaria Laboral quien, al tenor de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, se pronuncie de fondo sobre las pretensiones de la demanda.

6. En cumplimiento de tal proveído el asunto fue repartido al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Armenia, el cual, en Auto del 10 de octubre de 2019, declaró su falta de competencia, propuso el conflicto negativo de jurisdicciones y ordenó la remisión del plenario a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Al respecto recalcó que, una vez analizado el escrito de demanda, “se puede establecer que lo pretendido no es el reconocimiento de una pensión, sino la declaración de nulidad de unos actos administrativos y que con fundamento en ello la UGPP reliquide la pensión de jubilación en la suma que corresponda al 100% (…)”.[12] De ahí que sea la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la llamada a ocuparse de la causa judicial, pues es ésta la habilitada para conocer de los litigios originados en los actos sujetos al derecho administrativo (artículo 104 del CPACA). Por último, y en adición a lo anterior, enfatizó en que según lo establecido en la Resolución No. 1686 del 8 de noviembre de 1996 (anexa a la demanda), la demandante estaba amparada por el régimen aplicable a los empleados públicos del orden territorial, a lo que se suma el hecho de que sus funciones eran propias de las de una empleada pública.[13]

7. El expediente de la referencia fue repartido al magistrado sustanciador en la sesión ordinaria de Sala Plena del 25 de mayo de 2021 y remitido al despacho el 1 de junio siguiente.

1. Competencia

   8. De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[14] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   9. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[15]

   10. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, a saber: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[16] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[17] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[18]

   11. La Sala estima que en el asunto sub examine se satisfacen los supuestos referidos:

   12. Primero, el conflicto se suscitó entre dos autoridades judiciales de distinta jurisdicción que niegan ser competentes para conocer de la causa, a saber, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Armenia y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Armenia.

   13. Segundo, en el plenario obran piezas procesales que dan cuenta de que la controversia gira en torno a la competencia para conocer del proceso judicial iniciado por la señora L.B.M.. En concreto, la actora pretende que se declarare la nulidad parcial “de la Resolución No. 1686 del 8 de noviembre de 1996”, por medio de la cual el Seguro Social le reconoció una pensión de jubilación; y la nulidad total de la “Resolución RDP 040148 del 24 de octubre de 2016”, expedida por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP), y por la cual se negó la reliquidación del beneficio pensional.

   14. Tercero, ambas autoridades judiciales fundamentaron su falta de competencia en razones de tipo legal. De un lado, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Armenia señaló que, al tenor del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, debe ser la Jurisdicción Ordinaria Laboral quien conozca y se pronuncie de fondo sobre la causa judicial, pues está claro que a lo largo de su vida laboral la señora L.B.M. estuvo vinculada al ISS en calidad de trabajadora oficial, lo cual excluye la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De otro lado, el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Armenia sostuvo que, en atención a lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA, este caso debe ser de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en tanto que: (i) la actora pretende la nulidad de actos administrativos proferidos por entidades públicas y, (ii) está claro que la demandante fue beneficiaria del régimen aplicable a los empleados públicos del orden territorial, especialmente si se tiene en cuenta que sus funciones eran, justamente, las de una empleada pública.

       C.A. objeto de decisión y metodología

   15. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre jurisdicciones trabado entre el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Armenia y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Armenia. Para tales efectos, (i) reiterará lo dispuesto por la Corporación en lo relativo a la competencia jurisdiccional para conocer de controversias relacionadas con la seguridad social, y, sobre la base de tales consideraciones, (ii) resolverá el caso concreto.

   16. La competencia jurisdiccional para conocer de controversias relacionadas con la seguridad social. Tal como lo dispone el artículo 104.4 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está habilitada para conocer de los procesos relativos “a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. A este respecto, la Corte ha precisado que el referido artículo contempla una cláusula específica de competencia a partir de la cual los jueces de lo contencioso administrativo deben asumir el conocimiento de las controversias sobre la seguridad social cuando se presenta un conflicto entre empleados públicos y las entidades estatales administradoras del Sistema General de Seguridad Social.[19]

   17. Por su parte, la Corporación también ha recalcado[20] que en lo relativo a estos asuntos debe tenerse en cuenta que el artículo 2.4. de la Ley 712 de 2001, modificado por el artículo 622 del CGP, dispone que la Jurisdicción Ordinaria Laboral conoce de las “controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. Al tiempo que el artículo 2.5. ibídem sostiene que esta jurisdicción conocerá de “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”. Lo que se suma a lo prescrito en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, según el cual “la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución y la ley a otra jurisdicción”.

   18. Así las cosas, sobre la base de este marco normativo, la Sala Plena ha expuesto que a la hora de definir la autoridad judicial que le corresponde asumir el conocimiento de una causa judicial en materia de seguridad social, debe seguirse el criterio según el cual “la naturaleza de la vinculación del trabajador al momento de causar la prestación determina la jurisdicción competente”.[21] De ese modo, en el citado Auto 746 de 2021, la Corte se pronunció en los siguientes términos:

       “[R]especto de la jurisdicción para resolver las controversias relacionadas con la seguridad social se prevén dos reglas. Una especial, que exige la acreditación de dos factores concurrentes para asignar el conocimiento del asunto a la jurisdicción contencioso-administrativa. Estos son: la calidad de empleado público del demandante y que una persona de derecho público administre el régimen que le aplica. Asimismo, una residual, según la cual, cuando la controversia involucra a un trabajador del sector privado o a un trabajador oficial, la competencia radica en la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y seguridad social”.[22]

   19. Por otra parte, merece la pena anotar que en el Auto 710 de 2021 la Sala Plena enfatizó en que la naturaleza del acto demandado no determina de forma exclusiva la competencia para conocer de un asunto relacionado con la seguridad social. En estos casos, sostuvo la Corte, deberá tenerse en cuenta la calidad que ostenta el trabajador que pretende el reconocimiento de algún derecho o prestación relacionado con la materia, de suerte que “la jurisdicción ordinaria laboral [será] competente para conocer de las controversias relacionadas con la seguridad social de trabajadores oficiales, independientes o del sector privado, sin perjuicio de si la entidad administradora es de derecho público o privado”.[23]

4. Caso concreto

   20. Como se indicó supra, en el asunto objeto de análisis se presentó un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Armenia y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Armenia. Ambas autoridades alegaron su falta de competencia para conocer del proceso judicial iniciado por el apoderado de la señora L.B.M., a partir del cual se pretende la nulidad parcial “de la Resolución No. 1686 del 8 de noviembre de 1996”, por medio de la cual el Seguro Social le reconoció una pensión de jubilación; y la nulidad total de la “Resolución RDP 040148 del 24 de octubre de 2016”, por la cual la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) le negó la reliquidación del beneficio pensional.[24]

   21. Con base en lo expuesto por las autoridades en contienda, la controversia jurisdiccional se desprende de posturas divergentes sobre el tipo de vinculación de la actora con el ISS. Mientras el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Armenia señaló que la señora M. se desempeñó como trabajadora oficial, el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Armenia, por contraste, aseguró que la actora se desempeñó como empleada pública, lo cual es coherente con las funciones que desarrolló durante el tiempo en que prestó sus servicios en la entidad.

   22. En ese orden, como quiera que en este caso la competencia para asumir el conocimiento de la causa está ligada a la naturaleza de la vinculación de la trabajadora con el ISS al momento de causar la prestación, la Sala Plena está llamada a realizar las precisiones que se enuncian a continuación:

   23. Por un lado, es cierto que en la Resolución No. 1686 del 8 de noviembre de 1996 (por la cual el ISS reconoció una pensión de jubilación en favor de la señora L.B.M.) se establece que la actora tenía la calidad de “funcionaria de seguridad social”. A este respecto, es importante tener en cuenta que el artículo 3 del Decreto 1651 de 1977[25] contemplaba una categoría intermedia entre empleados públicos y trabajadores oficiales denominada funcionarios de seguridad social. Estos servidores, por virtud del mismo artículo, estaban vinculados a la administración mediante una relación legal y reglamentaria de carácter especial que les confería “el derecho a celebrar colectivamente con el Instituto Convenciones para modificar las asignaciones básicas de sus cargos”.

   24. Ahora bien, no hay que perder de vista que en la Sentencia C-579 de 1996 la Corte tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre “la naturaleza jurídica y régimen aplicable a los trabajadores del Instituto de Seguros Sociales”. Así, en lo que toca a los denominados “funcionarios de la seguridad social”, la Corporación señaló lo siguiente:

       “(…) es evidente que al haberse transformado el Instituto de Seguros Sociales en una empresa industrial y comercial del Estado, sus trabajadores tienen por regla general la calidad de trabajadores oficiales, y excepcionalmente para quienes desempeñen cargos de dirección y confianza, se les otorga la condición de empleados públicos, de conformidad con sus estatutos, por lo que no es admisible una tercera modalidad de empleados, como la establecida en el parágrafo del artículo 235 de la Ley 100 de 1993 (…). Por lo anterior, se declarará la inexequibilidad del parágrafo del artículo 235 de la Ley 100 de 1993 [y del aparte del inciso 2 del artículo 3 del Decreto-Ley 1651 de 1977, que dice: “las demás personas naturales que desempeñen las funciones de que trata el artículo precedente, se denominarán funcionarios de seguridad social (...)”] por vulnerar el principio constitucional de igualdad de quienes prestan sus servicios a las empresas industriales y comerciales del Estado, por cuanto éstas por regla general vinculan a las personas que laboran para ellas en calidad de trabajadores oficiales, y excepcionalmente como empleados públicos, cuando desempeñan cargos de dirección y confianza”.[26]

   25. Dicho lo anterior, es claro que en el momento en que el ISS reconoció una pensión de jubilación en favor de la señora L.B.M.L. (8 de noviembre de 1996), esta Corporación ya había establecido que, con excepción de los cargos de dirección y confianza, las personas vinculadas al ISS lo hacían en calidad de trabajadores oficiales, sin que fuese constitucionalmente admisible la institución de una tercera modalidad de empleados denominados “funcionarios de la seguridad social”. En tal virtud, sobre la base de la postura adoptada por la Corte en el año de 1996, y teniendo en cuenta que al momento de causar la prestación la actora no ocupaba ninguno de los cargos que, en sujeción a las disposiciones legales, eran propios de los empleados públicos, es claro que la naturaleza de la vinculación de la señora M. al ISS era de trabajadora oficial.

   26. Al hilo de lo anterior, la Sala Plena deberá aplicar la cláusula de competencia contenida en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 del CPTSS, pues, aunque en este caso una persona de derecho público (UGPP) administra el régimen de seguridad social aplicable a la actora, (ii) ésta última no tenía la calidad de empleada pública al momento de causar su pensión.

   27. Por lo tanto, la Sala Plena dirimirá el conflicto de la referencia en el sentido de declarar que el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Armenia es la autoridad competente para conocer del proceso judicial iniciado por el apoderado de la señora L.B.M., a partir del cual se pretende la nulidad parcial “de la Resolución No. 1686 del 8 de noviembre de 1996”, por medio de la cual el Seguro Social le reconoció una pensión de jubilación; y la nulidad total de la “Resolución RDP 040148 del 24 de octubre de 2016”, expedida por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP), y por la cual se negó la reliquidación del beneficio pensional.

   28. Regla de decisión: corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, conocer de los procesos promovidos por trabajadores oficiales en los que se pretenda la reliquidación pensional. En estos casos, si una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social aplicable al demandante, pero éste último no tuvo la calidad de empleado público al momento de causar la pensión, tendrá que aplicarse la clausula de competencia contenida en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 del CPTSS.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,