Auto nº 1050/21 de Corte Constitucional, 24 de Noviembre de 2021

1. El 13 de febrero de 2020, el apodero judicial de M.S.S.. presentó demanda ejecutiva de menor cuantía en contra del Hospital Local de O. E.S.E. Según lo manifestado en la demanda, las partes celebraron contrato verbal de suministro, cuyo objeto era el suministro de medicinas e insumos hospitalarios. Con ocasión a dicho contrato, la demandante solicitó que se librara mandamiento de pago en contra del Hospital Local de O. E.S.E por las sumas correspondientes a cuarenta y nueve (49) facturas cambiarias de compraventa dentro del contrato verbal de suministro celebrado entre las partes.[1][2]

2. Según la demanda, la Cooperativa de Hospitales e Instituciones de Salud celebró contrato verbal de suministro con el Hospital Local de O.E., donde le vendió una serie de insumos y medicamentos a la demandada.[3] La Cooperativa de Hospitales e Instituciones de Salud endosó a M.S.S.. en propiedad y por el mismo valor las facturas recibidas por el Hospital Local de O. E.S.E en el marco del contrato verbal de suministro celebrado.[4]

3. En ese sentido, M.S.S. pretende el pago cuarenta (49) facturas emitidas por el Hospital Local de O. E.S.E., las cuales se pueden dividir en dos grupos: el primero, correspondiente a las facturas emitidas por el Hospital Local de O. E.S.E., en el marco del contrato verbal de suministro celebrado con M.S.S. para el suministro de medicinas e insumos hospitalarios. El segundo, correspondiente a las facturas emitidas por el Hospital Local de O. E.S.E, en el marco del contrato verbal de suministro celebrado con la Cooperativa de Hospitales e Instituciones de Salud, las cuales fueron endosadas en propiedad a M.S.S..

4. Por reparto, la demanda correspondió al Juzgado Promiscuo Municipal de O.. En Auto del 18 de febrero de 2020, el juzgado declaró su falta de competencia para conocer del proceso ejecutivo, pues a su juicio, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, los procesos ejecutivos contra empresas sociales y comerciales del Estado serán de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, al ser una entidad que presta un servicio público, y, por ende, es un sujeto del derecho administrativo.[5]

5. El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Cartago propuso conflicto negativo de competencia y remitió el asunto a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que lo dirimiera. Consideró que el artículo 104 del CPACA determina la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, a su vez, el artículo 297 señala “cuáles son las decisiones que constituyen título ejecutivo ante esta jurisdicción, hipótesis dentro de las que claramente no encaja el supuesto de esta demanda; toda vez que se reclama el pago de unas sumas de dinero que se encuentran soportadas en unas facturas y no propiamente de un contrato estatal, una condena dictada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo o una decisión en firme, proferida en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos en la que se condene una entidad pública. De ahí que la competencia para conocer de la acción ejecutiva radique en la jurisdicción ordinaria”.[6]

6. El 9 de junio de 2021 fue repartido el proceso de la referencia al despacho del Magistrado ponente.

1. Competencia

   7. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   1. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[7]

   2. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, a saber: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[8] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[9] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[10]

   3. En el asunto de la referencia, se satisfacen los anteriores supuestos así:

      3.1. Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y otra autoridad de la jurisdicción ordinaria.

      3.2. Presupuesto objetivo: existe una controversia en relación con la autoridad competente para conocer de la demanda ejecutiva promovida M.S.S., por medio de apoderado judicial, contra el Hospital Local de O. E.S.E.

      3.2. Presupuesto normativo: ambos despachos enunciaron los fundamentos legales dirigidos a negar su competencia para conocer del asunto. El Juzgado Promiscuo Municipal de O. indicó que de conformidad con el artículo 104 del CPACA, los procesos ejecutivos contra empresas sociales y del Estado serán de conocimiento de la jurisdicción contenciosa administrativa al ser una entidad que presta un servicio público, y, por ende, es un sujeto del derecho administrativo. Por el contrario, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Cartago señaló la competencia para conocer de la acción ejecutiva radica en la jurisdicción ordinaria, toda vez que se reclama el pago de unas sumas de dinero que se encuentran soportadas en unas facturas y no propiamente de un contrato estatal, una condena dictada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo o una decisión en firme proferida en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos en la que se condene una entidad pública.

      C.A. objeto de decisión y metodología

   4. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado Promiscuo Municipal de O. y el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Cartago. En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de los procesos ejecutivos en los que se reclama el pago de acreencias contenidas en facturas cambiarias de compraventa. En segundo lugar, resolverá el caso en concreto.

   5. Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en materia de controversias enmarcadas en la ejecución de obligaciones contenidas en títulos valores derivados de un contrato estatal. La Corte Constitucional en Auto 403 de 2021 resolvió el conflicto de competencia entre autoridades de distintas jurisdicciones, planteado entre el Juzgado Tercero Administrativo Transitorio en oralidad del Circuito de Duitama y el Juzgado Promiscuo del Circuito de Soatá, dentro del proceso ejecutivo para el cobro de facturas cambiaras aceptadas por la ESE Hospital de San Antonio de Soatá, en el marco de un contrato de suministro. La Sala Plena concluyó que el artículo 104.2 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública (…)” y el Artículo 104.6 del CPACA al establecer que también conoce de los procesos “ejecutivos (…) originados en los contratos celebrados por esas entidades”.

   6. En ese sentido, señaló que los casos en los cuales se trate de las mismas partes que suscribieron el negocio jurídico, la jurisdicción competente para dirimir la controversia ejecutiva es la misma que conoce de las demás controversias derivadas del contrato que le dio origen a la creación o transferencia del respectivo título-valor.

   7. Por el contrario, cuando se verifique que las partes del proceso ejecutivo no son las mismas del negocio jurídico que le dio origen a la emisión y/o transferencia del título —por haber ocurrido la transferencia del mismo mediante el endoso— debe predicarse la autonomía del derecho incorporado por la entidad estatal, respecto del nuevo tenedor del título-valor; caso en el que la jurisdicción competente no podrá ser la de lo Contencioso Administrativo, sino que deberá ser la Jurisdicción Ordinaria.

   8. De este modo, la Corte estableció la siguiente regla de decisión:

      “[e]n adelante, cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal”.

   9. Vale destacar que, respecto de la celebración de contratos verbales con entidades estatales, el Consejo de Estado ha sostenido que “los contratos que celebren las entidades no sometidas al régimen de la Ley 80 de 1993 y cuyos negocios jurídicos se rigen -en cuanto a su formación y relación sustancial- por las normas del derecho privado, pudiendo, entonces, celebrar contratos verbales, es decir, no solemnes, cuya declaración de existencia puede deprecarse a través de la acción contractual”.[11] Por lo cual, es posible concluir que las entidades estatales podrán celebrar contratos verbales cuyo objeto esté regulado por las normas de derecho privado.

   10. No obstante, es necesario precisar que al juez del conflicto no le corresponde, en primer lugar, declarar la existencia del contrato verbal, toda vez que ello es competencia exclusiva del juez de conocimiento; y en segundo lugar, no es del resorte de la competencia del juez del conflicto determinar la admisibilidad de las pretensiones ni tiene la facultad para referirse a la validez de la acumulación de las pretensiones de la demanda. En consecuencia, le corresponde únicamente al juez del conflicto verificar, a la luz de la regla establecida en el Auto 403 de 2021, que se haya expedido un título valor en el marco de una relación contractual con una entidad del Estado. Ello, con base en las siguientes consideraciones:

   11. Primero, tal como lo indicó el Auto 403 de 2021, de conformidad con el artículo 104.2 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública (…)”. Además, según el artículo 141 del CPACA, “[c]ualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas (…)”. Por lo cual, la ley le asignó la competencia exclusiva y excluyente al juez de lo contencioso administrativo para conocer de las controversias surgidas con ocasión a un contrato estatal y será la autoridad judicial competente para declarar la existencia, nulidad, revisión o incumplimiento de un contrato en el que una de las partes sea el Estado cualquier que sea su régimen aplicable. Por esta razón, no le corresponde al juez del conflicto pronunciarse sobre el fondo de la demanda en lo que se refiere a la existencia y validez de los contratos suscritos por entidades del Estado.

   12. Segundo, el artículo 165 del CPACA prevé la acumulación de pretensiones en la demanda en procesos de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, los relativos a contratos y de reparación directa. Ello, previo al cumplimiento de una serie de requisitos: “1. Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad. Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para su conocimiento y resolución; 2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias; 3. Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas; 4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento.” (Subraya por fuera de texto original).

   13. En esa medida, de la lectura de la norma demandada se puede concluir que, primero, la procedencia de la acumulación de pretensiones está supedita a que el juez sea competente para conocer de todas ellas, y, segundo, que las mismas puedan tramitarse por el mismo procedimiento. Teniendo en cuenta lo anterior, le corresponde al juez de conocimiento determinar la validez de la acumulación de las pretensiones. Por el contrario, al juez del conflicto no le corresponde segmentar la demanda ni referirse a la admisibilidad de las pretensiones de la misma, en el sentido de determinar si aquellas pueden ser o no tramitadas en un mismo proceso, o guardan una relación de conexidad o son compatibles entre sí.

4. Caso Concreto

   La competencia para conocer la demanda de la empresa Herramientas y Seguridad S.A. recae sobre la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Sala Plena considera que la demanda ejecutiva de mínima cuantía presentada por M.S.S.. en contra del Hospital Local de O. E.S.E. debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

   En el presente caso, se observa que el Hospital Local de O.E., de carácter público, incorporó derechos en títulos-valores (facturas de venta), producto de las órdenes de pedido expedidas en el marco del contrato verbal de suministro celebrado con la empresa M.S.S.. En virtud de esa relación contractual, la sociedad comercial, como parte del negocio jurídico suscrito, demandó a la entidad pública para hacer efectivo el pago del derecho incorporado. Ahora bien, de las cuarenta y nueve (49) facturas emitidas por la entidad, veintiséis (26) de ellas no fueron emitidas dentro de la misma relación jurídica entre M.S.S.. y el Hospital Local de O. E.S.E. Por lo cual, de conformidad con la regla establecida en el Auto 403 de 2021, se deberá predicar la autonomía del derecho incorporado por la entidad estatal, respecto del nuevo tenedor del título-valor; caso en el que la jurisdicción competente no podrá ser la de lo Contencioso Administrativo, sino que deberá ser la Jurisdicción Ordinaria.

   Sin embargo, la Corte advierte que en el caso subjudice no es posible predicar la autonomía del derecho incorporado en las facturas transferidas en endoso, toda vez que la pretensión de pago de las mismas fue elevada como una misma pretensión. Es decir, la pretensión de pago fue formulada, simultáneamente, respecto de las facturas que fueron emitidas dentro del contrato verbal de suministro entre M.S.S. y el Hospital Local de O. E.S.E, y respecto de las facturas que fueron transferidas en endoso por parte de la Cooperativa de Hospitales e Instituciones de Salud a M.S.S.. En consecuencia, no es competencia del juez que resuelve el conflicto segmentar las pretensiones de la demanda. Ello, por cuanto el análisis de acumulación de las pretensiones es una facultad que está atribuida expresamente al juez que conoce de la controversia en virtud del artículo 165 del CPACA.

   En esos términos, en el presente caso es competente la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de los artículos 104.2 y 104.6 del CPACA. Además, según la regla establecida en el Auto 403 de 2021 y de conformidad con el artículo 165 del CPACA (ver supra 12), para el caso en concreto, y teniendo en cuenta las circunstancias fácticas particulares, le corresponderá al juez de conocimiento determinar la autonomía del derecho incorporado por la entidad estatal, respecto del nuevo tenedor del título-valor, pues es la autoridad competente para referirse sobre el fondo de la demanda y la admisibilidad de las pretensiones. Lo anterior, dado que las pretensiones de pago de la demanda respecto de todas las facturas fueron presentadas en conjunto. Por lo cual, no podrá el juez del conflicto determinar la admisibilidad de las mismas.

   14. En consecuencia, se resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito De Cartago Valle del Cauca conocer la demanda presentada por la empresa M.S.S.. en contra de Hospital Local de O. E.S.E.

   4. Regla de decisión: Cuando una entidad estatal incorpore derechos en títulos-valores en el marco de sus relaciones contractuales, y quien fue parte en ese contrato la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, la jurisdicción competente será la de lo Contencioso Administrativo, por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal. En aquellos eventos en los cuales las pretensiones de la demanda se fundamenten de manera conjunta en títulos valores cuya fuente contractual es diferente, conocerá de igual forma el juez contencioso administrativo en virtud de los artículos 104.2 y 104.6 y 165 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,