Auto nº 835/21 de Corte Constitucional, 27 de Octubre de 2021
| Ponente | Alberto Rojas Ríos |
| Fecha de Resolución | 27 de Octubre de 2021 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-111 |
Auto 835/21
Referencia: Expediente CJU-111
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Pasto y el Juzgado Quinto Civil Municipal de Pasto.
Magistrado ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá D. C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El ciudadano R.M.M., inició proceso de responsabilidad civil contractual contra el Fondo Nacional del Ahorro, al considerar que, después de haber cancelado la totalidad de un crédito hipotecario, dicha entidad continuó cobrando intereses moratorios a los cuales no habría lugar[1].
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El mencionado proceso fue repartido al Juzgado Quinto Civil Municipal de la ciudad de Pasto, autoridad que, mediante auto del 5 de diciembre de 2017, declaró su falta de competencia para conocer del caso y ordenó remitir el trámite a los juzgados administrativos de la ciudad, por considerar que es la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competente para resolver la controversia. Aseguró que, de conformidad con la Ley 432 de 1998, la naturaleza jurídica del Fondo Nacional del Ahorro es la de un establecimiento público, creado a través del decreto 3118 de 1968, siendo una Empresa Industrial y Comercial del Estado[2].
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En nuevo reparto, el expediente fue asignado al Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Pasto, autoridad que, en auto del 20 de abril de 2018, declaró su falta de competencia. Por ende, propuso conflicto negativo de competencia, al estimar que, de acuerdo con el artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de [l]as controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos. Con base en lo anterior, ordenó remitir el expediente al Consejo Superior de la Judicatura, con la finalidad de que destrabara el presente conflicto de competencias[3].
Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones.
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[4].
Estudio de los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[5].
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La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[6], entendiendo que:
(i) El presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[7].
(ii) El presupuesto objetivo exige la existencia de una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[8].
(iii) El presupuesto normativo exige que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto concreto[9].
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de los procesos en que hace parte una empresa industrial y comercial del estado, que desarrolla actividades financieras como objeto social
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El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 estableció los procesos de los cuales conocerá la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Asimismo, el artículo 105 de la misma regulación indicó las excepciones a la competencia, introduciendo en el primer numeral [l]as controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos.
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Así las cosas, es claro que la jurisdicción de lo contencioso administrativo puede, o no, conocer de los procesos en los cuales la parte demandada sea una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero, dependiendo de la naturaleza del negocio que dio origen a la controversia, ya que, no todas las actividades desplegadas por este tipo de empresas tienen relación con el giro ordinario de sus negocios.
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Sobre este particular, el Consejo de Estado, en auto 2013-00210 de 2015 señaló que aquellas actividades desplegadas por una entidad pública financiera que sean ajenas a su objeto social o las funciones catalogadas como financieras en la ley, no se encuentran inmersas en la exclusión contenida en el numeral 1º del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, por ende, son de conocimiento exclusivo de la jurisdicción contenciosa administrativa en los términos del artículo 104 ibídem.
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Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia 25000232600019950155501indicó que el giro ordinario de los negocios hacen relación i) tanto a las actividades o negocios realizados en cumplimiento al objeto social, o de las funciones principales expresamente definidas en la ley Estatuto Orgánico del Sistema Financiero-, ii) como a todas aquellas actividades o negocios que son conexas con ellas y que se realiza para desarrollar la función principal[10].
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En conclusión, cuando se discutan controversias relacionadas con la suscripción de entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, no conocerá de las mismas la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que dichas actividades correspondan al giro ordinario de sus negocios.
La Sala acredita el cumplimiento de los presupuestos exigidos por esta corporación para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones.
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Para este Tribunal, el presente caso cumple con los presupuestos necesarios para afirmar que se está ante un conflicto de jurisdicciones, toda vez que se dan todos los elementos referidos en la parte considerativa de esta providencia como necesarios para el efecto:
- Presupuesto subjetivo: Se acredita que la controversia se presenta por dos autoridades judiciales, a saber; de una parte, el Juzgado Quinto Civil Municipal de Pasto, y de la otra, el Juzgado Sexto Administrativo de Oralidad de la misma ciudad.
- Presupuesto objetivo: Existe un proceso declaratorio de responsabilidad civil contractual iniciado por el ciudadano R.M.M. contra el Fondo Nacional del Ahorro.
- Presupuesto normativo: En primera medida, el Juzgado Quinto Civil Municipal manifestó que, teniendo en cuenta la naturaleza jurídica de la entidad demandada, y con base en la Ley 432 de 1998, y el decreto 3118 de 1968, la competencia recae en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, comoquiera que se trata de una empresa industrial y comercial del Estado.
Por su parte, el Juzgado Sexto Administrativo de Oralidad señaló que de acuerdo con el artículo 105 del CPACA, las autoridades judiciales que representa no son competentes para conocer de [l]as controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos.
En el presente caso el Juzgado Quinto Civil Municipal de Pasto es la autoridad competente para conocer del proceso iniciado por el ciudadano R.M.M. contra el Fondo Nacional del Ahorro.
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Teniendo en cuenta que el Decreto 3118 de 1968 creó el Fondo Nacional de Ahorro, estableció las normas sobre auxilio de cesantías de empleados públicos y de trabajadores oficiales y dictó otras disposiciones. El citado decreto estableció que el Fondo Nacional del Ahorro es una entidad de carácter público, la cual estaba vinculada al Ministerio de Desarrollo Económico. No obstante, la Ley 432 de 1998, en su artículo[11] primero, transformó al Fondo Nacional del Ahorro en una Empresa Industrial y Comercial del Estado de carácter financiero, del orden nacional.
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Siguiendo la línea argumentativa expresada por el Consejo de Estado, cuando se discutan controversias relacionadas con la suscripción de contratos por parte de entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras no conocerán de las mismas la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que dichas actividades correspondan al giro ordinario de sus negocios. Procede este Tribunal a analizar si, en el presente caso, las mismas tienen relación con el objeto social del Fondo Nacional de Ahorro, o no.
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El artículo 2 de la ley 432 de 1998 indica que el objeto del Fondo Nacional del Ahorro administrará de manera eficiente las cesantías y contribuirá a la solución del problema de vivienda y de educación de los afiliados, con el fin de mejorar su calidad de vida, convirtiéndose en una alternativa de capitalización social. Por su parte, el primer parágrafo del mismo articulado indica las condiciones en que se llevará a cabo la asignación de créditos.
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El artículo 3 ibídem enuncia las funciones de la citada entidad, dentro de las cuales se encuentra [a]delantar con criterio de justicia social e imparcialidad en la adjudicación, utilizando los recurso disponibles, programas de crédito hipotecario y educativo para contribuir a la solución del problema de vivienda y de educación de los afiliados para lo cual podrá celebrar convenios con las cajas de Compensación Familiar y entidades de la economía solidaría, y con entidades públicas o privadas, nacionales o internacionales. Para el cumplimiento de su objeto y funciones, el Fondo Nacional de Ahorro no adelantará directamente ni contratará la construcción de vivienda.
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Es dado concluir entonces que, en el presente caso, la controversia tiene su origen en el cobro de unos intereses moratorios causados después de que el demandante canceló la totalidad de un crédito hipotecario, y a los cuales, según su decir, no habría lugar. Comoquiera que, dentro de las funciones del Fondo Nacional del Ahorro, empresa industrial y comercial del Estado, se encuentra la de realizar préstamos hipotecarios, con la finalidad de que la mayor cantidad de ciudadanos pueda acceder a una vivienda, y que, dentro de los créditos otorgados se establece el cobro de intereses, incluyendo los moratorios, es claro que la presente controversia surge como consecuencia del giro ordinario de los negocios del Fondo Nacional del Ahorro.
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De otra parte, el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012, Código General del Proceso, y la Ley 270 de 1996, artículo 12, establecen la cláusula de competencia y aclara que le corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de cualquier asunto que no esté atribuido, expresamente por la ley, a otra jurisdicción.
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Con base en lo anterior, la Sala Plena de la Corte dirimirá el presente conflicto de jurisdicciones, en el sentido de determinar que el Juzgado Quinto Civil Municipal de Pasto es la autoridad competente para conocer del proceso declarativo de responsabilidad civil contractual contra el Fondo Nacional del Ahorro, proceso iniciado por R.M.M., teniendo en cuenta que la demanda surge como consecuencia de una relación contractual entre una empresa industrial y comercial del estado que tiene el carácter de institución financiera y la controversia surge como consecuencia del giro ordinario de la entidad pública.
Regla de decisión: La jurisdicción ordinara civil es la competente para conocer de las demandas que se formulen en contra de las empresas industriales y comerciales del Estado, cuando estas tengan el carácter de institución financiera y la discrepancia surja como consecuencia del giro ordinario de los negocios de la entidad pública. Ello de acuerdo con los artículos 105 de la Ley 1437 de 2011, 15 de la Ley 1564 de 2012 y 12 de la Ley 270 de 1996.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción entre el Juzgado Quinto Civil Municipal de Pasto y el Juzgado Sexto Administrativo de Oralidad de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Quinto Civil Municipal es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por R.M.M. contra el Fondo Nacional del Ahorro.
SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-111, al Juzgado Quinto Civil Municipal de Pasto para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión al Juzgado Sexto Administrativo de Oralidad de Pasto.
N., comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, cuaderno 3, folios 1-5.
[2] Expediente digital, cuaderno 4, folio 123.
[3] Ibídem, folios 132-136.
[4] ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[5] Corte Constitucional, Autos 345 de 2018 y 328 de 2019.
[6] Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[7] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[8] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constitución).
[9] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[10] A su vez cita el fallo del Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 6 de agosto de 2005, exp. n.o 218085.
[11] Artículo 1º.- Naturaleza jurídica. El Fondo Nacional de Ahorro, establecimiento público creado mediante el Decreto - Ley 3118 de 1968, se transforma en virtud de la presente Ley en empresa Industrial y Comercial del Estado de carácter financiero del orden nacional, organizado como establecimiento de crédito de naturaleza especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, y en consecuencia su régimen presupuestal y de personal será el de las empresas de esta clase. Estará vinculado al Ministerio de Desarrollo Económico y la composición de su Junta Directiva será la que señala la presente Ley. // La entidad que se transforma continuará denominándose Fondo Nacional de Ahorro. Tendrá como domicilio principal la ciudad de Santa Fe de Bogotá y establecerá dependencias en otras regiones del país, cuando se requiera, atendiendo el número de afiliados, previa autorización de su Junta Directiva. // Los derechos y obligaciones que tenga el Fondo Nacional de Ahorro, a la fecha de promulgación de esta Ley, continuarán a favor y a cargo de la Empresa Industrial y Comercial del Estado. // Parágrafo.- Para efectos tributarios, el Fondo Nacional de Ahorro se regirá por lo previsto para los establecimientos públicos.
