Auto nº 107/22 de Corte Constitucional, 3 de Febrero de 2022

1. El 19 de diciembre de 2018, la señora M.Z.P.C., en representación de su hija menor de edad, M.P.C., presentó demanda de reparación directa en contra de la Alianza Medellín – Antioquia E.P.S S.A.S (en adelante, EPS Savia Salud)[1]. Argumentó que la EPS no ha cumplido con el fallo de tutela con número de radicado 2017-5200 proferido por el Juzgado 9 Penal del Circuito de Medellín, mediante el cual se le ordenó proporcionar los medicamentos y autorizar los exámenes médicos ordenados a la menor, quien padece de hipermetropía, astigmatismo y queratocono[2] . En consecuencia, solicita que se le indemnicen los perjuicios patrimoniales y extrapatrimoniales que ha sufrido[3].

2. En concreto, la demandante solicita como pretensiones: (i) la indemnización de los perjuicios materiales y, en particular, por concepto de daño emergente, la suma de $10.500.000 “necesarios para cubrir los costos de la cirugía”[4] que, de acuerdo con el escrito de demanda, permitiría “reconstruir la visión”[5] de la menor, “o en su defecto [que] dichos procedimientos se ordenen de manera inmediata a través de una clínica especializada”[6] y (ii) la indemnización de los daños inmateriales y, en especial, a título de daños morales, 200 smlmv “como consecuencia del dolor, sufrimiento, zozobra y la congoja padecida [por] la menor M.P.C. y su madre M.Z.P.C.”[7], los cuales serán distribuidos en partes iguales entre la víctima directa y su madre.

3. El 7 de febrero de 2019, el Juzgado 35 Administrativo del Circuito de Medellín declaró su falta de competencia para conocer del asunto. Manifestó que el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (CPTSS) asigna a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, el conocimiento de las controversias relativas a la prestación de servicios que se susciten entre sus afiliados y las entidades administradoras o prestadoras de tales servicios. Agregó que, si bien es cierto que la demandante “solicita que se le indemnicen los daños y perjuicios que le ha ocasionado [la demandada], también es cierto que tal pretensión hace parte imprescindible de una controversia relativa a la autorización de los servicios de la seguridad social, como quiera que constituye la causa por la cual solicita la indemnización”[8]. Por lo tanto, ordenó remitir el expediente a los jueces laborales del circuito.

4. El conocimiento del proceso le correspondió por reparto al Juzgado 18 Laboral del Circuito de Oralidad de Medellín, el cual, mediante auto de 27 de marzo de 2019, declaró su falta de jurisdicción para conocer la demanda y, por ende, planteó el conflicto negativo de jurisdicciones[9]. Para sustentar su decisión argumentó que, contrario a lo sostenido por el juez administrativo, “la pretensión no va encaminada al resarcimiento de los perjuicios que se originan en la falta de autorización de exámenes médicos (…) sino que se le endilga a la entidad pública, Savia Salud, la obligación de reparar a la parte actora por los perjuicios que se derivan de la omisión en el cumplimiento de la orden judicial (negrillas originales)”[10]. De tal suerte que objeto de demanda no es, en estricto sentido, la omisión de autorizar los exámenes o de proporcionar los medicamentos ordenados, sino el incumplimiento de la orden judicial dictada por el juez de tutela.

5. En tal sentido, esta autoridad judicial resaltó que, de conformidad con el numeral 6 del artículo 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), es competencia de los jueces administrativos conocer de los procesos que se adelanten en virtud del medio de control de reparación directa. Así mismo, indicó que el artículo 140 ejusdem establece que se podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.

6. El 16 de marzo de 2021, el expediente sub judice fue radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional. Luego, fue repartido al despacho de la magistrada sustanciadora el 25 de mayo de 2021.

1. Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

8. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 35 Administrativo del Circuito de Medellín y el Juzgado 18 Laboral del Circuito de Oralidad de Medellín, la cual versa sobre la competencia para conocer del proceso iniciado por M.Z.P.C., en representación de su hija menor de edad, M.P.C., en contra de la EPS Savia Salud. Para estos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II. 3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, hará referencia a las reglas de competencia para conocer los procesos en los que se pretende la indemnización de los perjuicios derivados de la omisión de una entidad pública (II. 4 infra). En tercer lugar, reiterará la regla de competencia para conocer los asuntos en los que se solicita la prestación de un servicio por parte del sistema de seguridad social (II. 5 infra). En cuarto lugar, se referirá a las reglas para atribuir la competencia para conocer procesos en los que se acumulan pretensiones de distinta naturaleza (II. 6 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (III. infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

9. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[11]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[12], los cuales se explican en el siguiente diagrama:

   Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

1. Presupuesto subjetivo

   Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [13].

2. Presupuesto objetivo

   Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[14].

3. Presupuesto normativo

   Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[15].

10. La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declarase inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

12. En el caso sub examine se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sala Plena advierte que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda presentada por la señora M.Z.P.C., en representación de su hija menor de edad, M.P.C. configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, a saber: (i) el Juzgado 35 Administrativo del Circuito de Medellín, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y (ii) el Juzgado 18 Laboral del Circuito de Oralidad de Medellín, que pertenece a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. Segundo, el presupuesto objetivo está debidamente acreditado, dado que existe una causa judicial cuyo conocimiento se controvierte, esto es, el proceso iniciado por M.Z.P.C., en representación de su hija menor de edad, M.P.C., en contra de la EPS Savia Salud. Tercero, cumple con el presupuesto normativo, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 - 5 supra).

4. Reglas de competencia para conocer procesos en los que se pretende la indemnización de perjuicios por el daño derivado de la omisión de una entidad pública

13. Cláusula general de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa. El artículo 104 del CPACA dispone cuáles son los asuntos cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta norma determina que conocerá de “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. En especial, el numeral 1 ibídem especifica que dicha jurisdicción conocerá de los procesos “relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable”[16]. En la misma línea, el artículo 140 ejusdem prevé que “la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado”.

14. Con fundamento en tales disposiciones, el Consejo de Estado ha reconocido la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en los casos en que se pretende la indemnización de perjuicios derivada de la omisión de una entidad pública[17]. En efecto, dicho tribunal ha sostenido que un asunto es “debatible en la jurisdicción contencioso ─ administrativa” siempre que “el extremo pasivo est[é] conformado por entidades de carácter estatal” y “se persig[a] el resarcimiento patrimonial del daño derivado de las presuntas omisiones en que se dice incurrieron las entidades demandadas”[18]. Así mismo, el Consejo de Estado ha conocido de procesos en los que se discute la responsabilidad del Estado derivada del incumplimiento de una orden judicial[19].

5. Reglas de competencia para conocer controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social

15. Competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social. El numeral 4° del artículo 2 del CPTSS prescribe que es competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, conocer de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. En este sentido, la Corte Suprema de Justicia[20], la Corte Constitucional[21] y el Consejo Superior de la Judicatura[22] han reconocido la competencia de esta jurisdicción para dirimir los conflictos suscitados entre las EPS y sus afiliados o beneficiarios, derivados de la negativa de realizar procedimientos o exámenes médicos o de proporcionar medicamentos prescritos.

6. Reglas para atribuir la competencia para conocer procesos en los que se acumulan pretensiones de distinta naturaleza

16. Falta de competencia del juez del conflicto para escindir las pretensiones de la demanda. En el auto 1050 de 2021[23], la Sala Plena de esta Corte determinó que no es competencia del juez que resuelve el conflicto segmentar las pretensiones de la demanda, por cuanto el análisis de acumulación de las pretensiones es una facultad que está atribuida expresamente al juez que conoce de la controversia. En concreto, la referida providencia concluyó que “corresponde al juez de conocimiento determinar la validez de la acumulación de las pretensiones (…) al juez del conflicto no le corresponde segmentar la demanda ni referirse a la admisibilidad de las pretensiones de la misma, en el sentido de determinar si aquellas pueden ser o no tramitadas en un mismo proceso, o guardan una relación de conexidad o son compatibles entre sí”.

17. En este sentido, si el juez del conflicto advierte que una demanda contiene pretensiones de diversa naturaleza o que, prima facie, el demandante pretende la acumulación de pretensiones, debe atribuir la competencia para conocer del asunto al juez a quien corresponda conocer de la pretensión principal. Lo anterior, con el objeto de que sea éste quien decida sobre la admisibilidad y procedencia de la acumulación de las pretensiones a la luz del artículo 165 del CPACA, el 25A del CPTSS o del 88 del CGP.

18. Reglas de decisión. El siguiente cuadro sintetiza las reglas de decisión aplicables a los conflictos de jurisdicciones que se suscitan entre, de un lado, la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, de otro, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, en relación con demandas en las que se pretende la indemnización de perjuicios por la omisión de una entidad pública de cumplir con una sentencia judicial en la que se ordena la prestación de servicios de la seguridad social. Estas reglas siguen las pautas fijadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional mediante el auto 1050 de 2021[24].

    Competencia para conocer demandas en las que se pretende la indemnización de perjuicios por la omisión de una entidad pública de cumplir con una sentencia judicial en la que se ordena la prestación de servicios de la seguridad social

    1. Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para declarar la responsabilidad del Estado por omisión. De conformidad con los artículos 104.1 y 140 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es competente para conocer las demandas en las que se pretende la indemnización de perjuicios derivada de la omisión de una entidad pública.

    2. Competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social. El artículo 2.4 del CPTSS prescribe que es competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, conocer de las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos. Entre dichos servicios, se encuentran la práctica de exámenes y la autorización de medicamentos prescritos.

    3. Falta de competencia del juez del conflicto para escindir las pretensiones de la demanda. Cuando el juez del conflicto advierta que una demanda contiene pretensiones de diversa naturaleza o que, prima facie, el demandante pretende la acumulación de pretensiones, debe atribuir la competencia para conocer del asunto al juez a quien corresponda conocer de la pretensión principal. De tal suerte que sea éste quien decida sobre la admisibilidad y procedencia de la acumulación de las pretensiones a la luz del artículo 165 del CPACA, el 25A del CPTSS o del 88 del CGP.

19. La Sala Plena considera que la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Esto es así, por tres razones.

20. Primero, la demanda sub examine contiene pretensiones de distinta naturaleza. De un lado, la demandante solicita que se condene a una entidad pública (EPS Savia Salud) para que indemnicen los perjuicios del daño derivado de su omisión[25], la cual sería de conocimiento del juez administrativo. De otro lado, que “en su defecto”[26] se ordene a la EPS prestar los servicios en salud de forma inmediata[27], cuyo conocimiento corresponde al juez laboral. Al respecto, la Sala reitera que no es competencia del juez que resuelve el conflicto segmentar las pretensiones de la demanda. Ello, por cuanto el análisis de acumulación de las pretensiones es una facultad que está atribuida expresamente al juez que conoce de la controversia.

21. Sin embargo, con el propósito de asignar la competencia para conocer del asunto a alguno de los jueces en conflicto, la Sala identifica que la pretensión principal es la consistente en que se indemnicen los perjuicios derivados de la omisión de cumplir con la orden de tutela, esto es, que se resarza el daño emergente y los perjuicios morales alegados por la demandante. La Sala considera que esta es la pretensión principal porque: de un lado, así lo enuncia la demanda al manifestar que esta es presentada “para que se indemnice a la demandante por los perjuicios patrimoniales y extrapatrimoniales que se les ha causado a raíz de la omisión Constitucional por parte del Convocado al incumplir el fallo de tutela de radicado 2017-5200 ordenado por el Juzgado 9° Penal del Circuito de Medellín”[28]. De otro lado, la pretensión de que se ordene a la EPS prestar el servicio de salud es, en principio, subsidiaria. En efecto, al exponer las pretensiones la demandante solicita la indemnización del daño emergente “o en su defecto”[29] que se ordene la prestación del servicio de salud. Por otra parte, la Sala resalta que en virtud del fallo de tutela la demandante ya cuenta con una orden judicial a su favor que obliga a la EPS demandada a prestar el servicio de salud. De este modo razonablemente se puede concluir que el objetivo de la demanda sub judice no es obtener una nueva orden en el mismo sentido.

22. Segundo, la controversia relacionada con el incumplimiento de una orden judicial por parte de una EPS de naturaleza pública no corresponde a las controversias previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS. Lo anterior, porque no se relaciona en estricto sentido con la prestación de los servicios de la seguridad social, sino con la responsabilidad por omisión de un sujeto de naturaleza pública.

23. Tercero, el Consejo de Estado ha reconocido de forma pacífica la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para estudiar la responsabilidad del Estado por omisión y, en especial, la responsabilidad derivada del incumplimiento de una orden judicial por parte de una entidad pública. Así las cosas, analizados los hechos y las pretensiones de la demanda, la Sala encuentra que en el sub lite se discute la responsabilidad de una entidad de naturaleza pública por omisión, por ende, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la jurisdicción competente para conocer del caso.

24. Por las razones expuestas, la Corte concluye que el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín es la autoridad competente para conocer del presente asunto, en virtud de lo previsto en los artículos 104.1 y 140 del CPACA. En este sentido, la Sala Plena ordenará el envío del expediente al Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín para que continúe con el trámite procesal y comunique la presente decisión a las partes.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,