Auto nº 954/21 de Corte Constitucional, 10 de Noviembre de 2021
| Número de sentencia | 954/21 |
| Número de expediente | CJU-596 |
| Fecha | 10 Noviembre 2021 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 954/21
Referencia: Expediente CJU-596
Conflicto de jurisdicción suscitado por el Juzgado 12 Laboral del Circuito de Cali y el Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito de Cali
Magistrado Ponente:
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Bogotá D. C., diez (10) de noviembre de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en particular, de la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 15 de diciembre de 2017, la señora L.D.P. de D., por medio de apoderada legal, presentó demanda Ordinaria Laboral en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) solicitando el reconocimiento de pensión de sobrevivientes.[1] La actora presentó demanda por considerar que su difunto esposo, el señor A.D.C., cumplía con los requisitos legales para acceder a la prestación social solicitada.[2] Esto, porque el señor D.C. tenía 64 años de edad y 1295 semanas cotizadas en el Sistema General de Seguridad Social (en adelante SGSS), para el 17 de abril de 2009, día en que ocurrió su muerte.[3] Según la historial laboral allegada a la demanda, el causante realizó la última cotización al SGSS el 1 de junio de 2001 como trabajador privado subsidiado por el Consorcio Prosperar,[4] estando desempleado al momento de su fallecimiento.[5]
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La demanda fue repartida al Juzgado 12 Laboral del Circuito de Cali, el cual admitió y tramitó el proceso. Sin embargo, mediante auto del 13 de junio de 2019,[6] el juzgado declaró su falta de jurisdicción dentro del proceso de la referencia y ordenó remitir el expediente a los jueces administrativos del circuito de Cali, para su reparto. El juzgado consideró que no era competente para conocer del caso, porque el señor A.D.C. era un empleado público. Para llegar a esta conclusión, analizó sus vínculos con la Secretaría de Salud Departamental del Valle del Cauca[7] y con la Corporación Autónoma del Valle del Cauca (CVC),[8] y las funciones desempeñadas en ellas. Conforme a lo previsto en el artículo 104 de la Ley 1473 de 2011 sostuvo que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del caso, pues a ella corresponde lo relativo a las relaciones legales y reglamentarias de los servidores públicos y el Estado, y a la seguridad social de aquellos.[9]
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El asunto fue repartido al Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito de Cali. Este juzgado, por medio de auto del 31 de enero de 2020,[10] propuso conflicto negativo de competencias entre jurisdicciones, pues consideró que la competencia para conocer del presente asunto es de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. A juicio del juzgado, “la demandante solicita la pensión de sobrevivientes en aplicación de los requisitos exigidos con el artículo 36 de la ley 100 de 1993, el cual regula todo lo relacionado con el tema del régimen de transición pensional, por lo que se debe tener en cuenta lo indicado en el numeral 4º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001, modificado por el artículo 622 del Código General del proceso, en donde se indica que cuando se trate de una controversia relacionada con la seguridad social, la misma debe ser conocida por la jurisdicción laboral.”[11]
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El 25 de mayo de 2021, la Sala Plena repartió el expediente de la referencia al despacho del Magistrado sustanciador, y el 1 de junio de 2021 se hizo entrega del expediente.
Competencia
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De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[12] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre autoridades de distintas jurisdicciones.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[13]
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En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, a saber: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[14] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[15] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[16]
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En el asunto de la referencia, se satisfacen los anteriores supuestos así:
8.1. El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social y otra autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
8.2. Existe una controversia entre el Juzgado 12 Laboral del Circuito de Cali y el Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito de Cali, en relación con la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la señora L.D.P. de D.. La pretensión de la demanda es el reconocimiento de pensión de sobrevivientes a la actora, quien considera tener derecho por la muerte de su esposo, el señor A.D.C..
8.3. Ambos despachos enunciaron los fundamentos legales dirigidos a negar su competencia para conocer del asunto. Por un lado, el Juzgado 12 Laboral del Circuito de Cali sostuvo que, según el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer del caso, ya que versa sobre el derecho a la pensión de un empleado público. Por otro lado, el Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito de Cali interpreta que, basado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 622 del Código General del Proceso, la competencia recae sobre los jueces ordinarios en su especialidad laboral, al tratarse de un tema de transición pensional y de seguridad social.
Asunto objeto de decisión y metodología
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Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 12 Laboral del Circuito de Cali y el Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito de Cali. En primer lugar, analizará las reglas de conflicto de jurisdicción en temas de seguridad social y prestaciones sociales desarrollado por esta Corporación. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.
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El artículo 2 de la Ley 712 de 2001 determina la competencia general de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. En materia de controversias sobre los servicios de la seguridad social, el artículo 2.4 -modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012- señala que dicha jurisdicción conocerá las “controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”[17].
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Asimismo, el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo señala que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, estudiará los casos relacionados con “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad.” Siendo una cláusula general o residual de competencia, que opera cuando no hay una norma especial que atribuya el conocimiento de un proceso a otra jurisdicción.
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Por su lado, el artículo 104 del CPACA establece qué asuntos debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo; en particular, su numeral 4º indica que aquella estudiará los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.”
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Entre otros, en los Autos 314, 329 y 356 de 2021 la Corte Constitucional estableció que, para asignar la competencia para resolver las controversias relacionadas con la seguridad social de los servidores del Estado, deben aplicarse dos reglas. La primera exige acreditar dos factores concurrentes para asignar el conocimiento del asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Estos factores son: la calidad de empleado público del demandante y que una persona de derecho público administre el régimen que le es aplicable. La segunda es la de que, si la involucra a un trabajador oficial, la competencia radica en la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social.
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Esta Corporación ha determinado que la naturaleza de la vinculación del trabajador, al momento de causar la prestación, determina la jurisdicción competente. Dicho criterio se justifica en la necesidad de establecer un referente que defina con la mayor precisión posible, la autoridad a la que le corresponde decidir el asunto.
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El derecho a la pensión de sobreviviente se encuentra recogido en los artículos 46, 47, 48 y 74 de la Ley 100 de 1997,[18] en el que se configura como una prestación social a la cual tienen derecho el cónyuge supérstite u otros familiares del pensionado o afiliado fallecido, siempre y cuando cumplan con los requisitos establecidos por la Ley. En ese sentido, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que “la pensión de sobrevivientes, es una prestación social fundada en los principios de solidaridad y de universalidad de la seguridad social, que busca garantizar a los familiares de la persona afiliada fallecida, una estabilidad económica suficiente para asegurar su subsistencia en condiciones dignas, máxime, cuando dicha prestación es la única fuente de ingreso de sus beneficiarios, que tiene por fin evitar una situación de desamparo.”[19]
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En los casos de reconocimientos pensionales, la Sala ha destacado, entre otros en el Auto 490 de 2021, que debe tenerse en cuenta el tipo de vinculación que tiene la persona al momento de causarse el derecho prestacional pretendido.[20] Por lo tanto, si en dicho momento la persona tenía la calidad de empleado público, la competente será la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Si, por el contrario, no la tenía, la competente será la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social.
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Ahora bien, cuando la causación es posterior a la finalización del vínculo del trabajador, el hito lo determina la última vinculación laboral del trabajador. Esta Corporación por medio del Auto 616 de 2021, aunado a lo desarrollado por el Consejo Superior de la Judicatura,[21] se basó en los últimos aportes que registró el demandante respecto de la pretensión que reclama, con el propósito de determinar si la persona cumple con el estatus de trabajador oficial o empleado público y, así, adscribir el conocimiento del asunto a la jurisdicción ordinaria laboral o de lo contencioso administrativo, dependiendo el caso.
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En síntesis, en relación con la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para resolver las controversias relacionadas con la seguridad social de los servidores del Estado, se prevén dos factores concurrentes: la calidad de empleado público del demandante y que una persona de derecho público administre el régimen que le aplica. Asimismo, se han tomado como hitos en la determinación del primer elemento, esto es, la naturaleza de la vinculación del trabajador: i) el momento de causar la prestación que reclama; o ii) el de la última vinculación laboral.
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Finalmente, la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral se define por medio de una cláusula general o residual de competencia, que le atribuye el conocimiento de un proceso judicial a esta jurisdicción en los asuntos que no exista una norma especial que determine otra circunstancia. Igualmente, en lo relativo a los temas laborales y de la seguridad social, fija el conocimiento de los casos a la especialidad laboral, en el supuesto de que no esté atribuido por la ley a otra jurisdicción.
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La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 12 Laboral del Circuito de Cali y el Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito de Cali.
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Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto a favor del Juzgado 12 Laboral del Circuito de Cali, pues es la autoridad competente para conocer del presente asunto.
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Lo anterior, ya que, al causarse el posible derecho prestacional a la pensión de sobreviviente en favor de su esposa, el señor A.D.C. se encontraba desempleado al momento de su fallecimiento y, su último aporte a la seguridad social, fue como trabajador privado subsidiado por el Consorcio Prosperar. Por tanto, el asunto no puede ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo por no ser un empleado público y, merced a la cláusula general y residual de competencia, el conocimiento del asunto corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral.
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Conforme a los anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo, ordenará remitir el expediente al Juzgado 9 Laboral del Circuito de Cali, para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión a los interesados.
Regla de decisión: La Corte Constitucional determina que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer un proceso laboral promovido por el cónyuge supérstite de un trabajador privado, en el que se pretenda obtener el reconocimiento de la pensión de sobreviviente. Lo anterior, porque, si bien una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social aplicable al demandante, éste no tuvo la calidad de empleado público al momento de causar la prestación que reclama o durante su última vinculación laboral. En esa medida, no se cumplen los requisitos exigidos por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, para efectos de asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo; consecuente con ello, se cumple el criterio residual establecido en el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 12 Laboral del Circuito de Cali y el Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito de Cali, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 12 Laboral del Circuito de Cali es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la señora L.D.P. de D..
Segundo.- Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-596 al Juzgado 12 Laboral del Circuito de Cali para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique esta decisión al Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito de Cali y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente Digital “11001010200020200052300 C3.pdf”, folio 7.
[2] Ibidem.
[3] Expediente Digital “11001010200020200052300 C3.pdf”, folios 8 y 9.
[4] El artículo 26 de la Ley 100 de 1993, señala que “[e]l Fondo de Solidaridad Pensional tiene por objeto subsidiar los aportes al Régimen General de Pensiones de los trabajadores asalariados o independientes del sector rural y urbano que carezcan de suficientes recursos para efectuar la totalidad del aporte, tales como artistas, deportistas, músicos, compositores, toreros y sus subalternos, la mujer microempresaria, las madres comunitarias*, personas en situación de discapacidad física, psíquica y sensorial, los miembros de las cooperativas de trabajo asociado y otras formas asociativas de producción, de conformidad con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional”. Seguidamente, en el artículo 29 de la misma norma, se señala que “[c]uando el afiliado que haya recibido subsidios del Fondo de Solidaridad Pensional exceda de los sesenta y cinco (65) años de edad y no cumpla con los requisitos mínimos para acceder a una pensión de vejez, la entidad administradora respectiva devolverá el monto de los aportes subsidiados con los correspondientes rendimientos financieros a dicho Fondo.” Así entonces, según los reportado en la historia laboral aportada por Colpensiones, la última cotización realizada por el causante fue por medio del Consorcio Prosperar. Seguidamente, se determina en las observaciones de la historia laboral, que todos los aportes realizados fueron devueltos al Consorcio. Expediente Digital “11001010200020200052300 C3.pdf”, folio 41.
[5] Expediente Digital “11001010200020200052300 C3.pdf”, folio 41.
[6] Expediente Digital “11001010200020200052300 C3.pdf”, folio 257.
[7] El señor A.D.C. fue nombrado inspector de saneamiento, por medio de la Resolución 0687 de 1966 y se desempeñó en este cargo desde el 1 de agosto de 1966 hasta el 11 de marzo de 1974.
[8] El señor A.D.C. estuvo vinculado a esta entidad, en el cargo de auxiliar de ingeniería I, desde el 20 de abril de 1981 hasta el 2 de febrero de 1992.
[9] Expediente Digital “11001010200020200052300 C3.pdf”, folios 258 y 259.
[10] Expediente Digital “11001010200020200052300 C3.pdf”, folio 300.
[11] Expediente Digital “AUTO INTERLOCUTORIO 149.pdf”, folio 2.
[12] Artículo 241. “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[13] Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[14] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[15] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).
[16] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[17] La Corte Constitucional en sentencia C-1027 de 2002 estableció que en el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 “se regula la competencia general de la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social” y le atribuyó el conocimiento de las controversias referentes al “sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan”.
[18] Artículos 46, 47 y 74 modificados por los artículos 12 y 13 de la Ley 797 de 2003.
[19] Corte Constitucional, Sentencia T-046 de 2016.
[20] Cfr. Auto 490 de 2021.
[21] Por ejemplo, en el Auto del 4 de marzo de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura estudió cada una de las vinculaciones públicas y privadas del demandante y fijó, a partir de la naturaleza de la última relación laboral, la competencia en cabeza de la jurisdicción ordinaria laboral. En específico, señaló que, si bien tuvo la calidad de empleado público y, posteriormente, fue nombrado como trabajador oficial, su última vinculación la realizó con una persona jurídica de derecho privado. En ese orden, concluyó que, como consecuencia de los últimos aportes que registró como trabajador de una empresa privada, su caso no corresponde al supuesto del artículo 104, numeral 4, del CPACA.
