Auto nº 055/22 de Corte Constitucional, 25 de Enero de 2022

1. El 24 de enero de 2019, a través de apoderado judicial, el señor O.J.D.P. acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones “Colpensiones”, con el propósito de declarar la nulidad de los actos administrativos de la “liquidación certificada de deuda No. AP-00052804 de abril 7 de 2018 y Resolución AP-00094821 del 4 de septiembre de 2018 del proceso de cobro No. 2016-10892654”[1] y, por consiguiente, ordenar a dicha entidad, “actualizar la base de datos excluyendo las obligaciones presuntas por omisión y deudas presuntas por diferencia de pago.”[2]

2. La demanda correspondió por reparto al Juzgado 10 Administrativo -Sección Segunda Oral- de Bogotá,[3] autoridad que a través de providencia notificada el 15 de febrero de 2019 declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto, por cuanto este se trata de la existencia de una obligación clara, expresa y exigible de pagar, por concepto de aportes de naturaleza pensional, “a favor de Colpensiones, en la cual resolvió en el numeral primero, proferir en contra de la sociedad y/o entidad D.P.O.J. con N.. No. 19223467, certificación de deuda por aportes en mora de $15.748.508.oo m/cte; lo que significa, que el aquí demandante actuó en calidad de trabajador independiente,”[4]razón por la cual, el debate no se refiere a una relación legal y reglamentaria entre el accionante y la entidad demandada, como tampoco, gira en torno a su seguridad social como empleado público.

3. De ese modo, dispuso que, atendiendo la naturaleza del conflicto presentado por el accionante, es la Jurisdicción Ordinaria Laboral la competente para resolverlo y, por consiguiente, ordenó remitir el expediente a la Oficina de Apoyo para los Juzgados Administrativos de Bogotá, “para que por su conducto sea remitido a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá, con todos sus anexos, previas las anotaciones y registros a que haya lugar.”[5]

4. En razón de lo anterior, el expediente fue asignado al Juzgado 1 Laboral de Bogotá,[6] que mediante decisión notificada el 16 de diciembre de 2019 resolvió promover conflicto negativo de competencia, toda vez que, según lo previsto por el artículo 104, numeral 4 de la Ley 1564 de 2012, y la jurisprudencia de la extinta Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la competencia para conocer este tipo de conflictos “en razón a la naturaleza jurídica de la entidad demandada, la naturaleza jurídica de la acción impetrada y la misma de los actos controvertidos, le corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa”.

5. Por consiguiente, remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para lo de su cargo.

6. El 2 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial envió el presente conflicto de jurisdicción a la Corte Constitucional.[7]

7. La Sala Plena, en sesión virtual del 25 de mayo de 2021 repartió el expediente de la referencia al despacho del Magistrado Sustanciador.

1. Competencia

8. Según con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[8] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos entre jurisdicciones.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

9. De conformidad con lo establecido por esta Corporación, en relación con los conflictos entre jurisdicciones, es posible determinar que estos se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[9]

10. Al respecto, la Sala Plena de la Corte Constitucional profirió el Auto 155 de 2019, en el que, además de lo anteriormente expuesto, señaló que se requiere la configuración de tres presupuestos para la existencia de un conflicto de jurisdicciones, así: (i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[10] (ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia. Dicho de otro modo, es preciso constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[11] Y (iii) presupuesto normativo: es necesario que las autoridades cuyas posturas colisionan hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de la causa.[12]

11. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores supuestos, pues:

12. El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y otra perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria Laboral.

13. Existe una controversia entre el Juzgado 10 Administrativo de Bogotá -Sección Segunda Oral- y el Juzgado 1 Laboral del Circuito de Bogotá, en relación con la autoridad competente para conocer del proceso promovido por el señor O.J.D.P., en contra de Colpensiones, relativo a la petición de declarar la nulidad de los actos administrativos de liquidación certificada de deuda proferidos por dicha entidad, y, por consiguiente, la obligación de esta última de actualizar la base de datos, excluyendo las supuestas obligaciones por omisión y las deudas presuntas por diferencia de pago.

14. Tal y como fue advertido, ambos despachos acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. Por un lado, el Juzgado 10 Administrativo de Bogotá -Sección Segunda Oral- consideró que el asunto correspondía a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, en atención a que el debate no concernía sobre una relación legal y reglamentaria entre el actor y Colpensiones, ni se trataba sobre su seguridad social en calidad de empleado público. Por el otro, el Juzgado 1 Laboral de Bogotá indicó que, según lo previsto por el numeral 4 de la Ley 1564 de 2012, y la jurisprudencia de la extinta Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, no era de su resorte conocer la demanda en cuestión.

3. Reiteración de los criterios que determinan la competencia jurisdiccional para resolver controversias relacionadas con la seguridad social

15. De conformidad con lo previsto por el inciso primero del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.[13] Más adelante, la misma disposición concretó los procesos respecto de los cuales dicha Jurisdicción es competente, incluyendo, en su numeral 4, “[l]os relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.” Así entonces, se ha entendido que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de las controversias relacionadas con la prestación del servicio de seguridad social, suscitadas entre los empleados públicos y las entidades estatales administradoras del régimen respectivo.

16. Ahora bien, por otro lado, el artículo 2 del Código del Trabajo y de la Seguridad Social[14] incorpora la cláusula residual y general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social. Concretamente, el numeral 4 de dicha norma[15] prescribe que tal Jurisdicción conocerá de “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos.”

17. En ese sentido, esta Corporación se ha ocupado de resolver diferentes conflictos entre dos jurisdicciones referentes a las controversias que surgen de la seguridad social, razón por la cual ha establecido como criterio para determinar la autoridad a quien le corresponde resolver el asunto, la identificación de la naturaleza de la vinculación del trabajador al momento de causarse la prestación, aspecto que debe ser revisado en cada caso en particular. Concretamente, la Corte señaló:

    “respecto de la jurisdicción para resolver las controversias relacionadas con la seguridad social se prevén dos reglas. Una especial, que exige la acreditación de dos factores concurrentes para asignar el conocimiento del asunto a la jurisdicción contencioso-administrativa. Estos son: la calidad de empleado público del demandante y que una persona de derecho público administre el régimen que le aplica. Asimismo, una residual, según la cual, cuando la controversia involucra a un trabajador del sector privado o a un trabajador oficial, la competencia radica en la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y seguridad social.”[16]

18. En virtud de lo anterior, la Corte ha proferido múltiples decisiones, por ejemplo, los Autos 314 de 2021, 356 de 2021, 746 de 2021, entre otros. En esencia, y en relación con el asunto que hoy convoca a la Sala, resulta imperioso acudir a la decisión proferida en el Auto 710 de 2021, en el cual se resolvió un conflicto suscitado entre las jurisdicciones de lo Contencioso Administrativo y Ordinaria Laboral, para conocer de una demanda que pretendía dejar sin efectos decisiones administrativas en las que Colpensiones negó la devolución de los aportes realizados por el actor ante el ISS y que, en su criterio, no habían sido tenidos en cuenta para el reconocimiento de su pensión de vejez. En dicha oportunidad, la Corte resolvió asignar el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, en virtud de la cláusula general de competencia en materia laboral y de seguridad social, contenida en el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de Seguridad Social (en adelante CPTSS).

19. Como fundamento de su decisión, la Corte dispuso que:

    “la competencia sobre un proceso relacionado con la seguridad social no se define únicamente por la naturaleza del acto que se demanda, sino por la calidad que ostenta el trabajador que pretende el reconocimiento de algún derecho o prestación relacionado con esa materia. Así, se reitera que: (i) la jurisdicción ordinaria laboral es competente para conocer de las controversias relacionadas con la seguridad social de trabajadores oficiales, independientes o del sector privado, sin perjuicio de si la entidad administradora es de derecho público o privado; y (ii) la jurisdicción contencioso administrativa asumirá los procesos relativos a la seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen es administrado por una persona del derecho público.”[17]

20. Dicha postura fue reiterada posteriormente en el Auto 879 de 2021, en el que la Corte resolvió un conflicto negativo suscitado entre las jurisdicciones de lo Contencioso Administrativo y Ordinaria Laboral, en torno al conocimiento de una demanda en la que se cuestionaba la legalidad de una investigación administrativa especial adelantada por Colpensiones, y producto de la cual dicha entidad había proferido un acto administrativo en el que se revocó el reconocimiento de la pensión de vejez del demandante.

21. De ese modo, la Sala Plena, en dicha oportunidad consideró plenamente aplicable la decisión adoptada en el Auto 710 de 2021, en los siguientes términos:

    “Si bien en aquella oportunidad los actos administrativos cuestionados versaban sobre una cuestión diferente a los que reprocha el demandante en este asunto, en ambos casos las razones que originaron el conflicto de jurisdicciones se centran en establecer si la competencia sobre un proceso relacionado con la seguridad social se define únicamente por la naturaleza del acto que se demanda, o si debe tenerse en cuenta la calidad que ostenta el trabajador que pretende el reconocimiento de la prestación. En consecuencia, la regla fijada en el Auto 710 de 2021 es aplicable al caso.”

22. En síntesis, la Corte determinó que la demanda debía ser resuelta por la Jurisdicción Ordinaria Laboral, toda vez que el demandante se había desempeñado como trabajador particular y pretendía controvertir los actos administrativos a través de los cuales Colpensiones había decidido sobre su derecho a la seguridad social.

23. En definitiva, con base en lo expuesto se tiene que: (i) por un lado, según lo dispuesto en la cláusula general de competencia contenida en el artículo 2º del CPTSS, es la Jurisdicción Ordinaria Laboral competente para conocer de los procesos judiciales relacionados con la seguridad social de trabajadores oficiales, independientes o del sector privado; y (ii) por otro lado, en atención a lo previsto en el artículo 104.4 del CPACA, serán de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las demandas relacionadas con la seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público.

24. Luego de analizar la controversia presentada, es posible determinar la existencia de un conflicto de jurisdicción suscitado entre dos autoridades judiciales pertenecientes a especialidades diferentes, una del ámbito laboral y otra del ámbito contencioso administrativo, concretamente, entre el Juzgado 10 Administrativo de Bogotá -Sección Segunda Oral- y el Juzgado 1 Laboral del Circuito de Bogotá.

25. En ese sentido, teniendo como fundamento las consideraciones expuestas en la parte dogmática del presente pronunciamiento, para la Sala Plena es claro que el señor O.J.D.P. actúa en calidad de demandante, a través de apoderado judicial, con la finalidad de solicitar la declaratoria de nulidad de los actos administrativos de la “liquidación certificada de deuda No. AP-00052804 de abril 7 de 2018 y Resolución AP-00094821 del 4 de septiembre de 2018 del proceso de cobro No. 2016-10892654”[18] y, por consiguiente, ordenar a dicha entidad, la respectiva actualización de su base de datos.

26. Igualmente, según se desprende del expediente, el demandante actúa en calidad de particular/privado, pues en la solicitud de usuario y contraseña que realiza ante Colpensiones, radicada en esa entidad el 4 de diciembre de 2017, informa su condición de “empleador” y solicita el traslado de NIT a su número de cédula con ocasión de la liquidación del establecimiento de comercio que figuraba a su nombre.

27. Nótese que, contrario al argumento expuesto por el Juzgado 1 Laboral del Circuito de Bogotá, esta Corporación ya ha definido que, en aquellos conflictos relacionados con el derecho a la seguridad social, no sólo debe observarse la naturaleza jurídica del acto que se demanda, sino que es necesario analizar la calidad del trabajador que pretende el reconocimiento de algún derecho o prestación relacionado con esa materia.

28. Por lo tanto, siguiendo la regla de decisión establecida por esta Corporación, y, al comprobarse que el debate propuesto por el demandante, primero, se relaciona con aspectos derivados del cobro de sumas relativas a su seguridad social y, segundo, que su petición la realiza como trabajador independiente, la competencia para conocer de su demanda recae en el Juzgado 1 Laboral del Circuito de Bogotá.

29. Así las cosas, esta Corporación asignará el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, en aplicación de la cláusula general de competencia contenida en el artículo 2 del CPTSS. Por lo tanto, se declarará que corresponde al Juzgado 1 Laboral del Circuito de Bogotá conocer la demanda presentada por el señor O.J.D.P. contra Colpensiones. De este modo, la Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,