Auto nº 072/22 de Corte Constitucional, 25 de Enero de 2022

1. El 6 de septiembre de 2018, C.J.G.L. promovió demanda ordinaria laboral en contra de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (en adelante, CVC) y, como litisconsorte necesario, contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público[1]. Esto, con el propósito de obtener la indemnización sustitutiva a la que considera tener derecho por el tiempo en que trabajó en la referida entidad “en calidad de servidor público con vinculación contractual (trabajador oficial)”, en el cargo de Cadenero II[2]. El demandante solicitó al despacho judicial que, entre otros, declare que la CVC debe (i) reconocer “la devolución de saldos por los aportes hechos”[3], por la suma de treinta y ocho millones de pesos ($38’000.000); (ii) pagar “la indemnización sustitutiva desde el 12 de abril de 1961 hasta el 9 de diciembre de 1965”[4] y (iii) pagar “los intereses de mora como está contemplado en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993”[5].

2. El conocimiento de la demanda le correspondió al Juez 4 Laboral del Circuito de Armenia (Quindío), quien, mediante auto del 13 de septiembre de 2018, (i) declaró su falta de competencia para conocer de la demanda por el factor territorial y (ii) remitió el expediente a los juzgados laborales del circuito judicial de Santiago de Cali (Valle del Cauca). En su opinión, debía “disponer el rechazo de la demanda por falta de competencia y remitir el expediente ante el señor Juez Laboral del Circuito Reparto de Cali”[6], habida cuenta del “tipo de entidad demandada y su lugar de domicilio para recibir notificación”[7] y en aplicación de lo previsto por el artículo 6 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS). Por lo demás, consideró que el demandante no había cumplido con el requisito de agotar la reclamación administrativa ante las entidades demandadas[8].

3. Por medio de auto de 17 de octubre de 2018, la Juez 9 Laboral del Circuito de Santiago de Cali (Valle del Cauca) (i) reconoció personería al apoderado del demandante, (ii) admitió la demanda ordinaria laboral e (iii) integró al Ministerio de Hacienda y Crédito Público como litisconsorte necesario. Asimismo, mediante auto de 27 de febrero de 2019, y a solicitud del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Juez 9 vinculó a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). En audiencia preliminar de 30 de septiembre de 2020, la Juez declaró probada la excepción de falta de jurisdicción y competencia, con fundamento en lo previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional[9]. Esto, habida cuenta de que el demandante “ha sido empleado público durante casi toda su vida laboral, como se observa en las pruebas documentales aportadas en el presente trámite, y además es beneficiario del régimen de transición por edad”[10]. Al respecto, resaltó que C.J.G.L. trabajó “como empleado público, desde el 12 de abril de 1961 hasta el 09 de diciembre de 1965, es decir, 04 años, 07 meses y 27 días y para la empresa privada, desde el 12 de abril de 1981 hasta el 30 de junio del mismo año, es decir, 02 meses y 18 días, o sea, que para el presente asunto ha ostentado la calidad de empleado público, durante la mayor parte de su vida laboral”[11]. Por consiguiente, dispuso remitir el proceso a los juzgados administrativos del circuito judicial de Santiago de Cali.

4. Efectuado el reparto, el conocimiento de las diligencias le correspondió al Juez 7 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Santiago de Cali (Valle del Cauca). Mediante auto de 10 de febrero de 2021, el J.(. declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda, (ii) propuso conflicto de competencia y (iii) remitió la demanda a la Corte Constitucional. Esto, por cuanto consideró que “todos los litigios en materia laboral que tengan su génesis en la relación laboral de un trabajador oficial o del sector privado, son de conocimiento de la jurisdicción ordinaria laboral, al margen de que la vinculación sea con una entidad estatal”[12], como es el caso del demandante. Al respecto, resaltó que, el demandante “fungió como trabajador oficial de la CVC entre el 12 de abril de 1961 y el 9 de diciembre de 1965, con vinculación a través de contrato de trabajo, situación que no puede mutar por mandato legal posterior, como quiera que se encontraba finalizado el vínculo laboral al momento de la entrada en vigencia del Decreto 1275 de 1994 que dispuso que los servidores de esa entidad serían catalogados como empleados públicos y, por ello, habrá de regirse por la norma anterior, esto es, el Decreto 3135 de 1968”[13].

5. En sesión de 25 de mayo de 2021 de la Sala Plena de esta Corte, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[14].

1. Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juez 7 Administrativo Oral del Circuito de Santiago de Cali (Valle del Cauca) y la Juez 9 Laboral del Circuito de Santiago de Cali (Valle del Cauca), la cual versa sobre la competencia para conocer de la demanda ordinaria laboral que C.J.G.L. promovió en contra de la CVC y, como litisconsorte necesario, contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Para estos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II. 3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer y decidir las demandas laborales instauradas por los trabajadores oficiales en contra de la administración (II. 4 infra). En tercer lugar, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II. 5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[15]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[16], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

   Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

1. Presupuesto subjetivo

   Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso”[17].

2. Presupuesto objetivo

   Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[18].

3. Presupuesto normativo

   Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[19].

12. La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

13. En el caso sub examine se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sala Plena advierte que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda interpuesta por C.J.G.L. configura un conflicto negativo de competencias. De un lado, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, a saber: (i) el Juez 7 Administrativo Oral del Circuito de Santiago de Cali (Valle del Cauca), que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (ii) la Juez 9 Laboral del Circuito de Santiago de Cali (Valle del Cauca), que pertenece a la jurisdicción ordinaria[20]. Segundo, el presupuesto objetivo está debidamente acreditado, dado que existe una causa judicial, iniciada por C.J.G.L., cuyo conocimiento se controvierte. Tercero, cumple con el presupuesto normativo, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párr. 3 – 4 supra).

4. Competencia de la jurisdicción ordinaria laboral para conocer y decidir las demandas laborales instauradas por los trabajadores oficiales en contra de la administración

14. Regla general de competencia respecto de conflictos de carácter laboral y de la seguridad social. El numeral 1º del artículo 2 del CPTSS prevé la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, para conocer controversias respecto de conflictos de carácter laboral. En efecto, prevé que dicha jurisdicción “conoce de los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”. Por su parte, los numerales 4º y 5º ibidem disponen que dicha jurisdicción es competente para conocer de asuntos relacionados con conflictos de la seguridad social. De un lado, el numeral 4º prevé que son competencia de los jueces laborales “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. De otro lado, el numeral 5º dispone que será competencia de los jueces laborales “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”.

15. Excepción a la regla general de competencia respecto de las controversias referentes a los conflictos laborales y de la seguridad social. El numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 prevé que los jueces de lo contencioso administrativo son competentes para conocer de los asuntos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. Asimismo, el numeral 4º del artículo 105 de la referida ley prevé, de forma expresa, que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de “los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”. Del mismo modo, frente a los asuntos relacionados con la seguridad social, esta Corte ha resaltado que el legislador le atribuyó a dicha jurisdicción “el conocimiento de las controversias que se generen en esa materia, siempre y cuando el régimen en el que se encuentre el empleado público sea administrado por una persona de derecho público”[21].

16. Al respecto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante el auto 872 de 2021[22], explicó que la competencia de los jueces de lo contencioso administrativo para conocer de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado se aplica a los empleados públicos, que no a los trabajadores oficiales. Esto, de conformidad con lo previsto por el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y el numeral 4 del artículo 105 ibidem. Por consiguiente, resaltó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de “los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”. Por el contrario, en virtud de la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, prevista por el numeral 1 del artículo 2 del CPTSS[23], y según lo dispuesto por el artículo 3 del Código Sustantivo del Trabajo (en adelante, CST), el conocimiento de las demandas laborales instauradas por los trabajadores oficiales en contra de la administración corresponde a los jueces laborales[24].

17. En el mismo sentido, por medio de los autos 329[25] y 1154 de 2021[26], la Sala Plena resaltó que “el legislador le asignó a los jueces administrativos el conocimiento de forma exclusiva y excluyente de los asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, exceptuando, en el numeral 4º del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, a aquellos servidores públicos que tienen la calidad de trabajadores oficiales”[27]. Por esta razón, frente a los asuntos relacionados con la seguridad social, “le atribuyó el conocimiento de las controversias que se generen en esa materia, siempre y cuando el régimen en el que se encuentre el empleado público sea administrado por una persona de derecho público”[28]. Dicho de otro modo, “tratándose de temas laborales y de seguridad social que no fueron asignados expresamente por el legislador a otra jurisdicción, corresponde su estudio a la jurisdicción ordinaria y, dentro de ella, a la especialidad laboral, de conformidad con la competencia general que le fue atribuida para asumir el estudio de conflictos laborales y de seguridad social” [29].

18. Así las cosas, la Sala Plena ha explicado en los siguientes términos la competencia de los jueces para conocer de los conflictos de índole laboral y de la seguridad social de los servidores públicos[30]:

    Asuntos relacionados con conflictos de índole laboral

    Jurisdicción competente

    Controversia

    Condición

    Jurisdicción ordinaria, especialidad laboral y de seguridad social

    Controversias laborales (numerales 1º y 5º artículo 2 de la Ley 712 de 2001)

    Trabajador oficial

    Jurisdicción contencioso administrativa

    Controversias laborales

    (numeral 4º artículo 4 de la Ley 1437 de 2011)

    Empleado público o miembro de corporación pública

    Asuntos relacionados con la seguridad social de trabajadores

    Jurisdicción competente

    Controversia

    Condición

    Jurisdicción ordinaria, especialidad laboral y de seguridad social

    Seguridad social

    (numeral 4º artículo 2 de la Ley 712 de 2001)

    Trabajador privado u oficial, sin importar la naturaleza de entidad administradora.

    Empleado público o miembro de corporación pública, cuando la entidad administradora sea de naturaleza privada.

    Jurisdicción de lo contencioso administrativo

    Seguridad social

    (numeral 4º artículo 4 de la Ley 1437 de 2011)

    Empleado público o miembro de corporación pública, cuando la entidad administradora sea de naturaleza pública.

19. Regla de la decisión. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer el proceso laboral promovido por un trabajador oficial, hecho último que se verifica con la naturaleza del vínculo laboral del demandante durante su vinculación con la entidad pública demandada.

20. La jurisdicción ordinaria es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda ordinaria laboral que presentó C.J.G.L. contra la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca[31], para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva, debe ser conocida por la jurisdicción ordinaria. Lo anterior, por cuanto ostentó la calidad de trabajador oficial de la CVC, que no de empleado público. De un lado, de conformidad con la certificación proferida por el director administrativo y del talento humano de la CVC, el demandante “laboró para es[a] Corporación desde el 12 de abril de 1961 hasta el 9 de diciembre de 1965, en calidad de servidor público con vinculación contractual (trabajador oficial)”[32], entidad en la que “desempeñó el cargo de Cadenero II”[33]. De otro lado, como resaltó el Juez 7 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Santiago de Cali, el vínculo del trabajador con la CVC había finalizado mucho antes de la entrada en vigencia del Decreto 1275 de 21 de junio de 1994, cuyo artículo 11 dispuso que “los servidores de la CVC se catalogan como empleados públicos”[34].

21. Así las cosas, la Sala Plena constata que el conflicto sub examine se enmarca dentro de la regla general de competencia respecto de conflictos de carácter laboral y de la seguridad social, al no acreditarse uno de los supuestos requeridos para la competencia excepcional de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a saber, la calidad de empleado público del demandante. En estos términos, la Corte concluye que la Juez 9 Laboral del Circuito de Santiago de Cali (Valle del Cauca) es la autoridad competente para conocer del presente asunto, a la luz de lo dispuesto por el artículo 2 del CPTSS, y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-804, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a las partes.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,