Auto nº 1055/21 de Corte Constitucional, 24 de Noviembre de 2021

1. El 9 de noviembre de 2018, la señora Y.E.P.J., a través de apoderado judicial, en ejercicio de medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó declarar la nulidad de: (i) la resolución RDP 12678 del 11 de abril de 2018, proferida por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP- a través de la cual “se modifica una mesada pensional por compartibilidad y se ordena el pago de un mayor valor”; y (ii) de la comunicación de fecha 11 de julio de 2018, de dicha resolución. A título de a título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene: (i) a la UGPP a restituir las sumas descontadas en cumplimiento de los actos administrativos demandados; (ii) pagar intereses moratorios sobre las sumas descontadas; y (iii) indexar las sumas mencionadas e indemnizar los perjuicios causados[1]. Los antecedentes que dieron origen al acto administrativo atacado son los siguientes:

   Mediante resolución 2021 del 28 de enero de 2003, el Instituto de Seguros Sociales -ISS, seccional Cundinamarca (empleador, hoy UGPP), reconoció una pensión de jubilación convencional a favor de la señora Y.E.P.J., por cuantía de $2’610.445.

   A través de resolución 1125 del 21 de abril de 2006, se modificó la Resolución 2021 del 28 de enero de 2003, en cuanto a la cuantía de la mesada pensional, elevándola a la suma $2’784.986, a partir del 1 de noviembre de 2002.

   Por medio de resolución 11821 del 28 de marzo de 2012, el ISS (asegurador, hoy C.), negó la pensión de vejez a la señora Y.E.P.J.. Esta resolución fue objeto de recurso de reposición, el cual fue aceptado y, mediante la resolución 175541 del 9 de julio de 2013, se reconoció la pensión de vejez a favor de la señora Y.P. en cuantía de $4’447.598, a partir del 1 de agosto de 2013, condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio.

   En diversas solicites elevadas al ISS, la señora P.J. indicó que estuvo vinculada con la Universidad Santo Tomás “durante el periodo comprendido entre el 1° de abril de 2000 y el 31 de julio de 2008, fecha en la cual la Universidad presentó la Novedad de Retiro al ISS, al acreditar la edad de (55 años) legal requerida por las normas del ISS Asegurador, para reconocer la pensión de vejez”[2]. En posterior solicitud aclaró que se vinculó con la Universidad San Buenaventura desde el 1° de febrero de 2012 y no fue afiliada a pensiones por encontrarse “exonerada para ello de conformidad con lo establecido en el artículo 17 de la ley 797 de 2003, ya que me encontraba pensionada mediante Resolución 2021 de 2003, y en ese momento mi recurso de reposición y apelación contra la Resolución 011821 del 2012 que equivocadamente me había negado la pensión de vejez se encontraba en trámite y fue resuelto en el 2013 con la Resolución 175541 que me concedió la prestación”[3].

   En resolución 391149 del 9 de noviembre de 2014, C. solicitó el consentimiento para revocar la resolución 175541, por haber omitido el carácter compartido de la prestación. En contra de esta resolución se interpuso recurso de apelación, siendo modificada a través de resolución VPB 8714 del 22 de febrero de 2016, en el sentido de incluir en la nómina de pensionados la prestación inicialmente reconocida, en cuantía de $5’017.999, desde el 1 de marzo de 2016.

   Mediante memorando interno de fecha 22 de marzo de 2018, el Subdirector de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP solicitó realizar un estudio de compartibilidad pensional. Con ocasión de este estudio la UGPP profirió la resolución 12678 del 11 de abril de 2018, donde se determinó que corresponde al Fondo de Pensiones Públicas de Nivel Nacional -FOPEP, pagar el mayor valor, si lo hubiera, entre la pensión otorgada por C. (asegurador) y la que venía cancelado la entidad patronal ISS (empleador) a partir del 1 de marzo de 2016[4].

   En orden a lo expuesto, dispuso ajustar la mesada pensional en el mayor valor a cargo del FOPEP de la pensión de jubilación reconocida a la señora Y.P., en la cuantía resultante entre la diferencia del valor de la mesada pensional otorgada por el ISS (empleador, hoy UGPP), en cuantía de $2’784.986, a partir del 01 de noviembre de 2002 y el valor de la mesada reconocida por C., en cuantía de $5’017.999, desde el 01 de marzo de 2016.

   A partir de lo anterior resolvió, que el valor de las mesadas cobradas de más por la pensionada en el periodo comprendido entre el 1 de marzo de 2016 y la fecha de inclusión en nómina de la resolución 12678, debía ser reintegrada por la señora Y.P..

   La referida resolución 12678 del 11 de abril de 2018, llevó a que la UGPP, el 11 de julio de 2018 notificara a la demandante que le correspondía reintegrar por “compartibilidad” a favor de la Nación la suma de $151’800.786.

2. El asunto fue repartido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, el que, a través de auto del 29 de agosto de 2019, declaró su falta de jurisdicción para conocer la controversia planteada por la demandante y, en consecuencia, ordenó remitir las diligencias a los juzgados laborales del circuito de Bogotá[5]. Argumentó que la demandante a través de diversos memoriales radicados en el ISS y C. afirmó que estuvo vinculada con la Universidad Santo Tomás desde el 1° de abril de 2000 hasta el 31 de julio de 2008 y también estuvo vinculada a la Universidad San Buenaventura desde el 1° de febrero de 2012, siendo reconocida su pensión de vejez a partir del 1° de agosto de 2013. En tal sentido entiende que se trata de una controversia originada en un contrato de trabajo, pues mientras laboró en el ISS tuvo la calidad de trabajadora oficial y en su vinculación con las universidades Santo Tomás y San Buenaventura tuvo la condición de trabajadora particular.

   Explicó que en este caso corresponde aplicar el artículo 152.2 del CPACA, donde se señala que los Tribunales Administrativos conocen en primera instancia de los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, así como el artículo 105.4 ibídem, que establece como excepción de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo los conflictos de carácter laboral surgidos entre entidades públicas y sus trabajadores oficiales. En suma, anotó que en este caso se activa la competencia general de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral (artículo 2.1 CPTSS).

3. Repartido nuevamente el asunto, correspondió al Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Cali, el que a través de auto del 9 de julio de 2020, declaró su la falta de competencia para conocer el presente proceso y dispuso remitir el expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura a efectos de dirimir el conflicto de competencia entre jurisdicciones[6]. Indicó que en ningún momento el objeto del proceso se relaciona con prestaciones derivadas de un contrato laboral, ni tiene que ver con vinculaciones a entidades de carácter privado, pues lo que se discute es el pago de prestaciones derivadas de la relación de carácter legal y reglamentario que tenía la demandante con el ISS, al haber sido vinculada como empleada pública de acuerdo con el Decreto 1848 de 1969 y la Ley 33 de 1985.

   Agregó que no le corresponde a los jueces ordinarios conocer los conflictos en materia de seguridad social respecto de aquellas personas que ostenten la condición de empleados públicos beneficiaros del régimen de transición[7].

4. El asunto fue radicado en el Consejo Superior de la Judicatura el 7 de abril de 2021, y remitido a la Corte Constitucional el 29 de abril de 2021, para que resolviera el conflicto jurisdiccional.

Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones

1. De acuerdo con el artículo 241.11 superior, adicionado por el artículo 14 del acto legislativo 02 de 2015[8], la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[9].

3. En tal sentido, la Corte ha explicado que se configura un conflicto de jurisdicciones, cuando se dan los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[10]. Al respecto, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo que se refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial[11]; y el presupuesto normativo, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.

4. Aplicando los referidos presupuestos al caso bajo estudio, se constata que existe un conflicto entre jurisdicciones, comoquiera que se encuentran debidamente cumplidos, como se explica a continuación.

   i) La colisión dentro del asunto sub judice se suscita entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B y el Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Cali, es decir, entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y una ordinaria, con lo que se atiende el presupuesto subjetivo.

   ii) El actual conflicto jurisdiccional recae sobre un proceso judicial en curso, originado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por la señora P.J. a efectos de que se declare la nulidad de: (i) la resolución RDP 12678 del 11 de abril de 2018, a través de la cual “se modifica una mesada pensional por compartibilidad y se ordena el pago de un mayor valor”; y (ii) de la comunicación de fecha 11 de julio de 2018, de dicha resolución, lo que demuestra que se cumple con el presupuesto objetivo.

   iii) Los juzgados en conflicto manifestaron razones de índole legal por las que explícitamente consideran que no les corresponde conocer y decidir la demanda de imposición de servidumbre. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, indicó que en este caso era aplicable el artículo 152.2 del CPACA, que señala que los Tribunales Administrativos conocen en primera instancia de los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en consonancia con el artículo 105.4 ibídem, que establece como excepción de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo los conflictos de carácter laboral surgidos entre entidades públicas y sus trabajadores oficiales. En tal medida entendió que en este caso se activa la competencia general de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral (artículo 2.1 CPTSS).

   Por su parte, el Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Cali, advirtió que al estar en discusión el pago de prestaciones derivadas de la relación de carácter legal y reglamentario que tenía la demandante con el ISS, la competencia radica en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, al tratarse de un régimen exceptuado de la Ley 100, ya que la accionante fue vinculada como empleada pública de acuerdo con el Decreto 1848 de 1969 y la Ley 33 de 1985. De esta forma se acredita el presupuesto normativo.

   Asunto por decidir

5. Cumplidos los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, procede la Sala Plena analizar, de manera sucinta, la competencia jurisdiccional para conocer controversias relacionadas con la seguridad social.

   Reiteración de los criterios que determinan la competencia jurisdiccional para resolver controversias relacionadas con la seguridad social

6. El artículo 104 del CPACA en su numeral 4° establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.

7. A su vez, el artículo 2º del CPTSS[12] incorpora la cláusula residual y general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social. Específicamente, el numeral 4° de dicha norma[13] establece que tal Jurisdicción conocerá de “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.

8. En ese contexto, la Corte Constitucional ha estudiado distintos conflictos entre estas dos jurisdicciones, relativos a controversias relacionadas con la seguridad social, donde de manera pacífica ha advertido que para identificar la jurisdicción a la que le corresponde resolver este tipo de asuntos se debe establecer la naturaleza de la vinculación del trabajador, al momento de causarse la prestación, lo cual deberá ser valorado en cada caso concreto[14].

9. Específicamente en el Auto 710 de 2021[15], la Sala Plena concluyó que la naturaleza del acto demandado no determina de forma exclusiva la competencia para conocer de un asunto enmarcado en tal materia, puesto que en estos casos es especialmente relevante verificar, de ser posible, la naturaleza de la vinculación laboral del solicitante al momento de causarse la prestación[16].

10. En suma, de conformidad con lo dispuesto en la cláusula general de competencia contenida en el artículo 2° del CPTSS, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral conocer de los procesos judiciales relacionados con la seguridad social de trabajadores oficiales, independientes o del sector privado. Por otro lado, en atención a lo establecido en el artículo 104.4 del CPACA, serán de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las demandas relacionadas con la seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público, para lo cual deberá valorarse el tipo de vinculación al momento de causarse la prestación, atendiendo a cada situación en particular.

11. En el presente asunto, la señora P.J. pide dejar sin efecto la resolución RDP 12678 del 11 de abril de 2018, junto con la comunicación de fecha 11 de julio de 2018, a través de las cuales se le ordena reintegrar a la Nación 150 millones de pesos por compartibilidad.

12. Los actos atacados tuvieron su origen en el estudio de compartiblidad pensional adelantado por la UGPP, donde se determinó que el Fondo de Pensiones Públicas de Nivel Nacional -FOPEP, debía pagar el mayor valor, si lo hubiera, entre la pensión otorgada por C. (asegurador) y la que venía cancelado la entidad patronal ISS (empleador) a partir del 1 de marzo de 2016.

13. En este punto se recuerda que la señora P.J. inicialmente estuvo vinculada con el ISS por más de 20 años como empleada[17] y el 28 de enero de 2003 le fue reconocida una pensión de jubilación (convención colectiva). Posteriormente, siguió cotizando como particular al ISS, hoy C. y cuando obtuvo la edad para obtener la pensión de vejez la solicitó a dicha entidad, siendo reconocida esta prestación el 1 de marzo de 2016.

14. En relación con este punto indicó que estuvo vinculada con la Universidad Santo Tomás “durante el periodo comprendido entre el 1° de abril de 2000 y el 31 de julio de 2008, fecha en la cual la Universidad presentó la Novedad de Retiro al ISS, al acreditar la edad de (55 años) legal requerida por las normas del ISS Asegurador, para reconocer la pensión de vejez”. Lo expuesto demuestra que el presente asunto está relacionado con el derecho a la seguridad social de la señora Y.E.P.J..

15. Al respecto, la Sala Plena reitera que en estos eventos la naturaleza del acto demandado no determina la jurisdicción sobre la cual recae el conocimiento de la demanda. En consecuencia, es necesario acudir a las particularidades de cada asunto, a fin de verificar el carácter jurídico de la última vinculación laboral del solicitante, existente al momento de la presunta causación de la prestación.

16. Como se indicó, en esta oportunidad la controversia se enmarca principalmente en la resolución 12678 del 11 de abril de 2018, proferida por la UGPP, a través de la cual se ordenó a la señora P.J. reintegrar a la Nación 150 millones de pesos, en atención a la diferencia del valor de las mesadas cobradas de más por la pensionada en el periodo comprendido entre el 1 de marzo de 2016 (fecha en la que C. reconoció la pensión de vejez) y la fecha de inclusión en nómina de la referida resolución 12678 de 2018.

17. Al respecto, la Corte insiste en que, de acuerdo con lo expuesto por la demandante, el 31 de julio de 2008 la Universidad Santo Tomás presentó la novedad de retiro al ISS, al acreditar la edad de (55 años), por ser la legal requerida por para acceder a la pensión de vejez. En tal sentido, es evidente que para dicha fecha (31 de julio de 2008), cuando presuntamente se causa el derecho pensional que da origen al presente conflicto, la accionante se encontraba vinculada con la Universidad Santo Tomás, esto es, en el sector privado.

18. En este orden de ideas, el conocimiento del asunto corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, en la medida que la demandante al momento de causarse el derecho a la pensión de vejez tenía la condición de trabajadora particular, por lo que resulta aplicable la cláusula general de competencia consagrada en el artículo 2º del CPTSS.

19. En suma, esta Corporación resolverá el presente asunto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Bogotá conocer de la demanda presentada por Y.E.P.J. contra la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP. En consecuencia, la Sala ordenará remitir el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

Regla de decisión: La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer un proceso promovido por un trabajador particular que pretende controvertir la decisión administrativa a través de la cual se modificó un derecho relacionado con la seguridad social, con fundamento en la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral contenida en el artículo 2º del CPTSS.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,