Auto nº 010/22 de Corte Constitucional, 19 de Enero de 2022

1. El señor J.E.G.P., a través de apoderado, presentó demanda ejecutiva para reclamar los perjuicios derivados de la muerte del señor O.F.V. como consecuencia de un accidente de tránsito ocurrido el 20 de marzo de 2017, causado por un vehículo que carecía de Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (en adelante, SOAT). Por lo anterior, indica el demandante que se generó un derecho prestacional económico como indemnización por muerte y gastos funerarios[1].

2. Sostuvo que el pago de la indemnización por muerte y gastos funerarios del señor F.V. está a cargo de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, ADRES) en calidad de administradora de los recursos de la Subcuenta ECAT, antes FOSYGA.

3. El 28 de septiembre de 2018, J.E.G.P. presentó, bajo el radicado, No. 510117247, una solicitud de indemnización y gastos funerarios derivados de la muerte del señor O.F.V. ante la firma auditora Unión Temporal Auditores de Salud.

4. Mediante comunicado No. ADRES-UT-RECL-0083-2019 del 11 de febrero de 2019, la Unión Temporal Auditores en Salud, en calidad de firma auditora de las reclamaciones que se presentan ante la ADRES, informó al señor J.E.G.P. que la reclamación No. 510117247 fue aprobada.

5. De conformidad con el actor, por disposición del artículo 167de la Ley 100 de 1993[2], el comunicado No. ADRES-UT-RECL-0083-2019 y el estado de cuenta de la reclamación No. 510117247, constituyen un título ejecutivo complejo respecto de la ADRES, por contener una obligación clara, expresa y exigible.

6. Por lo anterior, el señor J.E.G.P., a través de apoderado, presentó demanda ejecutiva en contra de la ADRES. Lo anterior, con fundamento en la obligación basada en el artículo 2.6.1.4.3.12[3] del Decreto 780 de 2016 del Ministerio de la Protección Social, el comunicado No. ADRES–UT–RECL-0083-2019 y el estado de cuenta de reclamación 51017247[4]. En concreto, solicitó librar mandamiento de pago en su favor, por la suma de $18.442.920.

7. La demanda fue repartida al Juzgado 12 Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá y tramitada como un proceso ejecutivo laboral de mínima cuantía. Mediante Auto del 8 de mayo de 2019, ese despacho declaró su falta de competencia por razón de la cuantía. En consecuencia, ordenó remitir el proceso a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá[5].

8. El 24 de julio de 2019, la demanda fue repartida al Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá[6]. Mediante Auto de 22 de agosto de 2019[7], esa autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción y ordenó remitir el asunto a los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá. Sostuvo que la demanda pretendía el pago de un título ejecutivo complejo compuesto por un acto administrativo (esto es el comunicado No. ADRES –UT–RECL- 0083-2019) y el estado de cuenta de reclamación 51017247, expedidos por la ADRES. En ese orden de ideas, indicó que, de acuerdo con los artículos 155.7[8] y 297[9] de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA), al tratarse de pretensiones presuntamente generadas por el retardo en el pago de una obligación reconocida por la ADRES, corresponde al juez contencioso administrativo el estudio y decisión del presente caso.

9. El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado 64 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera. Mediante Auto del 21 de febrero de 2020[10], ese despacho ordenó remitir el proceso a los juzgados administrativos, Sección Primera. Indicó que el asunto objeto de litigio no hacía parte de los descritos en el Decreto 2288 de 1989, para que le fuera atribuible a esa sección. Por lo tanto, de manera residual, la competencia recaía en la Sección Primera.

10. En consecuencia, el 4 de marzo de 2020, el asunto fue repartido al Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Primera.

11. Mediante Auto del 21 de enero de 2021[11], ese despacho propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó el envío del expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Señaló que el proceso ejecutivo debía ser conocido por la jurisdicción ordinaria laboral, por cuanto la demanda no podía encuadrarse en ninguno de los medios de control previstos por el CPACA, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 104 de esa normativa.

    De igual forma, indicó que la suma de dinero que pretende ejecutar el demandante hace parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud, previsto en la Ley 100 de 1993[12] y desarrollado por normas posteriores. Se trata de disposiciones dirigidas a atender a las víctimas de accidentes de tránsito a través de la subcuenta ECAT para garantizar su atención en salud y el pago de las indemnizaciones cuando no existe cobertura del SOAT. Por esa razón, concluyó que la ejecución de obligaciones emanadas del sistema de seguridad social que no correspondan a otra autoridad es de conocimiento de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral.

12. Mediante oficio del 5 de marzo de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió el expediente de la referencia a la Corte Constitucional.

13. El 25 de mayo de 2021, la Sala Plena, en sesión virtual, repartió el expediente de la referencia a la Magistrada sustanciadora[13].

14. El 1° de junio de 2021, el expediente fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional –SIICOR–[14].

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para resolver todos[15] los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política[16].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[17]

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal, en las cuales varios jueces: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto, para lo cual aducen su incompetencia (conflicto de competencia negativo) o (ii) pretenden asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto de competencia positivo)[18].

3. En este sentido, el Auto 155 de 2019[19] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:

   (i) Presupuesto subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[20].

   (ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[21].

   (iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa[22].

4. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:

   (i) El conflicto se suscitó entre una autoridad judicial que hace parte de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

   (ii) Existe una controversia entre el Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Primera. Lo anterior, en relación con el conocimiento de la demanda ejecutiva instaurada por el señor J.E.G.P., por medio de la cual pretende que se libre mandamiento de pago por una obligación de dar y, en consecuencia, se ordene el pago por concepto de indemnización de las sumas que, en su criterio, se derivan del contenido del comunicado No. ADRES–UT–RECL-0083-2019, y del estado de cuenta de reclamación 51017247.

   (iii) Ambos despachos enuncian fundamentos de índole legal para negar su competencia. De una parte, el Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá fundamenta su posición en que se pretende ejecutar un título ejecutivo basado en un acto administrativo complejo (comunicado No. ADRES– UT–RECL- 0083-2019 y el estado de cuenta de reclamación 51017247), expedido por la ADRES. En ese orden de ideas, indica que, de acuerdo con los artículos 155.7 y 297 del CPACA, al tratarse de pretensiones presuntamente generadas por el retardo en el pago de una obligación reconocida por la ADRES, corresponde al juez contencioso administrativo el estudio del presente caso.

   De otra parte, el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Primera, considera que las pretensiones de la demanda no encuadran en ninguno de los medios de control previstos por el CPACA. En ese sentido, aduce que este caso no corresponde a los procesos que son de competencia del juez contencioso administrativo, según el artículo 104 de esa normativa. Además, que la suma que se pretende ejecutar se deriva del Sistema General de Seguridad Social, por lo que su cobro corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral.

   Asunto objeto de análisis y metodología de decisión

5. A continuación, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 30 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá y el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad. Para ello, hará referencia a la jurisdicción encargada de conocer los asuntos en los que se reclama ejecutivamente el pago de acreencias provenientes de la indemnización por muerte y gastos funerarios a cargo de la ADRES. Con fundamento en tales consideraciones, resolverá el caso concreto.

   Jurisdicción encargada de conocer de asuntos en los que se reclama ejecutivamente el pago de acreencias provenientes de la indemnización por muerte y gastos funerarios cargo de la ADRES

6. El artículo 15 del Código General del Proceso (en adelante, CGP) dispone que “[c]orresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”.

7. De otro lado, el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 establece que “la jurisdicción ordinaria conoce de todos los asuntos que no estén asignados a otra jurisdicción”. Allí está consagrada una cláusula general de competencia para la jurisdicción ordinaria, cuando no exista una atribución expresa de un asunto para su conocimiento en otra jurisdicción.

8. El artículo 2.5 de la Ley 712 de 2001 “por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo” establece la competencia general de la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social, y dispone que ésta conocerá de “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”.

9. Por su parte, el artículo 104.6 del CPACA determina los asuntos que son de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y establece que ésta conocerá de “[l]os [procesos] ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”.

10. En consecuencia, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce exclusivamente de procesos ejecutivos fundados en títulos ejecutivos derivados de condenas impuestas a la administración por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las conciliaciones aprobadas por la misma jurisdicción, laudos arbitrales y contratos celebrados con entidades estatales.

11. Así lo sostuvo la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en providencia del 20 de febrero de 2020. En aquella oportunidad, el demandante presentó una demanda ejecutiva laboral a través de la que solicitaba a la Policía Nacional y al Ministerio de Defensa Nacional el pago de los intereses que se causaron con ocasión de una indemnización por disminución de la capacidad psicofísica. Ante el conflicto que se suscitó entre un juzgado laboral y uno de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, esa Corporación advirtió que el título ejecutivo con base en el cual se interponía la demanda era una resolución y, como tal, conforme al numeral 4° del artículo 297 del CPACA, se trataba de un título ejecutivo. No obstante, no se enmarcaba en los casos previstos como ejecutables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 104 ibídem. Por consiguiente, asignó la competencia al juzgado laboral[23].

12. Así las cosas, el artículo 104.6 del CPACA limita la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo al conocimiento de cargas crediticias impuestas mediante sentencia emanada de una autoridad judicial de lo contencioso administrativo, conciliaciones aprobadas por la misma jurisdicción, laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública e, igualmente, los originados en los contratos celebrados por esas entidades.

13. En consecuencia, la indemnización por muerte y gastos funerarios a cargo de la ADRES no se encuentra dentro de los supuestos previstos por el artículo 104.6 del CPACA, dentro de los títulos ejecutivos cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Así, de acuerdo con el artículo 2.5 de la Ley 712 de 2001, el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se reclama el pago de estas acreencias corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, en virtud de la cláusula general de competencia de esa jurisdicción.

14. La regla antes descrita no se desvirtúa por el hecho de que la mencionada administradora se pronuncie sobre las reclamaciones a través de actos administrativos. En efecto, todas las entidades del sector público actúan de la misma manera, sin que, por ello, la controversia sobre todas sus decisiones le corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En ese sentido, como lo destacó la Corte en el Auto 613 de 2021[24], el artículo 297.4[25] del CPACA debe armonizarse con artículo 104.6 del mismo código para concluir que, efectivamente, le corresponde el conocimiento de estos asuntos a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.

15. Por esa razón, el conocimiento de las demandas en las que se reclama ejecutivamente el pago de acreencias provenientes de la indemnización por muerte y gastos funerarios, reconocidos por la ADRES, corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.

16. La Sala Plena constata que, en el presente caso:

16.1. Se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá) y otra de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Primera). Lo anterior, de acuerdo con las consideraciones de los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, en los términos de los fundamentos jurídicos 3 y 4 de la parte considerativa de esta providencia.

16.2. Con fundamento en lo expuesto, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por el señor J.E.G.P..

16.3. En este caso existe un conflicto en relación con el conocimiento de la demanda ejecutiva instaurada, por medio de la cual pretende que se libre mandamiento de pago por una obligación de dar y, en consecuencia, se ordene el pago por concepto de indemnización.

16.4. De acuerdo con el artículo 104.6 del CPACA la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de títulos ejecutivos derivados de condenas impuestas a la administración por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conciliaciones aprobadas por la misma jurisdicción, laudos arbitrales en los que haya sido parte una entidad pública y contratos celebrados con entidades estatales.

16.5. Así pues, el CPACA no incluye dentro de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo los procesos ejecutivos en los cuales el título de recaudo se derive del reconocimiento de la indemnización por muerte y gastos funerarios por parte de la ADRES.

16.6. De otra parte, de acuerdo con la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral en materia de procesos ejecutivos laborales y de la seguridad social –contemplada en los artículos 15 del CGP, 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 de la Ley 712 de 2001–, corresponde a esa jurisdicción conocer de la ejecución de obligaciones emanadas del Sistema de Seguridad Social Integral que no correspondan a otra autoridad. En este caso la indemnización reclamada por el demandante está a cargo de la ADRES (anteriormente FOSYGA), que hace parte de dicho sistema. Por lo tanto, la ejecución de las obligaciones emanadas de ese sistema debe adelantarse ante la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.

Regla de decisión: Corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se reclama el pago de acreencias provenientes de la indemnización por muerte y gastos funerarios reconocida por la ADRES. Lo anterior, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 15 del CGP, 12 de la Ley 270 de 1996, 2.5 de la Ley 712 de 2001 y 104.6 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,