Auto nº 054/22 de Corte Constitucional, 25 de Enero de 2022

1. La señora A.H.A., a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho solicitó la declaratoria de nulidad del acto administrativo No. 21000/E-2016-157403-2300/1760636978 del 10 de mayo de 2016 proferido por el Instituto Colombiano de Bienestar familiar –ICBF–[2] y, a modo de restablecimiento del derecho, pidió que se declare que entre ella y el ICBF existió “un vínculo laboral administrativo desde el 1 de diciembre de 1990 hasta el 30 de diciembre de 2009 y en consecuencia se ordene el reajuste y pago de los salarios deficitariamente devengados que deberán ser equivalentes al grado 07 de nivel asistencial de la escala salarial de los empleos de la Rama Ejecutiva […]”[3].

   Como fundamento de las anteriores pretensiones, la demandante indicó que (i) laboró para el ICBF entre el 1 de diciembre de 1990 y el 30 de diciembre de 2009, desempeñando el cargo de madre comunitaria, (ii) realizó sus funciones dentro de la jornada laboral de 8 horas al día, de lunes a viernes, (iii) recibió a modo de compensación una beca que no correspondía con los parámetros señalados en la Sentencia T-628 de 2012 de la Corte Constitucional[4], (iv) el ICBF no ha “tenido en cuenta que [según] las escalas de asignaciones básicas de los empleados públicos […] y las madres comunitarias deben estar clasificadas en el nivel asistencial de la planta de cargos de la entidad […] por lo que […] debe corresponder al menos el grado 07 de nivel asistencial.”[5], (iv) prestó una función pública pues desarrolló para la entidad “[…] la política pública de atención a la niñez de escasos recursos siendo los objetivos que desarrolla los consignados en las diferentes leyes, decretos o circulares que dieron nacimiento y dan funcionamiento al ICBF, funciones equiparables a las de un empleado público, ya que presta sus servicios al Estado a través del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar del que recibe las órdenes e; instrucciones para el desempeño del cargo y sus actividades no se enmarcan en las de los trabajadores oficiales, por cuanto no está asignada a labores de construcción y/o mantenimiento de obras o edificaciones públicas”[6].

   Finalmente resaltó la demandante que el acto administrativo que ataca y que le negó la “[…] la relación laboral-administrativa está viciado por falsa motivación […]” por cuanto “[…] la decisión adoptada y contenida en el mismo, en realidad no concuerda con el escenario fáctico expuesto […]”[7].

2. El asunto fue asignado al Juzgado 5º Administrativo Mixto del Circuito de Montería, cuyo juez a cargo, mediante Auto del 3 de noviembre de 2016[8] admitió la demanda. Sin embargo, con posterioridad, por medio de Auto del 7 diciembre de 2017[9] se declaró sin competencia para conocer de esta, al considerar que corresponde su conocimiento a los jueces laborales de conformidad con lo señalado en el numeral 4º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, como quiera que, según la normativa que regula a las madres comunitarias[10], estas deben ser vinculadas mediante contrato de trabajo y no tienen la calidad de servidoras públicas. Para reforzar dicha conclusión, trajo a colación el Auto del 27 de septiembre de 2017 proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[11].

   En el mencionado precedente se consideró que el asunto correspondía a los jueces laborales por virtud de lo descrito en el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001 por cuanto se trataba de un litigio entre un trabajador voluntario y su empleadora privada que estaba adscrita a una entidad pública. En ese sentido, la empleadora era una asociación de padres de familia de naturaleza privada y, para el Consejo Superior de la Judicatura, el hecho de que estuviera adscrita al ICBF no llevaba a que la demandante adquiera la calidad de servidora pública.

3. Reasignado el caso, le correspondió el asunto al Juzgado 5º Laboral del Circuito de Montería, cuyo juez a cargo, mediante Auto del 18 de mayo de 2018[12], señaló que tampoco es competente para resolverlo, pues en su opinión, aunque la demanda pretende el pago de salarios, esa sola petición no altera la competencia del juez contencioso administrativo debido a que lo que se solicita es la declaratoria de nulidad de un acto administrativo. Entonces, el pago pretendido sería una consecuencia de dicha decisión.

   Adicionalmente, planteó que las funciones que desempeñó la accionante para el momento de los hechos no permiten considerar que se trataba de una trabajadora oficial, de conformidad con lo señalado en el artículo 5 del Decreto 3135 de 1965, pues no estaban orientadas a prestar servicios de construcción o sostenimiento de obras públicas, por lo que debía entenderse como una empleada pública. Así, sostuvo que, según el numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el conocimiento de dicho asunto recae en los jueces administrativos.

   Por último, en relación con el precedente citado por el juzgado administrativo, indicó que este no resulta aplicable pues en aquella oportunidad la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura estudió el caso de una demandante que alegó haber prestado sus servicios al ICBF a través de un tercero particular, situación que no se presenta en este asunto pues la señora A. manifestó que las órdenes, directrices y funciones que recibía le eran impuestas por el ICBF.

   En consecuencia, propuso el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[13]; autoridad que, a su vez, el 2 de febrero de 2021 lo envió la Corte Constitucional para que lo dirima[14].

Competencia

4. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[15].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

5. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[16].

6. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[17], entendiendo que:

   (i) El presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[18]. (ii) El presupuesto objetivo requiere la existencia de una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[19]. (iii) El presupuesto normativo precisa que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto concreto[20].

   Competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con la seguridad social y los conflictos laborales de los servidores públicos

7. A partir de lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, a la jurisdicción ordinaria le corresponde asumir el conocimiento de todo asunto que no le haya sido atribuido por el legislador a otra jurisdicción. Dicho mandato impone que sobre ella recae la cláusula general o residual de competencia, de la que solo se exceptúa aquello que exclusivamente el legislador le asigne a otra jurisdicción.

8. Teniendo en cuenta ese mandato y la competencia general asignada a la especialidad laboral y de seguridad social en el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, se entiende que sobre dichos jueces recae, en principio, el conocimiento de los asuntos relacionados con la seguridad social y los conflictos laborales.

9. No obstante, el legislador en el numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[21], le atribuyó a los jueces contencioso administrativos la competencia para dirimir asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público[22].

10. Así, en relación con los conflictos laborales, el legislador le asignó a los jueces contencioso administrativos el conocimiento de forma exclusiva y excluyente de los asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, exceptuando, en el numeral 4º del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, a aquellos servidores públicos que tienen la calidad de trabajadores oficiales[23].

11. En consecuencia, tratándose de temas laborales y de seguridad social que no fueron asignados expresamente por el legislador a otra jurisdicción, corresponde su estudio a la jurisdicción ordinaria y, dentro de ella, a la especialidad laboral, de conformidad con la competencia general que le fue atribuida para asumir el estudio de los conflictos relacionados con dichos asuntos. En concreto, debe tenerse en cuenta lo descrito en los numerales 1º, 4º[24] y 5º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001.

12. Así las cosas, en relación con los conflictos laborales, el numeral 1º de la precedida norma señala que a los jueces laborales les corresponde el estudio de “[l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”, y el numeral 5º adiciona aquellos que pretendan “[l]a ejecucion de obligaciones emanadas de la relación de trabajo […]”. Posibilidad que incluye el estudio de los temas en los que esté involucrado un trabajor oficial, pues estos se vinculan mediante contrato[25]; salvo que se trate de una persona que desarrolle actividades de dirección y confianza, pues estos tienen la calidad de empleados públicos[26].

13. En síntesis, para asuntos relacionados con conflictos de índole laboral de los servidores públicos, la competencia de los jueces se resume de la siguiente forma:

    Jurisdicción competente

    Controversia

    Condición

    Jurisdicción ordinaria, especialidad laboral y de seguridad social

    Controversias laborales (numerales 1º y 5º artículo 2 de la Ley 712 de 2001)

    Trabajador oficial

    Jurisdicción contencioso administrativa

    Controversias laborales

    (numeral 4º artículo 4 de la Ley 1437 de 2011)

    Empleado público o miembro de corporación pública

En el presente asunto se presenta un conflicto de competencia entre jurisdicciones

14. La Sala estima cumplido el presupuesto subjetivo pues existe la manifestación de falta de competencia por parte de dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones. De un lado, el Juzgado 5º Administrativo Mixto del Circuito de Montería y, del otro lado, el Juzgado 5º Laboral del Circuito de la misma ciudad.

15. También encuentra satisfecho el presupuesto objetivo toda vez que se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de competencia para dirimir el asunto. Concretamente, la existencia de un proceso judicial en el que se le da trámite a la demanda presentada por la señora A.H.A. en contra del ICBF.

16. Por último, observa cumplido el presupuesto normativo como quiera que las dos autoridades judiciales que rechazaron la competencia citaron las normas que, a su juicio, resultaban aplicables y justificaban su postura. En efecto, de un lado, el Juzgado 5º Administrativo Mixto del Circuito de Montería trajo a colación lo señalado en el numeral 4º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001 para alegar que, dada la regulación actual de las madres comunitarias, su vinculación se hace por medio de un contrato de trabajo, por lo que no tienen la calidad de servidoras públicas; por tanto, la competencia recae en los jueces laborales. De otro lado, el Juzgado 5º Laboral del Circuito de Montería alegó que al momento de los hechos la demandante no era una trabajadora oficial y, por consiguiente, con fundamento en el numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el conocimiento de la demanda corresponde a los jueces administrativos.

17. Superado el anterior estudio, la Sala advierte que se configuró un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 5º Administrativo Mixto de Montería y el Juzgado 5º Laboral del Circuito de la misma ciudad, en los términos ya explicados. En ese orden, pasa a decidir a qué autoridad judicial debe ser asignado el asunto para su conocimiento.

18. Ahora, de cara a dirimir el caso concreto, debe precisarse que el debate en relación con la vinculación de las madres comunitarias no ha sido pacífico pues ha estado inmerso en variaciones de índole legal[27]. Sin embargo, para resolver este asunto, la Sala se abstendrá de realizar consideraciones en torno al tipo de vinculación de las madres comunitarias, pues al margen de la reglamentación actual o la aplicable al momento de los hechos, lo cierto es que ese estudio le corresponde al juez que asuma el conocimiento del caso y desborda las competencias de esta Corporación, las cuales se limitan a la decisión del conflicto entre jurisdicciones, en donde no hay lugar a realizar manifestaciones que puedan incidir en el fondo de la controversia o que encausen la demanda a un planteamiento que no corresponda con la intención del demandante.

    Por consiguiente, para dirimir el conflicto propuesto la Sala se limitará a realizar un estudio que tenga en cuenta lo pretendido con la presentación del medio de control elegido y las pretensiones de la demanda a efectos de determinar el juez al que le corresponde su estudio.

19. Así las cosas, al analizar la demanda se observa que la actora acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el propósito de que (i) se declarara la nulidad de un acto administrativo particular proferido por el ICBF, por medio del cual, en su opinión, dicha entidad le negó el reconocimiento de una relación “laboral-administrativa” generada por su desempeño como madre comunitaria entre el 1 de diciembre de 1990 y el 30 de diciembre de 2009, y (ii) a modo de restablecimiento del derecho, se declarara la existencia de la referida relación “laboral-administrativa” y que se le cancelaran los salarios causados dejados de percibir de manera equivalente al grado 07 de nivel asistencial de la escala salarial de los empleos de la Rama Ejecutiva.

20. Así las cosas, de las referidas pretensiones se desprende que la actora busca que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad un acto administrativo, le sea reconocida una vinculación laboral propia de un empleado público de un grado particular en el escalafón de los empleos de la Rama Ejecutiva.

    Destacando en la demanda que, en el desempeño de la supuesta relación laboral que pide que se declare judicialmente, no realizó trabajos o actividades propias de los trabajadores oficiales y, por el contrario, desempeñó una función pública, encaminada a contribuir con la política pública de atención a la niñez de escasos recursos, con objetivos regulados en leyes, decretos o circulares.

    Situaciones que, en su opinión, le permiten inferir que desempeñó actividades propias de un empleado público, mediadas por una regulación legal y reglamentaria.

    Frente a lo cual, atendiendo lo que se pretende por la demandante, el juez llamado para analizar la viabilidad de sus pretensiones es el contencioso administrativo pues a este el legislador le asignó la competencia para atender los asuntos laborales relativos a la regulación legal y reglamentaria de los empleados públicos y el Estado (supra 10) y es la autoridad judicial que está llamada a asumir el conocimiento de las controversias que discutan un vínculo laboral con el Estado, en la calidad de empleado público -artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011[28].

    A lo que se suma que la demandante expresamente indicó que su vinculación no se asimilaba a la de los trabajadores oficiales y tampoco alegó que su relación laboral estuvo medida por un contrato de trabajo.

21. Así las cosas, la Sala corrobora que la competencia para dirimir el conflicto planteado con ocasión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por A.H.A. contra el ICBF recae en la jurisdicción contencioso administrativa. Concretamente, en el Juzgado 5º Administrativo Mixto del Circuito de Montería.

    Regla de decisión

22. La competencia judicial para conocer de las demandas que pretendan que se declare la existencia de una relación laboral en la calidad de empleado público y se dicten medidas de restablecimiento dirigidas a garantizar derechos laborales de ese tipo de vinculación, le corresponde a los jueces administrativos.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,