Auto nº 158/22 de Corte Constitucional, 16 de Febrero de 2022

1. El 27 de julio de 2018, la señora S.M.A.P., mediante apoderado judicial, promovió un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las entidades públicas Dirección Distrital de Liquidaciones DDL; EPA Barranquilla Verde y Distrito Especial de Barranquilla D.E.I.P.[1] La demandante afirmó que, a través de la Resolución Nº 060 del 31 de enero de 2005, el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla (DAMAB) en liquidación[2] la nombró provisionalmente en el cargo “técnico CODIGO 401 GRAO 01”; y con posterioridad, mediante la Resolución 934 del 20 de junio de 2013, fue nombrada también en provisionalidad en el cargo de “PROFESIONAL UNIVERSITARIO GRADO 2 CODIGO 219”.[3]

2. Sin embargo, por medio de la Resolución 239 del 29 de diciembre de 2017, la empresa suprimió todos los cargos de la planta de personal transitoria por culminación del proceso liquidatorio de la entidad. Dentro de los cargos suprimidos se incluyeron los ocupados por la actora, razón por la cual fue desvinculada.

3. La señora A. manifestó que su retiro se dio de manera irregular toda vez que ella hace parte de la Junta Directiva del Sindicato de Funcionarios de la Administración Central e instituto Descentralizados del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla (SINFUADCINDES) y que no se había terminado el proceso mediante el cual la “Dirección Distrital de Liquidaciones- DAMAB en liquidación- DDL- solicitó a la autoridad judicial competente la autorización previa.”

4. La demandante indicó que, a través del Decreto 0842 de 2016, se creó el Establecimiento Público “EPA Barranquilla Verde” y que tanto dicho establecimiento como el DAMAB ostentan la condición de autoridad ambiental, “y además, al compararles, su razón de ser, naturaleza, su objeto y su Junta directiva son idénticas.”

5. Con base en los anteriores hechos, planteó principalmente las siguientes pretensiones:

   (i) “Se declare nulo administrativo general contenido de la Resolución N® 239 del 29 de diciembre de 2017”. (ii) “Que se declare la nulidad del contenido el decreto acordal N° 841 del 21 de diciembre de 2017.” (iii) “Se declare solidariamente al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, por ser las demandadas DIRECCIÓN DISTRITAL DE LIQUIDACIONES DDL- SITUACIONES JURIDICAS NO DEFINIDAS- DAMAB- (Res.No.001/18 y ERA BARRANQUILLA VERDE entes descentralizados del orden distrital adscritos al despacho del alcalde y por estar dotados de personería jurídica patrimonio propio y autonomía administrativa solicito las siguientes:” (iv) “Como consecuencia de lo anterior ordenar a la DIRECCIÓN DISTRITAL DE LIQUIDACIONES DDL- SITUACIONES JURIDICAS NO DEFINIDAS- DAMAB- (Res. No.001/18), en su calidad de ente con vocación jurídica de empleador a R. a mi mandante, señor(a).S.M.A.P., en su nómina transitoria, en el cargo que venía desempeñando en la empresa en liquidación (DAMAB), por haber sido desvinculado encontrándose amparado(a) con el derecho de fuero sindical.” (v) “Ordenar a las demandadas, ERA BARRANQUILLA VERDE y/o el DISTRITO ESPECIAL. INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA, en su calidad de entes con vocación jurídica de empleadores, el evento que el ente liquidador DIRECCIÓN DISTRITAL DE LIQUIDACIONES DDL- SITUACIONES JURIDICAS NO DEFINIDAS- DAMAB-(Res.No.001/18, en caso de no reincorporar a mi poderdante a la nómina transitoria, de manera solidaria o subsidiaria deben reintegrarla en sus respectiva nómina o planta de personal, en el cargo que venía desempeñando en la empresa en liquidación (DAMAB), o en uno igual o superior y con las mismas condiciones que tenía al momento de dicha desvinculación, a partir de la fecha en que quede en firme la sentencia apetecida.” (vi) “Ordenar a la DIRECCIÓN DISTRITAL DE L.D.J. NO DEFINIDAS- DAMAB-.(Res. 001/18), en caso de prosperar la reincorporación a su nómina transitoria, subsidiariamente que reconozca y pague a mi mandante; los salarios con sus incrementos y las prestaciones sociales, tanto legales como convencionales, dejados de devengar entre la fecha del despido y la del reintegro efectivo con sus respectivos reajustes legales.” (vii) “Ordenar a ERA Barranquilla Verde y/o el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, solidariamente que reconozca y pague a mi mandante; indemnización dejados de devengar entre la fecha del despido y la del reintegro efectivo con sus respectivos reajustes legales.” (viii) “Se disponga que para todos los efectos legales no hubo solución de continuidad en la prestación de los servicios por mi representado, desde cuando fue desvinculado hasta cuando sea efectivamente reintegrado.”

6. Como concepto de violación, la demandante sostuvo que gozaba de “inmovilidad relativa, por [ostentar] la calidad de empleado inscrito en carrera administrativa”.[4] En ese sentido, según la demanda, la administración no cumplió con las reglas establecidas para despedirla, así como aquellas propias de la función pública, teniendo en cuenta su forma de vinculación. Igualmente, sostuvo que las entidades accionadas debieron “expedir el acto debidamente motivado, previo el agotamiento de haber sido escuchado en descargos y obtenerse el concepto de la comisión de personal”, por lo cual considera vulnerado su derecho al debido proceso. [5] Agregó también que se desconoció su derecho a la igualdad, el principio de interpretación favorable al trabajador en materia laboral, sus derechos adquiridos y la estabilidad laboral reforzada que la protege por ser madre cabeza de familia.

7. El Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, a través de providencia del 10 de julio de 2019,[6] declaró su falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a los Juzgados Laborales del Circuito de Barranquilla. Argumentó que, la jurisdicción llamada a conocer el asunto era la laboral y de seguridad social, puesto que la legalidad del acto demandado implica una decisión que necesariamente tiene que abordar la figura de fuero sindical. Asimismo, señaló que, el “acto administrativo que declaró insubsistente el nombramiento de la actora, no significa per se que el presente asunto sea del conocimiento de esta jurisdicción, toda vez que la efectividad de la desvinculación de empleados de las referidas condiciones de la accionante (aforada sindicalmente), depende de la existencia de una autorización judicial previa que ha de ser proferida por los jueces del trabajo.” Basó sus argumentos en el numeral 2 del artículo 2 del Código de Procedimiento Laboral y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS).

8. El asunto fue repartido el 25 de julio de 2019 al Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Barranquilla,[7] que mediante auto del 26 de agosto de 2019[8] resolvió no avocar el conocimiento del proceso. Argumentó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA) [9] y a la jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, especialmente la Sentencia SL2082-2019,[10] el asunto debe seguir su trámite en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.[11] En consecuencia, propuso el conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el asunto a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que lo dirimiera.[12]

9. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

10. Este Tribunal ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[13]

11. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[14] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[15] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[16] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[17]

12. La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo). (ii) El conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda de la señora S.M.A.P. contra la Dirección Distrital de Liquidaciones DDL; EPA Barranquilla Verde y el Distrito Especial de Barranquilla D.E.I.P. (presupuesto objetivo). (iii) Ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla invocó el numeral 2 del artículo 2 del CPTSS. Por su parte, el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Barranquilla citó el artículo 104 del CPACA y la jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia (presupuesto normativo).

3. Competencia jurisdiccional en asuntos relacionados con fuero sindical y con la desvinculación por supresión de cargos por parte de entidades públicas

13. El numeral 2 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo, modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, dispone que la Jurisdicción Ordinaria conoce de las “acciones sobre fuero sindical, cualquiera sea la naturaleza de la relación laboral”. Por su parte, el capítulo XVI de dicho Código regula los procedimientos especiales en materia laboral y de seguridad social, y en su numeral II (artículos 113-118B[18]) las acciones sobre fuero sindical. El artículo 118 del Código establece que “[l]a demanda del trabajador amparado por el fuero sindical, que hubiere sido despedido o desmejorado en sus condiciones de trabajo o trasladado sin justa causa previamente calificada por el juez laboral, se tramitará conforme al procedimiento señalado en los artículos 113 y siguientes.” Finalmente, el artículo 118A define el término de prescripción de la acción sobre fuero sindical y prevé que para el trabajador esta será de dos meses contados desde la fecha del despido, traslado o desmejora. La norma agrega que “[d]urante el trámite de la reclamación administrativa de los empleados públicos y trabajadores oficiales, se suspende el término prescriptivo. Culminado este trámite, o presentada la reclamación escrita en el caso de los trabajadores particulares, comenzará a contarse nuevamente el término de dos (2) meses.”

14. En suma, el Código Procesal del Trabajo prevé un procedimiento específico, con sus propios requisitos para la demanda (artículos 113 y 118), términos de prescripción (artículo 118A) y trámite (artículos 114-117 y 118B), para las acciones sobre fuero sindical. Ese procedimiento es competencia de la Jurisdicción Ordinaria, cualquiera sea la naturaleza de la relación laboral, lo cual incluye, entre otros, los vínculos de los empleados públicos.

15. Al estudiar la constitucionalidad del artículo 118A del Código de Procedimiento de Trabajo y de Seguridad Social, adicionado por el artículo 49 de la Ley 712 de 2001, la Corte Constitucional señaló que “el retiro, desmejora o traslado del trabajador aforado será ilegal, procediendo entonces la acción de reintegro, a través de un proceso especial. De la obtención del permiso cualquiera sea la naturaleza de la relación laboral, conoce la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y seguridad social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2 de la Ley 712 de 2001. Por tanto, a la jurisdicción ordinaria laboral corresponde conocer de los conflictos de reintegro por fuero sindical de los empleados públicos, a través de los procedimientos establecidos en el Código de Procedimiento Laboral.” [19]De igual modo, el Consejo Superior de la Judicatura indicó que “los asuntos relacionados con el fuero sindical, son de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, independientemente de la naturaleza jurídica del vínculo y el carácter de la entidad”[20].

16. Con todo, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo guarda la competencia para pronunciarse sobre la legalidad de los actos administrativos de supresión de cargos por parte de entidades públicas, en virtud de lo establecido en el artículo 104 del CPACA.[21] Al respecto, el Consejo de Estado ha manifestado que “a la jurisdicción ordinaria laboral le corresponde conocer de los conflictos de reintegro por fuero sindical de los empleados públicos, a través de los procedimientos establecidos en el Código de Procedimiento Laboral. Con todo, en los casos de supresión del cargo como el formulado por la demandante, a menos que la garantía del fuero sindical fuera la única causal de inconformidad invocada por la actora contra los actos administrativos de supresión, evento en el cual el único competente para pronunciarse sería el juez laboral, el juez administrativo no tiene obstáculo para emitir el juicio que corresponde sobre la legalidad de los mismos[22].”[23]

17. Igualmente, en el Auto 858 de 2021,[24] esta Corporación decidió el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Santa Marta y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Santa Marta originado por la demanda promovida en contra del Hospital Central Julio M.B. (en liquidación) y la Gobernación del M., con el objetivo de que se declarara la nulidad de las resoluciones a través de las cuales la demandante fue despedida y, en consecuencia, se ordenara su reintegro como enfermera. En ese caso, la demandante alegó que para la fecha de expedición de la resolución del despido no existía autorización para levantar el fuero sindical del que gozaba y que además dichos actos incurrían en falsa motivación. Finalmente, la Corte Constitucional declaró que correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo continuar con el trámite del proceso, teniendo en cuenta que la demandante específicamente señaló que sus pretensiones apuntaban a la declaración de un despido injusto y el resarcimiento de daños, para lo cual buscaba atacar por falta de motivación los actos administrativos a través de los cuales se dio por terminada su relación laboral.

18. En consecuencia, la Corte fijó como regla de decisión la siguiente:

    “[c]onocerán los jueces de lo contencioso administrativo, en aplicación del artículo 104.4 del CPACA, de las demandas mediante las cuales se busque declarar la nulidad de las resoluciones que dieron lugar a la desvinculación del cargo de un empleado público, respecto de las que se alega un despido injusto por falta de motivación.”

19. En síntesis, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral conocer de las acciones de reintegro laboral por desconocimiento del fuero sindical, con independencia de que el empleador sea un particular o una entidad pública. Sin embargo, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo guarda la competencia para conocer las demandas en las que se busque declarar la nulidad de los actos administrativos de desvinculación laboral de empleados públicos por motivos diferentes o adicionales al desconocimiento del fuero sindical, casos en los cuales será en dicho escenario judicial en el que se asumirá el conocimiento de la integralidad de las pretensiones formuladas.

20. En los términos expuestos previamente, la Sala Plena considera que la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora S.M.A.P. se encuentra en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

21. Por un lado, la demandante ostentaba la calidad de empleada pública para la fecha en que fue desvinculada del cargo de profesional universitario grado 2 código 219 del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla-DAMAB (en liquidación).[25]

22. Por otro lado, la Sala Plena advierte que la pretensión de la accionante consiste en que se declare la nulidad de las resoluciones 239 y 841 de 2017, que ordenaron la supresión de la planta temporal del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla-DAMAB (en liquidación) y por esa vía dieron fin a su vinculación laboral a dicha entidad. En ese sentido, solicita que se ordene su reintegro y se le indemnice, como medidas de restablecimiento de los derechos que considera conculcados, como consecuencia del supuesto despido injusto en el que habrían incurrido las entidades accionadas.

23. En la demanda se menciona que la señora A.P. “se encuentra cobijad[a] por la garantía de fuero sindical” y que fue retirada de la planta de personal “de forma irregular, sin haber terminado el proceso mediante el cual [DAMAB] solicitó a la autoridad Judicial competente la autorización previa”.[26] No obstante, la Sala encuentra que el fondo del debate propuesto, según describe en la sección de la demanda denominada “concepto de violación” y en la pretensiones citadas con anterioridad (supra 5), gira en torno a demostrar que la demandante gozaba de “inmovilidad relativa, por [ostentar] la calidad de empleado inscrito en carrera administrativa”.[27] En ese sentido, según la demanda, la administración no cumplió con las reglas establecidas para despedirla, teniendo en cuenta esa calidad. Igualmente, indica que las entidades accionadas debieron “expedir el acto debidamente motivado, previo el agotamiento de haber sido escuchado en descargos y obtenerse el concepto de la comisión de personal”, [28] por lo cual considera vulnerado su derecho al debido proceso. Agrega igualmente que se desconoció su derecho a la igualdad, el principio de interpretación favorable al trabajador en materia laboral, sus derechos adquiridos y la estabilidad laboral reforzada que la protege por ser madre cabeza de familia.

24. Bajo esa óptica, se tiene que la demandante estructuró la acción propuesta con base en un conjunto diverso de cargos relacionados con la supuesta expedición irregular de los actos administrativos demandados, su indebida motivación y el desconocimiento del derecho de audiencia y defensa. De igual modo, no se advierte que la cuestión asociada al presunto fuero sindical estructure el debate central o principal del fondo del asunto, lo cual se ve claramente reflejado, como ya se ha dicho, tanto en las pretensiones de la demanda como en los argumentos formulados en la misma. En ese sentido, la Sala nota que la demanda propuesta está claramente dirigida a cuestionar, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la legalidad de los actos administrativos a través de los cuales se dio por terminada la relación laboral de la demandante a partir de lo que considera fue un despido injusto. Por todo lo expuesto, se concluye que el conocimiento de la demanda formulada en el caso bajo estudio es competencia de la jurisdicción contencioso administrativa.

25. De conformidad con lo dispuesto en el Artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de las demandas mediante las cuales se busque declarar la nulidad de las resoluciones que dieron lugar a la desvinculación del cargo de un empleado público, respecto de las que se alega un despido injusto por expedición irregular del acto administrativo.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,