Auto nº 403/21 de Corte Constitucional, 22 de Julio de 2021

1. El 12 de marzo de 2019, la Organización Cooperativa la Economía presentó demanda ejecutiva en contra de la E.S.E Hospital san Antonio de Soatá pretendiendo el recaudo de unos créditos contenidos en varias facturas cambiarias aceptadas por esta última en el marco de un contrato de suministro de medicamentos e insumos médico-quirúrgicos que las vinculaba; créditos que, en total, no superaban la suma de mil quinientos (1500) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

2. El 21 de marzo de 2019, el Juzgado Promiscuo del circuito Soatá rechazó la demanda ejecutiva argumentando que carecía de jurisdicción[1] para conocer del asunto, dado que los títulos-valores cuyo recaudo se pretendía estaban directamente relacionados con un contrato estatal subyacente, ya que no habían sido transferidos por endoso, ni habían circulado; y que, por el contrario, el primer beneficiario era el mismo ejecutante. Por ese motivo, era la jurisdicción de lo contencioso-administrativo la competente para conocer del caso[2]. Remitió el expediente a los Juzgados Administrativos de la ciudad de Duitama, para que se repartiera entre ellos.

3. El 16 de mayo de 2019, habiendo correspondido al Juzgado Tercero Administrativo Oral del circuito de Duitama, éste planteó un conflicto negativo de jurisdicciones[3] argumentando que lo pretendido por la demandante desbordaba las competencias de esa autoridad judicial, ya que el documento base de ejecución no era de aquellos cuyo recaudo correspondiera efectuarse ante esa jurisdicción, a saber: ni “un contrato estatal o un título ejecutivo derivado de él, ni una sentencia de condena proferida por es[a] Jurisdicción, menos una conciliación aprobada por esta jurisdicción”[4].

4. Ordenó enviar el expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que desatara el conflicto de jurisdicciones propuesto.

5. El 13 de febrero de 2020 se arrimó al expediente un memorial suscrito por el apoderado judicial de la ejecutante[5], solicitando al Magistrado Sustanciador de aquella sala que (i) declarara la terminación del proceso por pago total de la obligación y que (ii) ordenara (a) el desglose del título-valor y su entrega a la ejecutada, (b) la cancelación de las medidas cautelares decretadas y (c) el archivo del proceso.

6. El expediente contentivo del conflicto de jurisdicciones fue radicado en la Secretaría de esta Corporación el 06 de abril de 2021 y fue repartido a la Magistrada Sustanciadora el 25 de mayo de 2021.

Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones.

7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[6].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones.

8. La jurisprudencia constitucional ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que concurran el presupuesto subjetivo, objetivo y normativo[7]. De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia debe suscitarse, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y que hagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa judicial[8], y el presupuesto normativo es aquél, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.

9. Sobre el conflicto negativo de jurisdicciones, la Corte ha dicho que se presenta cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un asunto (…) porque estiman que a ninguna le corresponde”[9]. De modo que son dos las circunstancias que deben ocurrir para que se pueda entender acreditado el presupuesto subjetivo: el conflicto de competencia debe surgir entre, mínimo, (i) dos autoridades judiciales que (ii) pertenezcan a distintas jurisdicciones.

   La Corte Constitucional no es competente para resolver sobre la terminación del proceso y demás solicitudes conexas, sino exclusivamente para desatar el conflicto de jurisdicciones

10. El artículo 461 del Código General del Proceso es la norma vigente en el ordenamiento jurídico nacional que regula el trámite de la terminación del proceso por pago total de la obligación. Dice expresamente que “[s]i antes de iniciada la audiencia de remate, se presentare escrito proveniente del ejecutante o de su apoderado con facultad para recibir, que acredite el pago de la obligación demandada y las costas, el juez declarará terminado el proceso y dispondrá la cancelación de los embargos y secuestros, si no estuviere embargado el remanente”.

11. Esta es, precisamente, una de las formas en las que se concreta aquella “garantía de ser juzgado por el juez legalmente competente para adelantar el trámite y adoptar la decisión de fondo respectiva” que la Corte ha definido como el derecho al juez natural[10]. En la sentencia C-496 de 2015 la Corte sostuvo que “el juez natural es aquél a quien la Constitución o la Ley le han asignado el conocimiento de ciertos asuntos para su definición”, con lo que el análisis que debe seguir este Tribunal para desatar el conflicto de jurisdicciones radica en definir a qué autoridad asignan la Constitución y la Ley la función de resolver la litis en cada caso.

    La naturaleza jurídica de las empresas sociales del Estado y su régimen jurídico

12. La Ley 100 de 1993 —al tratar sobre la organización del sistema general de seguridad social en salud— incluyó a las empresas sociales del Estado dentro de las instituciones encargadas de prestar servicios de salud. Concretamente, fue el artículo 194 de esa norma el que dispuso que “la prestación de servicios de salud en forma directa por la Nación o por las entidades territoriales, se hará principalmente a través de las empresas sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública (…)” [Subrayado fuera de texto]

13. De igual modo, en el artículo 195, definió el régimen jurídico al que debían someterse esas entidades. Dijo, por ejemplo, que su objeto “debe ser la prestación de los servicios de salud, como servicio público a cargo del Estado o como parte del servicio público de seguridad social”[11]. También dijo que “en materia contractual se regirá[n] por el derecho privado, pero [que] podrá[n] discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto general de contratación de la administración pública”[12].

    La causa eficiente de los títulos-valores, negocio jurídico subyacente, relación causal u obligación anterior como factor determinante del juez competente

14. Los artículos 643, 772, 782.12 y 882.1 del Código de Comercio advierten sobre la existencia de una relación jurídica que da origen a la expedición de todo título-valor.

15. Por ejemplo, el artículo 643 dice que la “emisión o transferencia de un título-valor de contenido crediticio no producirá, salvo que aparezca de modo inequívoco intención en contrario de las partes, extinción de la relación que dio lugar a tal emisión o transferencia”. Por otra parte, el artículo 784.12 legitima al ejecutado que fue parte dentro de la relación jurídica que le dio origen al título, a oponer las excepciones “derivadas del negocio jurídico que dio origen a la creación o transferencia del título”. El 882.1 dice que la “entrega de letras, cheques, pagarés y demás títulos-valores de contenido crediticio, por una obligación anterior, valdrá como pago de ésta si no se estipula otra cosa”. Sobre las facturas cambiaras, el 774 dice que “no podrá librarse factura alguna que no corresponda a bienes entregados real y materialmente o a servicios efectivamente prestados en virtud de un contrato (…)” [R. fuera de texto].

16. Así, la doctrina ha concluido que, al expedirse un título-valor, ello se hace en el marco de una relación jurídica preexistente, que puede consistir en “cualquier acto jurídico generador de una obligación o contraprestación (…) a cargo del girador y en favor del beneficiario o tomador del título-valor”[13]. En casos como este, la naturaleza de la relación jurídica preexistente, o que originó la emisión o transferencia del título-valor, será un criterio importante para definir el juez natural de la causa, pues la Corte ha reconocido que la naturaleza de los hechos es uno de los criterios para asignar la competencia al juez natural de cada caso[14].

    La naturaleza de los contratos en que es parte una entidad pública, como criterio para definir el juez competente

17. La Corte Constitucional ha reconocido que, independientemente del régimen aplicable, aquellos contratos, en los que sea parte una entidad pública, son, por definición, contratos estatales.

18. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-388 de 1996 sostuvo que, al expedir la Ley 80 de 1993, el legislador reunió “en una sola categoría los contratos de todo orden en los que intervenga una entidad del Estado, creando los que denominó contratos estatales”. Entre las consideraciones de esa sentencia, la Corte puso de presente que, por ejemplo, los procesos ejecutivos derivados de los contratos estatales eran “una clase de los [procesos] contenciosos[,] pues participan de las características propias de éstos”.

19. Más recientemente, en la sentencia SU-242 de 2015, este mismo Tribunal recordó lo que se había dicho en la C-388 de 1996 sobre la naturaleza estatal de aquellos contratos en que fuera parte una entidad pública. En esta ocasión, la Corte concluyó que “el régimen sustancial aplicable a los mismos, no hace mutar su condición de contrato público”.

20. Esta interpretación es la misma que defiende el tribunal de cierre de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo[15].

21. Por ejemplo, en la sentencia del 21 de noviembre de 2012[16], el Consejo de Estado, recordó que su jurisprudencia “ha señalado que la naturaleza del contrato no depende de su régimen jurídico, puesto que según las normas legales vigentes (…) deben considerarse contratos estatales aquellos que celebren las entidades que participan de esa misma naturaleza (…)”. Con lo que el ordenamiento jurídico vigente da la connotación de contrato estatal a todo contrato en que sea parte una entidad pública.

22. Como se verá a continuación, la cuestión sobre la jurisdicción competente para dirimir las controversias derivadas de estos contratos está bien definida en la Ley.

    Competencias asignadas a la jurisdicción ordinaria y a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en materia de procesos ejecutivos

23. La competencia que se atribuye a la jurisdicción ordinaria es de carácter residual. El artículo 15 del Código General del Proceso lo expresa diciendo que corresponde “a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la Ley a otra jurisdicción”.

24. Por su parte, el artículo 104.6 del C.P.A.C.A advierte que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo conoce de los asuntos “relativos a contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública (…)”[17] [Subrayado fuera de texto]. También conoce de los procesos “ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por es[a] jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades” [Subrayado fuera de texto].

    Posiciones de la jurisprudencia nacional respecto a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, tratándose de procesos ejecutivos originados en títulos-valores aceptados o suscritos por entidades públicas

25. Lo que aquí se discute ha sido objeto de pronunciamiento por parte de las distintas jurisdicciones dentro del ordenamiento jurídico nacional.

26. Por ejemplo, en auto del veintiuno (21) de febrero de dos mil dos (2002)[18], la Sección Tercera del Consejo de Estado abordó la cuestión de la medida en que debe entenderse que el derecho incorporado en un título-valor es autónomo respecto del contrato que le dio origen.

27. Concluyó que “cuando el título permanece entre las partes del negocio subyacente[,] conserva relevancia la relación causal (…) por lo cual, el deudor puede oponer excepciones propias del contrato y el juez deberá aplicar el derecho que lo rige”.

28. Esta tesis fue acogida posteriormente por el Consejo Superior de la Judicatura[19] al resolver un conflicto de jurisdicciones con fundamento en unas facturas cambiarias de compraventa. En esa ocasión, consideró que “en principio, los títulos valores, serán ejecutables ante el juez administrativo cuando tengan su origen en un contrato estatal”, siempre y cuando reúnan los siguientes requisitos: “i) que el título valor haya tenido su causa en el contrato estatal (…) ii) que el contrato del cual surgió el título valor sea de aquellos de los cuales conoce la jurisdicción contencioso administrativa; iii) que las partes del título valor sean las mismas del contrato estatal y iv) que las excepciones derivadas del contrato estatal sean oponibles en el proceso ejecutivo”.

29. Con posterioridad a ello, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[20] consideró que una controversia derivada de la falta de pago del importe de unas facturas cambiarias aceptadas por una Empresa Social del Estado en el marco de su actividad contractual no era un asunto susceptible de ser ventilado ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, sino ante la jurisdicción ordinaria, dado que la acción cambiaria no era propia de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.

30. El argumento central para concluirlo fue que, a pesar de que existió un suministro de insumos médicos a favor de la entidad estatal, la acción cambiaria no era de aquellas que debían ventilarse ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. Sostuvo que “no se puede inferir que lo aceptado por la administración proviene de condenas impuestas, ni de conciliaciones aprobadas por la Jurisdicción Contencioso[-]Administrativa, ni de Laudos Arbitrales, ni mucho menos obedece a contratos celebrados con entidades públicas”. Consideró que el litigio “deriv[ó] del incumplimiento en el pago de lo contenido en las facturas (…)” y no del contrato mismo.

31. Más recientemente, la otrora Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, por su parte, volvió a sostener que los títulos-valores son susceptibles de ser recaudados por la vía ejecutiva ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, “siempre y cuando se deriven del ejercicio de la actividad contractual estatal, pues si no provienen directamente de dicho contrato, no podrán ejecutarse ante la Jurisdicción Contencioso[-] Administrativa”[21].

32. En otra ocasión, esa misma Sala consideró que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo (tratándose de controversias contractuales derivadas de los contratos celebrados por las Empresas Sociales del Estado) únicamente debía conocer de los litigios originados de la aplicación de las cláusulas excepcionales, dado que, en lo demás, aquellas entidades “se rigen por el derecho privado”[22]. De modo que aquellas controversias contractuales (en que fuera parte una Empresa Social del Estado) derivadas de las cláusulas del régimen privado —en concepto de la antigua Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura— debían ser ventiladas ante la jurisdicción ordinaria.

En el caso sub examine existe un conflicto de competencia entre jurisdicciones.

33. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice concurren los tres presupuestos exigidos por esta Corte para que se suscite un conflicto entre jurisdicciones.

34. En efecto: el presupuesto subjetivo está satisfecho en la medida que dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones (ordinaria y de lo contencioso-administrativo) rechazan actualmente la competencia para conocer el asunto. Se trata de un conflicto negativo de jurisdicciones[23]. También se encuentra debidamente acreditado el presupuesto normativo, dado que ambas autoridades judiciales manifestaron, expresamente, los motivos legales por los cuales rehúsan la competencia para conocer del proceso ejecutivo.

35. En cuanto al presupuesto objetivo, la Corte considera que también se encuentra satisfecho. Ello es así, dado que hay una causa judicial pendiente entre la Organización Cooperativa la Economía —que pretende el pago de una obligación clara, expresa y exigible contenida en varios títulos-valores— y la E.S.E Hospital san Antonio de Soatá —que los aceptó y, aparentemente, no los ha descargado—.

36. Si bien durante la resolución del conflicto de jurisdicciones suscitado, el apoderado judicial de la demandante presentó un memorial indicando que la ejecutada había hecho el pago total de la obligación, la declaratoria de la terminación del proceso corresponde hacerla a la autoridad judicial que conoce de la causa litigiosa, como desarrollo de la garantía a ser juzgado por el juez competente para adelantar el trámite y adoptar la decisión de fondo respectiva[24].

37. De hacer tal declaratoria en este escenario, la Corte Constitucional estaría desconociendo la competencia atribuida por la Ley a otras autoridades judiciales y desbordando sus propias atribuciones constitucionales. Por ese motivo no accederá a la solicitud del apoderado del ejecutante en el sentido de declarar la terminación del proceso y demás declaraciones conexas.

38. Corresponderá a la autoridad judicial que resulte competente el definir si el escrito presentado por el apoderado del ejecutante reúne o no las exigencias legales para que se termine el proceso por pago total de la obligación, y resolver sobre las demás solicitudes presentadas en ese memorial.

    El proceso ejecutivo 15238333300320190005700 se originó con ocasión del contrato No. 007-2018, que es estatal

39. En efecto: los títulos-valores presentados por la Organización Cooperativa la Economía para ejecución en contra de la E.S.E Hospital san Antonio de Soatá (una entidad pública, de conformidad con el artículo 194 de la Ley 100 de 1993) fueron aceptados por esta última en el marco de un contrato que las vinculaba. Lo dicen expresamente los diferentes documentos que incorporan los créditos, al consignar que se expidieron “con cargo al contrato No. 007-2018”[25] o al utilizar expresiones similares. Es preciso recordar que, conforme a la jurisprudencia constitucional y a la de lo contencioso-administrativo, dicho contrato, aunque sea del régimen privado, es un contrato estatal.

40. Es la causa eficiente del título-valor que refiere la doctrina[26]; o la relación jurídica subyacente[27], negocio jurídico que le dio origen[28] u obligación anterior[29] que refieren la Ley. Es decir, que, aunque se trata de títulos-valores (bienes regulados en normas del derecho privado) aquellos tienen la calidad de ser actos proferidos por una entidad pública con ocasión de su actividad contractual, en los que constan obligaciones claras, expresas y exigibles a su cargo; es decir, son de aquellos documentos que el numeral 3º de Artículo 297 del C.P.A.C.A denomina títulos ejecutivos para los efectos de ese código.

    La autonomía de los derechos incorporados en los títulos-valores no se predica en este caso

41. Anteriormente quedó demostrado que la jurisprudencia nacional no ha sido uniforme respecto a la jurisdicción que debe conocer de este tipo de controversias originadas en títulos-valores otorgados en el marco de contratos estatales[30].

42. La Sala Plena de la Corte Constitucional considera que, en virtud del artículo 784.12 del Código de Comercio colombiano, la autonomía de los derechos incorporados en los títulos-valores no se predica en tratándose de las mismas partes que intervinieron en la creación y/o transferencia del título (es decir, en la incorporación del derecho en este)[31]; y que, por ese motivo, la jurisdicción competente deberá ser definida atendiendo a si las partes del proceso ejecutivo-cambiario son o no las mismas de la relación jurídica subyacente que le dio origen a tal creación y/o transferencia (o sea, a la incorporación del derecho en el título-valor).

43. Así, cuando sean las mismas partes, la jurisdicción competente para dirimir la controversia de naturaleza ejecutiva será la misma que conoce de las demás controversias derivadas del contrato que le dio origen a la creación y/o transferencia del respectivo título-valor.

44. Por el contrario, cuando se verifique que las partes del proceso ejecutivo-cambiario no son las mismas del negocio jurídico que le dijo origen a la emisión y/o transferencia del título —por haber ocurrido la transferencia del título mediante el endoso— debe predicarse la autonomía del derecho incorporado por la entidad estatal, respecto del nuevo tenedor del título-valor; caso en el que la jurisdicción competente no podrá ser la de lo contencioso-administrativo, sino que deberá ser la jurisdicción ordinaria. Lo último, en razón a que, en virtud del endoso en propiedad o en garantía del título, emerge el carácter autónomo —es decir, desligado del contrato estatal— del derecho incorporado en el título-valor[32].

45. Sentado lo anterior, la Corte Constitucional concluye que los títulos-valores objeto de ejecución dentro del proceso ejecutivo-cambiario 15238333300320190005700 fueron aceptados por la entidad estatal en el marco del contrato No. 007-2018, del que fue parte[33]. Constituyen título ejecutivo en su contra, de conformidad con el numeral 3º del artículo 297 del C.P.A.C.A.

    La jurisdicción competente para conocer del proceso ejecutivo 15238333300320190005700 es la de lo contencioso-administrativo

46. De todo lo expuesto en precedencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que el 15238333300320190005700 se trata de un proceso ejecutivo[34], derivado de un aparente incumplimiento contractual[35] atribuido a la entidad pública[36], en el marco del contrato estatal que la vinculaba[37] (cuyo régimen es completamente indiferente para efectos de definir la autoridad judicial competente, en virtud del artículo 104.2 del C.P.A.C.A). En consecuencia, la competencia para conocer del proceso ejecutivo radica en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.

47. Es lo que dice el artículo 104.2 del C.P.A.C.A al establecer que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo conocerá de los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública (…)”[38]; y el artículo 104.6 del C.P.A.C.A al establecer que también conoce de los procesos “ejecutivos (…) originados en los contratos celebrados por esas entidades” [Subrayado fuera de texto].

48. Podría, finalmente, argüirse que la jurisdicción competente para conocer de este proceso ejecutivo es la jurisdicción ordinaria en razón a que el artículo 2.5.3.8.4.3.2 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, dispone que, a partir de la fecha de creación de una Empresa Social del Estado, se aplicarán las normas del Derecho Privado en materia de contratación, sujetándose a la jurisdicción ordinaria conforme a las normas sobre la materia. La Sala Plena de la Corte Constitucional se ve precisada a advertir que una interpretación semejante carecería de validez, pues dicha norma está prevista precisamente en un Decreto Reglamentario (ni siquiera Legislativo); razón por la que ha de preferirse la interpretación fundamentada en las normas de rango legal que sirvieron de fundamento a esta decisión.

49. Regla de decisión: En adelante, cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,