Auto nº 436/21 de Corte Constitucional, 29 de Julio de 2021
| Ponente | Alejandro Linares Cantillo |
| Fecha de Resolución | 29 de Julio de 2021 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-821 |
Auto 436/21
Referencia: Expediente CJU-821
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre la jurisdicción ordinaria y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la Subsección A, Sección Primera.
Magistrado ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D. C., veintinueve (29) de julio de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 24 de noviembre de 2015, en Resolución 2414[1], la Superintendencia Nacional de Salud tomó posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de la Entidad Promotora de Salud E.P.S. Organismo Cooperativo –en adelante SaludCoop EPS en liquidación– y ordenó su intervención forzosa con miras a su liquidación[2].
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Ante la citada decisión, Procaps S.A. radicó reclamación por valor de $ 1.071.373.222,00, en razón a las facturas derivadas de la compraventa y suministro de medicamentos, dispositivos e insumos médicos. El 6 de marzo de 2017, a través de la Resolución 1960[3], la agente especial liquidadora reconoció la suma de $ 12.781.410,85[4].
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Procaps S.A interpuso recurso de reposición contra el mencionado acto. En respuesta del 18 de mayo de 2017, y mediante Resolución 1970[5], la agente especial liquidadora revocó “parcialmente la Resolución 1960 del 6 de marzo de 2017, (…) reconociendo la suma de $ 643.571.321 (valor que incluye [el importe] de $12.781.410,85 (…) y rechazando la suma de $ 413.591.901”[6].
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Por lo anterior, el 23 de octubre de 2017, Procaps S.A promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de SaludCoop EPS en liquidación[7] ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de que se dispusiera la nulidad “parcial” de las citadas Resoluciones 1960 y 1970 expedidas por la agente especial liquidadora y ordenara, como resultado de dicha decisión, el reconocimiento de la suma de $ 403.857.092, a título de restablecimiento del derecho[8].
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Luego de llevarse a cabo algunas actuaciones relacionadas con el proceso contencioso administrativo[9], el 15 de agosto de 2019, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su falta de jurisdicción y remitió el expediente a la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social, al considerar que, según el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[10], “el tema en discusión se encuentra directamente relacionado con el Sistema de Seguridad Social en Salud, por cuanto el interés de la parte demandante, es justamente, que se declare la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales SaludCoop EPS OC, en liquidación, negó el reconocimiento de unos valores (…) [que se] adeudan por concepto de la prestación de servicios médicos”[11].
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El 25 de noviembre de 2019, el Juzgado 14 Laboral del Circuito de Bogotá denegó “(…) la competencia atribuida por el Tribunal Contencioso Administrativo (…)” y rechazó “de plano la demanda interpuesta por Procaps S.A. contra SaludCoop EPS (…)”, remitiendo el expediente a los juzgados civiles del circuito de Bogotá. Sobre el particular, tuvo en cuenta la decisión proferida por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, APL2642-2017 del 23 de marzo del año en cita, en la que se señaló que, “en virtud del numeral 2° art. 2° del C.P.T y S.S., la jurisdicción ordinaria en la especialidad laboral y de seguridad social, conoce todas aquellas controversias referentes al SSSI que existan entre afiliados, beneficiarios o usuarios y las entidades administradoras y/o prestadoras, sin importar la naturaleza de la relación jurídica o del acto jurídico controvertido, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos” , y concluyó que el proceso bajo su conocimiento “corresponde a uno de orden declarativo”. De ahí que, en su opinión, “(…) los procesos ordinarios (…) en los cuales se persiga el pago de obligaciones surgidas por virtud de contratos para el suministro de medicamentos y elementos médico-quirúrgicos que se encuentre garantizados mediante un título valor, serán de competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil”[12].
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El 27 de febrero de 2020, el Juzgado 24 Civil del Circuito de Bogotá declaró su falta de competencia para asumir el conocimiento del asunto, al considerar “que el mismo corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. Bajo tal consideración, promovió conflicto negativo de jurisdicción ante la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y expresó que, “(…) en caso de que el anterior conflicto de jurisdicción sea rechazado y se considere que los jueces ordinarios deben conocer de este pleito, DECLARAR que este juzgado es incompetente para conocer del presente asunto y que el mismo corresponde a los jueces laborales”. Para justificar su posición, el mencionado juzgado civil consideró que, de acuerdo con las funciones de la Superintendencia Nacional de Salud[13] y las normas que regulan la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que manejan Planes de Beneficios de Salud[14], “(…) la Resolución 1960 del seis (6) de marzo de dos mil diecisiete (2017)[,] por medio de la cual (…) [la] Agente Especial Liquidadora de Saludcoop (…) rechazó una serie de créditos[,] (…) es un acto administrativo y el conocimiento de las controversias derivadas de dicho documento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”[15].
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El 24 de noviembre de 2020, el Juzgado 24 Civil del Circuito de Bogotá remitió el expediente al Consejo Superior de la Judicatura, el cual fue enviado a la Corte Constitucional el 16 de marzo de 2021[16].
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De acuerdo con el reparto efectuado por Sala Plena, en sesión del 25 de mayo del año en cita, el expediente de la referencia fue remitido para estudio al despacho del magistrado sustanciador[17].
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Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos entre jurisdicciones. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Estudio de los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[18].
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En particular, se ha considerado, de forma reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[19]. De esta manera, (i) se ha explicado que el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[20]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[21]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[22].
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El control de las resoluciones expedidas por los agentes especiales liquidadores designados por la Superintendencia Nacional de Salud, en la toma de posesión e intervención forzosa administrativa de las EPS. En auto 343 de 2021[23], la Sala Plena de la Corte conoció de un conflicto de jurisdicciones que guarda similitud con el que es objeto de conocimiento en esta oportunidad y en el que se consideró que el asunto debía asignarse a trámite de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta que en el ordenamiento jurídico: (i) el parágrafo 2° del artículo 233 de la Ley 100 de 1993 dispone que el “(…) procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria”; (ii) que el numeral 2° del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (en adelante EOSF) establece que “(…) las impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”; y que (iii) el artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010 indica que “los agentes especiales ejercen funciones públicas transitorias (…)”, por lo que, según artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), la mencionada jurisdicción es la que tiene competencia para conocer de los actos sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
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En el presente caso, se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones y, en consecuencia, la Corte lo dirimirá. La Sala Plena advierte que en el presente caso existe un conflicto de competencias entre jurisdicciones, en razón a que se cumplen con los presupuestos para ello, como a continuación pasa a demostrarse.
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El presupuesto subjetivo se satisface, toda vez que, si bien de la lectura de los antecedentes se evidencia la existencia de una tensión entre dos jueces que integran la jurisdicción ordinaria (el Juzgado 14 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 24 Civil del Circuito de la misma ciudad), relacionada con la negativa a dirimir la acción radicada por Procaps S.A., lo cierto es que, se trata de una discusión accidental que no descarta la existencia de un conflicto entre jurisdicciones, como en su momento lo propuso el Juzgado 24 Civil del Circuito de Bogotá.
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En efecto, en un principio, se presentó una discusión entre un juez laboral y un juez civil, en donde este último propuso un conflicto negativo y lo remitió al Consejo Superior de la Judicatura advirtiendo que se trataba de un asunto que le correspondía conocer a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y que existía el pronunciamiento de una autoridad judicial que no hacía parte de su jurisdicción, en concreto, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual también negaba su competencia para conocer de la acción presentada por Procaps S.A. De esta manera, se trabó una tensión entre dos jurisdicciones distintas.
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Precisamente, tal y como se advierte de los antecedentes planteados, la problemática remitida a la Sala Plena de este tribunal, al margen de los distintos matices que la marcaron, tiene fundamento en la negativa de unas autoridades judiciales pertenecientes (i) a la Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de la seguridad social y civil, que se negaron a asumir la competencia del asunto, al entender que no les era atribuible, y (ii) un juez contencioso administrativo que, igualmente, negó su jurisdicción, con sustento en que se trata de una materia cuya competencia radica en los jueces laborales. En consecuencia, se está ante autoridades judiciales de distintas jurisdicciones que declararon su falta de competencia y que, ante dicho escenario, originan el conflicto sobre el cual la Corte debe tomar una decisión.
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En relación con el presupuesto objetivo, existe una causa judicial en curso que pretende la nulidad de un acto administrativo y el reconocimiento de una suma de dinero a título de restablecimiento del derecho.
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Y, respecto del presupuesto normativo, las autoridades judiciales en colisión manifestaron las razones legales por las cuales carecen de jurisdicción para asumir el asunto en cuestión. En específico, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca manifestó su falta de jurisdicción, al considerar que la acción presentada por Procaps S.A. se encuentra “directamente relacionada con el Sistema de Seguridad Social en Salud”, asunto que le corresponde a los jueces laborales, según el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, el artículo 104 del CPACA y la jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura. Por su parte, el Juzgado 14 Laboral del Circuito de Bogotá expresó su carencia de competencia, indicando que los procesos “en los cuales se persiga el pago de obligaciones surgidas por virtud de contratos para el suministro de medicamentos y elementos médico-quirúrgicos que se encuentre garantizados mediante un título valor”, les corresponde a los jueces civiles. Por último, el Juzgado 24 Civil del Circuito de Bogotá también expuso la imposibilidad de conocer del asunto, debido a que, según las normas que regulan la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplen funciones de Entidades de Planes de Beneficios de Salud, el documento demandado se trata de un acto administrativo, el cual les compete a los jueces contenciosos administrativos (ver supra, numerales 5, 6 y 7).
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Retomando la estructura básica del caso, se advierte que Procaps S.A. interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la nulidad de las Resoluciones 1960 y 1970 de 2017 expedidas por la agente especial liquidadora de SaludCoop E.P.S y, en consecuencia, que se reconociera los valores reclamados a título de reparación. Teniendo en cuenta el precedente de la Corte Constitucional plasmado en el auto 343 de 2021, que fue previamente resumido en esta providencia (ver supra, numeral 13), la resolución que se cuestiona es un acto administrativo que se expide por la agente especial liquidadora en ejercicio de una función pública transitoria, por lo que se trata de un asunto que le corresponde conocer y tramitar a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
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Como consecuencia de lo anterior, la Sala Plena dirimirá el presente conflicto de jurisdicciones declarando que le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Procaps S.A. en contra de SaludCoop EPS en liquidación. Por consiguiente, ordenará la remisión del expediente a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo de su competencia.
Regla de decisión:
De conformidad con el parágrafo 2° del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, el numeral 2° del artículo 295 del EOSF, el artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010 y el artículo 104 del CPACA; la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo será la competente para conocer y dar trámite a aquellos casos en los cuales se pretenda el control de las resoluciones expedidas por los agentes especiales liquidadores designados por la Superintendencia Nacional de Salud, en la toma de posesión e intervención forzosa administrativa de las EPS -hoy EAPB-.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado 14 Laboral del Circuito de Bogotá y Juzgado 24 Civil del Circuito de Bogotá) y la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de DECLARAR que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Procaps S.A. en contra de SaludCoop EPS en liquidación, de acuerdo con las consideraciones de este auto.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-821 a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que adelante las gestiones de su competencia.
Tercero.- SOLICITAR a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que comunique la decisión adoptada en este auto al Juzgado 14 Laboral del Circuito de Bogotá, al Juzgado 24 Civil del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase,
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] “Por medio de la cual se ordena la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para liquidar SALUDCOOP ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD ORGANISMO COOPERATIVO, con NIT 800.250.119-1”.
[2] https://docs.supersalud.gov.co/PortalWeb/Juridica/Resoluciones/RES%202414-2015.pdf
[3] “Por medio de la cual se resuelven objeciones a los créditos presentados oportunamente y se califican y gradúan las acreencias”. Expediente digital. Carpeta CJU0000821-11001310302420200004400, subcarpeta 11001310302420200004400, subcarpeta “Proceso 110010302420200004400”, archivo “03Anexos.pdf”, pp. 374 a 379.
[4] Carpeta CJU0000821-11001310302420200004400, subcarpeta 11001310302420200004400, subcarpeta “Proceso 110010302420200004400”, archivo “01Demanda.pdf”.
[5] “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición presentado por Procaps S.A., y salud con calidad Ltda., contra la Resolución 1960 de 6 de marzo de 2017” Carpeta CJU0000821-11001310302420200004400, subcarpeta 11001310302420200004400, subcarpeta “Proceso 110010302420200004400”, archivo “03Anexos.pdf”, pp. 381 a 386.
[6] Carpeta CJU0000821-11001310302420200004400, subcarpeta 11001310302420200004400, subcarpeta “Proceso 110010302420200004400”, archivo “01Demanda.pdf”.
[7] Representada por la liquidadora Á.M.E.R..
[8] Carpeta CJU0000821-11001310302420200004400, subcarpeta 11001310302420200004400, subcarpeta “Proceso 110010302420200004400”, archivo “01Demanda.pdf”.
[9] El 21 de junio de 2018 fue inadmitido el medio de control formulado por Procaps S.A. Luego de la subsanación (presentada el 29 de junio de 2018), se admitió el trámite reseñado y se recibió contestación por parte de SaludCoop EPS en liquidación. El 30 de abril de 2019, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca fijó como fecha para la audiencia inicial el 4 de junio de 2019. Una vez celebrada dicha actuación, la citada autoridad judicial indicó que, “vencido el término, subirá el expediente al Despacho para proveer lo que procesalmente corresponda”. (Carpeta CJU0000821-11001310302420200004400, subcarpeta 11001310302420200004400, subcarpeta “Proceso 110010302420200004400”, archivos “11AutoInadmite.pdf”, “12Subsanación.pdf”, “25RespuestaSaludcoop.pdf”, “26RespuestaSaludcoop.pdf”, “30AutoFijaFechaAudiencia.pdf”, “32ActaAudiencia.pdf” y “33Audiencia.wmv”).
[10] En concreto menciona la sentencia del 21 de noviembre de 2018, R.. 11001010200020180305500, M.A.M.C..
[11] Carpeta CJU0000821-11001310302420200004400, subcarpeta 11001310302420200004400, subcarpeta “Proceso 110010302420200004400”, archivo “43AutoRemite.pdf”.
[12] Carpeta CJU0000821-11001310302420200004400, subcarpeta 11001310302420200004400, subcarpeta “Proceso 110010302420200004400”, archivo “46AutoRechazadePlano.pdf”.
[13] Artículo 68 de la Ley 715 de 2001, la Ley 1122 de 2007, la Ley 1438 de 2011 y el Decreto 2462 de 2013.
[14] El Decreto-Ley 663 de 1993, la Ley 510 de 1999 y el Decreto 1015 de 2002.
[15] Carpeta CJU0000821-11001310302420200004400, subcarpeta 11001310302420200004400, subcarpeta “Proceso 110010302420200004400”, archivo “49AutoPromueveConflicto.pdf”.
[16] Carpeta CJU0000821-11001310302420200004400, subcarpeta “CJU0000821 CC” archivo “Correo Remisorio y Link.pdf”.
[17] Carpeta CJU0000821-11001310302420200004400, subcarpeta “CJU0000821 CC” archivo “CJU-0000821 Constancia de Reparto.pdf”.
[18] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019.
[19] Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[20] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un conflicto de competencia que debe ser definido por la autoridad prevista para el efecto (Cfr., artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[21] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).
[22] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[23] Corte Constitucional, auto correspondiente al CJU-076.
