Auto nº 478/21 de Corte Constitucional, 11 de Agosto de 2021

1. El 17 de mayo de 2017, a través de apoderada judicial especialmente constituida, los señores J.D.R.M., A.R.C., E.L.F., C.A.M.R., J.M.R., M.C., M.Y.R.B., A.M.D., F.P.M., G.T.C., J.O.D.R., M.d.A.R.T., R.B.A., M.Á.C.C., M.N.M., J.A.B.J., R.M.V., R.P.M., M.Y.C.M. y H.G.G. promovieron demanda de reparación directa contra EMGESA S.A. E.S.P., el municipio de Garzón -Huila- y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA-, con el fin de que se condenara a los demandados a compensarlos como consecuencia de los presuntos perjuicios causados con ocasión de la construcción del proyecto hidroeléctrico El Quimbo, por la afectación que, según alegan, dicha obra supuso para sus actividades productivas.

2. La anterior demanda correspondió, previo reparto, al Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Neiva, el cual la admitió a trámite por auto del 18 de septiembre de 2017. Más tarde, por auto del 18 de marzo de 2019, se admitió reforma a la demanda, luego de que la actora presentara memorial en el que excluyó del extremo pasivo a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA-.

   Sin embargo, una vez surtido el traslado a la parte demandada, mediante providencia del 4 de diciembre de 2019, el juzgado declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y ordenó su remisión a los jueces civiles del Circuito de Garzón -Huila-.

   Señaló que, según lo decantado por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en reiterada jurisprudencia desde enero de 2014 hasta octubre de 2015, EMGESA S.A. E.S.P. era una empresa de servicios públicos mixta, bajo el entendido de que en la composición accionaria de dicho ente el Grupo de Energía de Bogotá S.A. E.S.P. tenía una participación del 51.51%, lo que le convierte en una entidad pública al tenor del artículo 104 del C.P.A.C.A. No obstante -agregó-, el Grupo de Energía de Bogotá es una empresa de servicios públicos mixta a la luz de la Ley 142 de 1994 en la que el Distrito Capital de Bogotá tiene el 65.68% de participación, de modo que -según el cálculo aritmético realizado por el juzgado[1]- respecto de EMGESA S.A. E.S.P. “la participación del Distrito Capital de Bogotá termina siendo del 33.83%, es decir, ese es el porcentaje que viene a representar la composición accionaria que, eventualmente, si hubiese participado de manera directa tendría el Distrito Capital de Bogotá en Emgesa S.A. E.S.P.; consideraciones que refutan la calidad de Emgesa S.A. E.S.P. como empresa de servicios públicos mixta, y en realidad lo que termina siendo es una empresa de servicios públicos con una participación que según las definiciones no son iguales o superiores al 50%, por lo tanto, Emgesa S.A. E.S.P. no sería empresa de servicios públicos mixta.”

   Así, citando otro auto proferido en enero de 2015 por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, afirmó que “tanto la participación, como los aportes del Estado representados en el Distrito Capital de Bogotá dentro del capital de Emgesa S.A. E.S.P. tan sólo resultan ser del 33.83%; razón por la cual, al no ser iguales o superiores al 50%, se concluye que Emgesa S.A. E.S.P. es una empresa de servicios públicos privada cuyos hechos u omisiones que se alegan en la demanda, no están sujetos al derecho administrativo y, por consiguiente, no son de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.

   Contra la anterior determinación EMGESA S.A. E.S.P. interpuso recurso de reposición, el cual, luego de surtido el respectivo trámite, fue denegado por el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Neiva mediante providencia del 29 de enero de 2020.

3. Sometida nuevamente a reparto, la demanda fue asignada al Juzgado 2º Civil del Circuito de Garzón -Huila-. Este, mediante auto del 17 de febrero de 2020, declaró que “carec[ía] de jurisdicción y competencia para el conocimiento de la presente demanda, por corresponder a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”, planteó conflicto negativo de competencia y dispuso remitir las diligencias al Consejo Superior de la Judicatura -Sala Jurisdiccional Disciplinaria-.

   Expresó que, de acuerdo con diferentes pronunciamientos del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva, fundados a su vez en decisiones del Consejo de Estado y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, EMGESA S.A. E.S.P. es una empresa de servicios públicos domiciliarios de naturaleza mixta, por lo que la indemnización por perjuicios que se demanda, en razón a la presunta omisión de sus obligaciones como beneficiaria del proyecto de infraestructura, ha de ser de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

   Aunado a lo anterior -consideró-, como la obra del proyecto hidroeléctrico El Quimbo fue declarada de utilidad pública e interés social, a la sociedad EMGESA S.A. E.S.P. se le impuso la carga de asumir las compensaciones a que hubiere lugar, y ello corresponde a una función administrativa sujeta al derecho público.

4. De acuerdo con lo previsto en el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015, que adicionó el artículo 241 de la Constitución, el 2 de febrero de 2021 la Secretaría de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial hizo envío del expediente del conflicto de jurisdicciones a la Corte Constitucional.

5. Por informe del 1º de junio de 2021, y en cumplimiento del reparto efectuado el 25 de mayo del mismo año, la Secretaría General de esta Corporación remitió el expediente CJU-456 al Despacho del magistrado sustanciador.

1. Competencia

   De conformidad con lo establecido en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   2.1. Los conflictos de competencia o de jurisdicción, tal como lo ha sostenido este Tribunal, son controversias procesales que tienen lugar en aquellos eventos en que distintas autoridades jurisdiccionales se enfrentan respecto de cuál de ellas es la llamada a resolver un determinado asunto.

   2.2. Así, estas colisiones entre jueces se suscitan ya sea porque ambas autoridades reclaman para sí el conocimiento de una misma causa -ante lo cual se estaría frente a un conflicto positivo de competencia-, o bien, porque ambas la repelen y rehúsan asumirla aduciendo que carecen de competencia -caso en el cual será un conflicto negativo de competencia-.

   2.3. Acorde con esa orientación, en el Auto 155 de 2019[2] la Sala Plena de esta Corporación estableció los presupuestos que deben verificarse para que se estructure un conflicto entre jurisdicciones en los siguientes términos:

   (i) Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones. En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto.[3]

   (ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional[4].

   (iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa. Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.

   [5]

   2.4. Aplicando las referidas reglas al caso que ahora ocupa la atención de la Sala, se advierte que, en efecto, en el expediente CJU-456 se constata un conflicto entre jurisdicciones, comoquiera que los presupuestos exigidos se encuentran debidamente reunidos. Veamos:

   (i) la colisión dentro del sub júdice se suscita entre el Juzgado 7º Administrativo Oral del Circuito de Neiva y el Juzgado 2º Civil del Circuito de Garzón -Huila-, esto es, entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y una de la jurisdicción ordinaria, con lo que se atiende el presupuesto subjetivo;

   (ii) la disputa entre las autoridades jurisdiccionales a que se alude recae sobre un proceso judicial en curso, originado en la demanda instaurada el 17 de mayo de 2017 por J.D.R.M. y otros para obtener el reconocimiento y pago de los perjuicios que presuntamente se les provocó por la construcción del proyecto hidroeléctrico El Quimbo, lo que demuestra que se cumple con el presupuesto objetivo; y, finalmente,

   (iii) uno y otro juzgado manifestaron razones de índole constitucional y legal por las que explícitamente consideran que no les corresponde conocer y decidir la demanda de que se trata, invocando cada uno de ellos, como sustento de su postura, criterios divergentes en relación con la naturaleza jurídica de uno de los entes que integran el extremo pasivo -EMGESA S.A. E.S.P.- en tanto condición necesaria para definir la jurisdicción competente, acreditándose de esa forma, también, el presupuesto normativo.

3. Asunto a decidir

   3.1. Cumplidos como están los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, corresponde a la Corte determinar si es en la jurisdicción de lo contencioso administrativo o, por el contrario, en la jurisdicción ordinaria, en la que recae la competencia para resolver en torno a la demanda promovida por el ciudadano J.D.R.M. y otros para el reconocimiento y pago de los perjuicios presuntamente ocasionados con ocasión de la construcción del proyecto hidroeléctrico El Quimbo.

   3.2. Para resolver este interrogante, la Sala Plena analizará, de manera sucinta (i) el marco legal de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de responsabilidad extracontractual; (ii) la naturaleza jurídica de EMGESA S.A. E.S.P.; y, (iii) el alcance del fuero de atracción; para, enseguida, ocuparse de la resolución del conflicto de jurisdicciones planteado en el caso concreto.

   3.2.1. El marco legal de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de responsabilidad extracontractual

   3.2.1.1. En el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, C.P.A.C.A.- el Legislador prescribió cuáles son los asuntos cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En tal sentido, como cláusula general, determinó que son del resorte de esta jurisdicción aquellas controversias originadas en actuaciones sujetas al derecho administrativo en que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa. A su vez, se enunciaron allí una serie de procesos que, por su naturaleza, deben ser instruidos y decididos por los jueces administrativos.

   3.2.1.2. En este contexto, el numeral 1 del citado artículo 104 dispone que son del conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo los conflictos “relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable.”

   3.2.1.3. Por entidad pública, al tenor de lo previsto en el parágrafo de la misma norma, se entiende todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.

   3.2.1.4. A su turno, el artículo 105 ibidem contempla las excepciones a la competencia de esta jurisdicción, siendo una de ellas “[l]as controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos”, de acuerdo con el numeral 1 de la mencionada disposición.

   3.2.1.5. De lo anterior se desprende que en aquellos eventos en los que (i) se demande a una entidad pública -conforme a los precisos supuestos descritos por la norma y atendiendo a las excepciones en materia financiera y de seguros-, independientemente cuál sea el régimen aplicable, y (ii) se ventile la responsabilidad extracontractual del Estado, confluyen un criterio subjetivo y uno material, respectivamente, ante los cuales será la jurisdicción de lo contencioso administrativo la llamada a conocer de este tipo de controversias asociadas a la reclamación de reparaciones por perjuicios.

   3.2.2. La naturaleza jurídica de EMGESA S.A. E.S.P.

   3.2.2.1. La Ley 142 de 1994, “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”, recogió en su artículo 14 una serie de definiciones relevantes para efectos de interpretar y aplicar dicho cuerpo normativo. Entre tales definiciones, el Congreso de la República incluyó la caracterización de las empresas de servicios públicos, según sean estas oficiales, mixtas o privadas de acuerdo con el porcentaje de aportes públicos con que cuenten.

   3.2.2.2. Así, se observa que empresa de servicios públicos oficial es la que tiene un capital compuesto en un 100% por aportes de la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas[6]; una empresa de servicios públicos mixta es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o éstas tienen aportes iguales o superiores al 50%[7]; al paso que una empresa de servicios públicos privada es la que se encuentra integrada en su mayoría por un capital perteneciente a particulares, o a entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse íntegramente para estos efectos a las reglas a las que se someten los particulares[8].

   3.2.2.3. Dentro de este marco, EMGESA S.A. E.S.P. es una sociedad anónima por acciones, constituida como una empresa de servicios públicos en los términos de la citada Ley 142 de 1994, que tiene como objeto principal la generación y comercialización de energía eléctrica, y cuya composición accionaria es la siguiente[9]:

   3.2.2.4. A partir de la anterior información, en reciente pronunciamiento la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura señaló que “se puede concluir que la empresa EMGESA S.A. ESP, no puede ser considerada una empresa privada, toda vez que su composición accionaria es mayoritariamente pública, con un 51,5135% a favor del Grupo Energía Bogotá S.A. ESP.”[10]

   3.2.2.5. Y, en efecto, se advierte que en el Grupo de Energía de Bogotá S.A. E.S.P., que también es empresa de servicios públicos, obra como accionista mayoritario el Distrito Capital, con una participación actual correspondiente al 65,7%[11], mientras que para la época de presentación de la demanda objeto del presente conflicto ascendía al 76,28%[12].

   3.2.2.6. De manera que no cabe duda en cuanto a que EMGESA S.A. E.S.P. es una empresa de servicios públicos mixta a la luz de la Ley 142 de 1994, resaltando que su accionista mayoritario, el Grupo de Energía de Bogotá S.A. E.S.P., es a la vez una empresa de servicios públicos cuyo capital estatal es superior al 50%.

   3.2.2.7. Lo anterior quiere decir que, bajo una perspectiva orgánica, dado que el Grupo de Energía de Bogotá S.A. E.S.P. se configura como una entidad pública por la manera en que está conformado su capital, en atención a su condición de accionista principal dentro de EMGESA S.A. E.S.P., esta última ha de tenerse a su vez como una entidad pública en los términos del parágrafo del artículo 104 del C.P.A.C.A..

4. Resolución del conflicto de jurisdicciones planteado en el caso concreto

   4.1. Como se verificó en el acápite respectivo, en esta oportunidad se encuentran debidamente acreditados los presupuestos de un conflicto de jurisdicciones, por lo que le corresponde a la Corte establecer si es el juez administrativo, o el juez civil, el llamado a asumir el conocimiento de la demanda de que se trata.

   4.2. A partir de las consideraciones generales expuestas en esta providencia, la Sala Plena observa que en el caso sometido a estudio la competencia para conocer y decidir la demanda promovida por los ciudadanos J.D.R.M., A.R.C., E.L.F., C.A.M.R., J.M.R., M.C., M.Y.R.B., A.M.D., F.P.M., G.T.C., J.O.D.R., M.d.A.R.T., R.B.A., M.Á.C.C., M.N.M., J.A.B.J., R.M.V., R.P.M., M.Y.C.M. y H.G.G. contra EMGESA S.A. E.S.P. y el municipio de Garzón -Huila- para el reconocimiento y pago de los perjuicios presuntamente ocasionados con ocasión de la construcción del proyecto hidroeléctrico El Quimbo recae en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

   4.3. A dicha conclusión se arriba al constatar la convergencia de los criterios subjetivo y material que determinan la competencia del juez administrativo en este tipo de asuntos, a saber: primero, como se indicó en precedencia, la demandada EMGESA S.A. E.S.P. es una empresa de servicios públicos mixta cuyo principal accionista es a la vez una empresa de servicios públicos cuyo capital estatal es superior al 50% y, por lo tanto, ha de catalogarse como entidad pública al tenor de lo establecido en el parágrafo del artículo 104 del C.P.A.C.A. Y, segundo, el proceso gravita en torno a la presunta responsabilidad extracontractual de la mencionada entidad -derivada de la construcción del proyecto hidroeléctrico El Quimbo-, por lo que resulta aplicable el numeral 1 del citado artículo 104, que atribuye a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de este tipo específico de conflictos “cualquiera que sea el régimen aplicable”.

   4.4. Aunado a lo anterior, es pertinente subrayar que la jurisprudencia en vigor de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ‒hasta al momento en que mantuvo la función de dirimir conflictos de jurisdicciones‒ adjudicaba a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer los procesos contra EMGESA S.A. E.S.P. en los que se reclamaba la compensación de los perjuicios causados a las actividades económicas impactadas desfavorablemente con la construcción del proyecto hidroeléctrico El Quimbo. En sustento de esa postura reiterada[13], la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, además de verificar la naturaleza jurídica de la demandada y que son asuntos de responsabilidad civil extracontractual, indicó que, en virtud del artículo 33 de la Ley 142 de 1994, quienes prestan servicios públicos tienen la facultad de promover “la enajenación forzosa de los bienes que se requiera para la prestación del servicio; pero estarán sujetos al control de la jurisdicción en lo contencioso administrativo sobre la legalidad de sus actos, y a responsabilidad por acción u omisión en el uso de tales derechos”.

   4.5. Asimismo, vale la pena resaltar, como lo ha sostenido el Consejo Superior de la Judicatura -recapitulando a su vez lo pronunciado por esta Corporación en sentencia T-135 de 2013-, que “se debe tener presente que EMGESA S.A. ESP es una entidad prestadora de servicios públicos, que por principio constitucional debe estar vigilada por el Estado, más aún cuando se trata de temas de alta trascendencia ambiental y social, como lo es el Proyecto Hidroeléctrico ‘El quimbo’”.[14] En palabras de esta Corte: “las autoridades administrativas encargadas de salvaguardar en estos casos los derechos fundamentales de la población impactada tienen un especial grado de responsabilidad, tanto en la fase de diseño como en el de implementación, para que las obligaciones de mitigación de las consecuencias sociales previstas en la licencia ambiental se honren cabalmente.”[15]

   4.6. La Corte estima pertinente anotar que la estricta observancia de los principios de legalidad y juez natural, como manifestaciones del derecho al debido proceso, excluyen cualquier posibilidad de sustraerse deliberadamente de las normas que regulan con meridiana claridad la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo con base en ecuaciones, fórmulas y cálculos que carecen de asidero jurídico -como lo hizo, en su momento, el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Neiva-, máxime cuando la manera de interpretar tales disposiciones venía siendo reiterada en abundante jurisprudencia por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de Consejo Superior de la Judicatura como órgano de cierre, habida cuenta de que dicha línea decisoria se mantuvo incluso en pronunciamientos recientes.

   4.7. Así las cosas, es forzoso concluir que en el sub júdice se está ante la hipótesis contemplada en el numeral 1 del artículo 104 del C.P.A.C.A. que asigna el conocimiento de la controversia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

   4.8. En consecuencia, esta Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones planteado entre el Juzgado 7º Administrativo Oral del Circuito de Neiva y el Juzgado 2º Civil del Circuito de Garzón -Huila- asignando al primero de ellos la competencia para conocer del proceso, y dispondrá la remisión del respectivo expediente a la referida autoridad, la cual también deberá proceder a comunicar esta decisión al otro Despacho judicial, a las partes en contienda y a los demás sujetos procesales -dado que, para el momento en que se propuso el conflicto negativo de competencia, ya se había trabado la litis-.

5. Regla de decisión

   Cuando se demanda la responsabilidad extracontractual asociada a actos de enajenación forzosa realizados por una empresa de servicios públicos mixta, cuyo principal accionista es a la vez una empresa de servicios públicos mixta, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del proceso, de conformidad con el artículo 104 del C.P.A.C.A..

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,