Auto nº 613/21 de Corte Constitucional, 2 de Septiembre de 2021

1. El señor R.R.V. presentó, ante la jurisdicción contencioso administrativa, una demanda ejecutiva contra la empresa EMCALI EICE ESP. El demandante solicitó al juez librar mandamiento ejecutivo por obligación de hacer, en particular, ordenar a la entidad accionada reajustar su pensión vitalicia de jubilación y reconocer, liquidar y pagar el mayor valor de su mesada pensional, desde el 1° de enero de 1994 hasta la fecha[1].

2. El actor trabajó para la entidad demandada entre el 1° de julio de 1992 y el 30 de septiembre de 1993[2]. Manifestó que cumplió los requisitos para jubilarse el 9 de febrero de 1994. Por tal razón, la entidad le reconoció la pensión de jubilación, pues “según lo determinado por la Junta Directiva de EMCALI (…) al personal de empleados públicos que cumpla los requisitos establecidos por la ley y los reglamentos vigentes en EMCALI se pagará jubilación con el 90% del promedio de los salarios y primas de toda especie percibidos por el empleado en el último año de servicio (…)”[3].

3. Posteriormente, mediante Resolución No.141 del 2003, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios tomó posesión de la empresa EMCALI EACI ESP con fines de liquidación[4].

4. Luego, el demandante expuso que presentó una petición a esa entidad, con el fin de obtener la reliquidación de su pensión[5]. Sin embargo, la empresa no accedió a lo pretendido[6]. No obstante, el actor interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la decisión administrativa adoptada[7]. Como resultado, EMCALI EACI ESP revocó la decisión original y en su lugar admitió que, al haber obtenido la pensión de jubilación con anterioridad al 1° de enero de 1994, el actor tenía derecho a que, a partir de esa fecha, la entidad hiciera un ajuste mensual a su pensión, conforme a lo establecido en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993[8]. A pesar de lo anterior, según el accionante, la entidad no ha cumplido hasta el momento con el pago de dicha obligación adicional[9].

5. La demanda fue repartida al Juzgado Dieciocho Administrativo Oral del Circuito de Cali. Mediante Auto del 11 de agosto de 2015, aquel despacho declaró la falta de jurisdicción y remitió el asunto a la oficina de reparto de los juzgados laborales del circuito de la misma ciudad. Lo anterior, con fundamento en que el título aportado como base de la ejecución era un acto administrativo expedido por la empresa accionada, que reconoció el pago del reajuste de la pensión de jubilación del demandante. El juzgado declaró la falta de jurisdicción por estimar que el asunto de la referencia no estaba incluido en el numeral 6° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, que señala que le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa conocer de los procesos “(…) ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”.

   Aunado a lo anterior, recordó que el artículo 1° de la Ley 712 de 2001 precisa que le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, conocer de “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”. Por consiguiente, estimó que el asunto debía conocerlo la jurisdicción laboral ordinaria, por competencia residual[10].

6. Mediante Auto 926 del 5 de agosto de 2016, el Juzgado Catorce Laboral del Circuito en Oralidad de Cali libró mandamiento de pago por vía ejecutiva laboral en favor del demandante y decretó el embargo y retención de los dineros que el municipio de Santiago de Cali le pagaba a EMCALI EICE ESP. Esos recursos representaban el suministro que dicha entidad le hacía al municipio para la prestación del servicio de alumbrado público[11].

7. El 13 de febrero de 2017, la empresa EMCALI EICE ESP interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación en contra del Auto 926 del 5 de agosto de 2016. Entre otras cuestiones, adujo que la empresa accionada era una entidad pública del orden territorial. Por lo tanto, de acuerdo con lo establecido en los artículos 104 y 155[12] de la Ley 1437 de 2011, afirmó que el asunto le correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues es a ella a quien le compete analizar “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa” y “de los procesos ejecutivos, cuando la cuantía no exceda de mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales vigentes”. En virtud de lo anterior, afirmó que el Juzgado Catorce Laboral de Circuito en Oralidad de Cali no era el competente para conocer del asunto[13].

8. Por Auto del 4 de julio de 2017, el Juzgado Catorce Laboral del Circuito en Oralidad de Cali negó el recurso de reposición, puesto que del título ejecutivo objeto de la controversia se infería una obligación clara, expresa y exigible. De otro lado, concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en el efecto suspensivo[14].

9. Mediante Auto Interlocutorio No. 072 del 12 de septiembre de 2018, la Sala Primera de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali revocó el Auto 926 del 5 de agosto de 2016, que libró mandamiento ejecutivo por falta de jurisdicción. Esto, por cuanto lo que se pretendía era el cumplimiento de una obligación presuntamente clara, expresa y exigible, contenida en un acto administrativo proferido por una entidad del Estado, en virtud de una relación legal con su empleado público.

   En ese sentido, el Tribunal recordó que el numeral 4° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. En concordancia con lo anterior, el artículo 297 del CPACA indica que, para los efectos de esa normativa, constituyen título ejecutivo “[l]as copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar”[15].

   Por lo anterior, ordenó devolver las piezas procesales al juzgado de origen para que las remitiera a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura con el fin de que resolviera el conflicto de jurisdicción planteado[16].

10. Mediante Auto del 16 de noviembre de 2018, el Juzgado Catorce Laboral del Circuito en Oralidad de Cali ordenó remitir el expediente de la referencia a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[17].

11. El 2 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió este conflicto de jurisdicción a la Corte Constitucional[18]. Posteriormente, el 25 de mayo de 2021, el expediente fue repartido a la Magistrada S..

Competencia

1. La Corte es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones[19], de conformidad con el artículo 241.11 de la Carta[20].

   Acreditación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[21]

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia o de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto (conflicto negativo de jurisdicción); o, ii) pretenden resolver la controversia, al considerar que tienen atribución legal para hacerlo (conflicto positivo de jurisdicción)[22].

3. Particularmente, en relación con los conflictos de jurisdicción, en el Auto 155 de 2019[23] esta Corporación precisó que su configuración requiere la concurrencia de los siguientes tres presupuestos:

   (i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[24].

   (ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[25].

   (iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no, competentes para conocer la controversia[26].

4. El asunto de la referencia satisface los anteriores presupuestos porque: i) el conflicto se suscita entre una autoridad judicial que hace parte de la jurisdicción contencioso administrativa y otra de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral; ii) la Sala constata que existe una controversia entre el Juzgado Dieciocho Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado Catorce Laboral del Circuito en Oralidad de la misma ciudad; en relación con el conocimiento de la acción instaurada por el señor R.R.V. contra la empresa EMCALI EACI ESP. A. busca que se libre mandamiento de pago por una obligación de hacer y, en consecuencia, se ordene el reajuste de la pensión vitalicia de jubilación del demandante y se reconozca, liquide y pague el mayor valor de su mesada pensional dejado de pagar, desde el 1° de enero de 1994 hasta la fecha. Además, iii) ambas autoridades judiciales enuncian razonablemente fundamentos legales que soportan sus posturas sobre la falta de jurisdicción. En conclusión, está configurado un conflicto negativo entre jurisdicciones.

   Asunto objeto de decisión y su metodología

5. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Dieciocho Administrativo Oral del Circuito de Santiago de Cali y el Juzgado Catorce Laboral del Circuito en Oralidad de esa misma ciudad. Para ello, hará referencia a la competencia para conocer de asuntos en los que se reclama el pago de acreencias laborales reconocidas mediante actos administrativos y, posteriormente, resolverá el caso concreto.

   Competencia para conocer de asuntos en los que se reclama el pago de acreencias laborales reconocidas mediante actos administrativos

6. Según el artículo 12[27] de la Ley 270 de 1996, la jurisdicción ordinaria conoce de todos los asuntos que no estén asignados a otra jurisdicción. Por su parte, el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo establece que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, estudiará los casos relacionados con “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”. Se trata entonces de una cláusula general o residual de competencia que opera cuando no hay una norma especial que atribuya el conocimiento de un proceso a otra jurisdicción[28].

   Más adelante, el artículo 100 de la misma normativa dispone que “[s]erá exigible ejecutivamente el cumplimiento de toda obligación originada en una relación de trabajo, que conste en acto o documento que provenga del deudor o de su causante o que emane de una decisión judicial o arbitral firme”[29].

7. En línea con lo anterior, el artículo 104.6 del CPACA[30] determina la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para dirimir asuntos relacionados con procesos ejecutivos derivados de: (i) condenas impuestas a la administración, (ii) conciliaciones aprobadas, (iii) laudos arbitrales y (iv) contratos celebrados con entidades estatales.

8. Ahora bien, el artículo 297 de esa misma normativa señala que, para efectos de ese código, constituye título ejecutivo entre otros, “[l]as copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar.”

   Por su parte, los artículos 298[31] y 299[32] siguientes prevén el procedimiento a seguir para la ejecución de “sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias”, “decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible” y “títulos derivados de las actuaciones relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas”, y lo remite para efecto al Código General del Proceso en lo atinente a la ejecución de providencias judiciales y el proceso ejecutivo. En relación con los contratos, adicionalmente, el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, “[p]or la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”, determina que “el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa”.

9. Con base en lo anterior, el CPACA no incluye dentro de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo los procesos ejecutivos laborales derivados de actos administrativos que contengan acreencias laborales reconocidas. En efecto, aunque el numeral 4° del artículo 297 establece las condiciones en las que los actos administrativos pueden ser considerados títulos ejecutivos, ello no implica que la ejecución de la totalidad de dichos actos se encuentre asignada a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

   De una parte, porque una interpretación sistemática de la Ley 1437 de 2011 conduce a una conclusión contraria[33]. En efecto, a partir de la lectura de los artículos 104 (numeral 6°), 297, 298 y 299 de dicha normativa se advierte que, en términos generales, se refieren a los títulos ejecutivos señalados en la primera de estas disposiciones, como se expone a continuación:

   Artículo 104

   Artículo 297

   Artículo 298

   Artículo 299

   En su numeral 6°, señala que la jurisdicción contencioso administrativa conocerá de procesos ejecutivos originados en:

   (i) condenas impuestas;

   (ii) conciliaciones aprobadas;

   (iii) laudos arbitrales y

   (iv) contratos celebrados por entidades públicas.

   En esta norma se explica que constituyen título ejecutivo “para efectos de este Código”:

   (i) sentencias ejecutoriadas;

   (ii) decisiones proferidas en mecanismos alternativos de solución de conflictos;

   (iii) contratos y otros actos asociados a ellos;

   (iv) actos administrativos.

   Establece disposiciones en caso de que los títulos ejecutivos sean (i) sentencias condenatorias; (ii) laudos arbitrales; y (iii) conciliaciones aprobadas.

   Prevé un procedimiento para la ejecución de títulos derivados de contratos estatales.

   De este modo, como lo estableció la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, “es importante precisar que si bien el numeral 4º del artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, contempló como título ejecutivo la copia auténtica de los actos administrativos debidamente ejecutoriados que contengan obligaciones claras, expresas y exigibles, ello no significa que se haya asignado la competencia a la Jurisdicción Contencioso Administrativa de estos procesos ejecutivos, la cual, se reitera, se encuentra delimitada en el artículo 104 ejusdem”[34].

   En consecuencia, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de títulos ejecutivos derivados de condenas impuestas a la administración, conciliaciones aprobadas, laudos arbitrales y contratos celebrados con entidades estatales. Por esta razón, se activa la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria en materia de procesos ejecutivos laborales.

10. Así lo sostuvo la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en providencia del 20 de febrero de 2020. En aquella oportunidad, el demandante solicitaba el pago de los intereses que se causaron con ocasión de una indemnización por disminución de la capacidad psicofísica que se hizo exigible el 20 de septiembre de 2002 y se hizo efectiva el 20 de junio de 2016. Ante el conflicto que se suscitó entre un juzgado laboral y uno de la jurisdicción contencioso administrativa, el Consejo Superior de la Judicatura advirtió que el título ejecutivo con base en el cual se interponía la demanda era la Resolución 01096 del 20 de septiembre de 2002. Esta, conforme al numeral 4° del artículo 297 del CPACA, se entendía como título ejecutivo. No obstante, no se enmarcaba dentro de los previstos como ejecutables ante la jurisdicción contencioso administrativa, de conformidad con el artículo 104 ibidem. Por consiguiente, asignó la competencia en cabeza del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Palmira.

    Posteriormente, el 4 de marzo de 2020, esta misma autoridad judicial conoció de otro conflicto negativo de jurisdicciones, con ocasión de una demanda dirigida a que se ordenara el pago de unas sumas de dinero originadas en un acto administrativo proferido por el Ministerio de Educación, Fondo de Prestaciones Sociales del M.. Al contrastar este título ejecutivo con el numeral 6° del artículo 104 del CPACA, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura no encontró que este se derivara de un contrato celebrado por una entidad estatal, un laudo arbitral en el que una de las partes fuera una de esas entidades, una conciliación aprobada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo o de una condena impuesta por esta. Por esa razón, asignó el conocimiento del asunto a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.

11. Así las cosas, tratándose de demandas ejecutivas en las que se pretende el pago de acreencias laborales reconocidas en actos administrativos, la jurisdicción competente es la ordinaria en su especialidad laboral. Esto, por cuanto el artículo 104.6 del CPACA delimita la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo al conocimiento de cargas crediticias impuestas mediante sentencia emanada de autoridad contencioso administrativa o de un contrato estatal.

12. La Sala Plena constata que, en el presente caso:

12.1. Se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Catorce Laboral del circuito en Oralidad de Cali) y otra de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado Dieciocho Administrativo Oral del Circuito de Cali), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 3 de la parte considerativa de esta providencia.

12.2. Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Catorce Laboral del circuito en Oralidad de Cali es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por el señor R.V..

12.3. Lo anterior, debido a que la controversia planteada versa sobre la ejecución de una obligación que, de acuerdo con el actor, se reconocen en actos administrativos. Si bien aquellos documentos respaldan obligaciones adquiridas por la administración, no se enmarcan dentro de los previstos como ejecutables ante la jurisdicción contencioso administrativa en el artículo 104 del CPACA. Por lo anterior, debe aplicarse la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral establecida en el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social en relación con el artículo 100 de la misma codificación, que atribuye la competencia a esta jurisdicción para la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y de sistema de seguridad integral.

12.4. De otra parte, el demandante trabajaba como empleado público al momento en que se causó la pensión invocada. Al respecto, la Corte constata que para 1993, EMCALI EACI ESP era un establecimiento público, antes de ser transformada en una empresa industrial y comercial del Estado, mediante el Acuerdo 014 de 1996[35]. Sin embargo, este hecho no incide para efectos de determinar la competencia en el presente asunto, toda vez que nada se discute con respecto al referido vínculo laboral sino que se reclama exclusivamente el pago de unas acreencias laborales previamente reconocidas, mediante actos administrativos que prestan mérito ejecutivo, y sobre los que no existe controversia de validez.

En estos términos, contrario a lo señalado por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, en el presente caso no se debate el contenido y alcance de una “relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado” ni de la seguridad social de aquellos, en los términos previstos en el numeral 4° del artículo 104 del CPACA. En efecto, lo que se solicita, de acuerdo con el planteamiento del demandante, es el cumplimiento de una obligación de hacer contenida en un acto administrativo que, según el actor, constituye un título ejecutivo. En consecuencia, en la medida en que lo que se persigue es que el juez libre un mandamiento consistente en la ejecución de un hecho, no es pertinente analizar si el causante de la prestación se desempeñaba como empleado público o trabajador oficial, pues lo relevante es el cumplimiento de la obligación.

12.5. Así las cosas, la Corte aplicará la cláusula general de competencia derivada de los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 y 100[36] del Código Procesal del Trabajo. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Juzgado Catorce Laboral del Circuito en Oralidad de Cali, y comunicar la presente decisión a los interesados.

Regla de decisión: Corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se pretende el pago de acreencias derivadas de una relación de trabajo, reconocidas en actos administrativos. Lo anterior, de conformidad con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 y 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,