Auto nº 646/21 de Corte Constitucional, 8 de Septiembre de 2021

1. El 10 de julio de 2019, el señor J.G.M. y otros, presentaron demanda de reparación directa en contra de la Superintendencia de Salud, el Departamento de Quindío, la IPS Dumian Medical S.A.S, la IPS Clínica del Occidente S.A., la IPS Clínica la Sagrada Familia, la EPS Cafesalud S.A., la EPS y medicina prepagada Suramericana S.A. y la caja de compensación familiar Fenalco Comfenalco Quindío. Señalaron que las accionadas eran responsables de la lesión a la integridad sicofísica que hoy padece el señor G.M., a raíz de una infección nosocomial o intrahospitalaria.

2. Como pretensiones principales solicitaron (i) declarar que los demandados son “administrativamente responsables de los daños causados al señor J.G.M. y consecuentemente de los perjuicios inmateriales causados a él y a su familia”[1]; y (ii) condenar a los demandados a indemnizar el daño moral sufrido por la “víctima directa”[2] y sus familiares[3], así como el daño a la salud sufrido por la “víctima directa”[4] y su esposa. En subsidio, pidieron que se condenara a los demandados a indemnizar el daño consistente en la “pérdida de oportunidad”[5].

3. Mediante auto de 24 de octubre de 2019, el Juzgado Quinto Administrativo de Armenia inadmitió la demanda y concedió a la parte demandante el término de 10 días para subsanarla. En concreto, requirió a los demandantes “aclarar los hechos narrados en la demanda (…) [así como precisar] el hecho dañoso y el nexo causal teniendo en cuenta la imputación fáctica y jurídica que (…) estructuran la falla del servicio”[6]. Esto, tras considerar que la “imputación debe ser fáctica y jurídica, resultando necesario identificar [la] participación [de las entidades estatales] dentro de los hechos”[7]. Por esta razón, el juez solicitó a los demandantes precisar las razones que, a su juicio, sustentaban la competencia en cabeza de la jurisdicción contencioso administrativa, so pena de “remitir [el asunto] por falta de jurisdicción”[8].

4. El 23 de enero de 2020, el Juzgado Quinto Administrativo de Armenia declaró su falta de jurisdicción para conocer la demanda, con fundamento en cuatro argumentos[9]. Primero, encontró que “el daño cuya indemnización se pretende tiene origen en una falla o falta en la prestación del servicio médico [por parte de] entes de naturaleza privada (…) sometidos al régimen jurídico de derecho privado”[10]. Segundo, indicó que “la determinación de competencia de un asunto en una u otra jurisdicción depende [de] si el daño fue causado por una entidad pública –administrativa–, o una privada –ordinaria civil–, o si las dos entidades concurrieron de forma eficiente en la causación del daño, situación que por el fuero de atracción radica su competencia en cabeza de la Jurisdicción Administrativa. En el sub lite el daño deviene de la prestación del servicio médico de (…) entes regidos por el derecho privado”[11].

5. Tercero, manifestó que “el sistema de referencia y contrareferencia aplicable al sub lite es el previsto en el Decreto 4747 de 2007, por lo que era deber de CAFESALUD EPS (…) conseguir dentro de su red de prestadores de servicio la IPS que cubriera las necesidades”[12]. Por último, el juez administrativo sostuvo que la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en pronunciamientos de los años 2013, 2014 y 2015, fijó la competencia en la jurisdicción ordinaria civil en este tipo de casos[13]. En consecuencia, concluyó que “la imputación hecha por la parte actora no es suficiente para fijar la competencia en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo” y ordenó remitir el expediente a los juzgados civiles del circuito.

6. El conocimiento del proceso correspondió por reparto al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Armenia, quien, el 2 de febrero de 2021, planteó el conflicto negativo de jurisdicciones. Para sustentar su falta de jurisdicción, sostuvo que la demanda sub examine no solo pretende que se analice “la atención médica brindada y las actuaciones que se derivaron de la misma, sino (…) la responsabilidad de las entidades públicas [en lo relacionado con] sus competencias de control y vigilancia respecto a las actividades de las entidades privadas denunciadas en la demanda”. De otro lado, indicó que la jurisdicción contenciosa administrativa “es el escenario idóneo para el estudio de los presupuestos de responsabilidad en cabeza de las entidades públicas”[14].

7. Finalmente, la jueza civil señaló que “hay lugar a aplicar en el presente asunto el factor de competencia de conexidad, [por cuanto] la parte demandada [está] integrada por entidades públicas como el Departamento del Quindío y la Superintendencia de Salud”. De este modo, “es el juez administrativo el llamado a conocer del asunto, pese a la intervención por pasiva de entidades privadas”[15]. En consecuencia, declaró su falta de jurisdicción y ordenó remitir el asunto a la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura.

8. El 10 de marzo de 2021, el expediente fue radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional.

1. Competencia

9. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

10. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Armenia y el Juzgado Quinto Administrativo de Armenia, la cual versa sobre la competencia para conocer la acción de reparación directa interpuesta por J.G.M. y otros. Para estos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II. 3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, hará referencia a las reglas de competencia para conocer los procesos de responsabilidad médica (II. 4 infra). En tercer lugar, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II. 5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

11. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[16]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[17], los cuales se explican en el siguiente diagrama:

    Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

1. Presupuesto subjetivo

   Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [18].

2. Presupuesto objetivo

   Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[19].

3. Presupuesto normativo

   Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[20].

12. La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declarase inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

13. En el caso sub examine se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sala Plena advierte que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda interpuesta por el señor J.G.M. configura un conflicto negativo de jurisdicciones. Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, a saber: (i) el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Armenia, que forma parte de la jurisdicción ordinaria y (ii) el Juzgado Quinto Administrativo de Armenia, que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Segundo, el presupuesto objetivo está acreditado, dado que existe una causa judicial cuyo conocimiento se controvierte, esto es, el proceso de responsabilidad médica iniciado por J.G.M. y otros. Tercero, cumple con el presupuesto normativo, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 4 - 7 supra).

4. Reglas de competencia para conocer procesos de responsabilidad médica

14. La competencia para conocer procesos de responsabilidad médica debe determinarse a partir de dos criterios o factores: (i) el criterio orgánico de competencia y (ii) el factor de conexidad o fuero de atracción.

    (i) El criterio orgánico de competencia

15. El criterio orgánico es el factor de competencia que atribuye el conocimiento de un caso en función de la naturaleza jurídica -privada o pública- de la parte demandada[21]. Así, con el propósito de determinar la jurisdicción competente para conocer los procesos de responsabilidad médica, el juez debe identificar la naturaleza jurídica de la entidad demandada que prestó el servicio médico que presuntamente dio origen al daño que se reclama[22].

16. El artículo 15[23] y, en especial, los artículos 17[24], 18[25] y 20[26] de la Ley 1564 de 2012, por la cual se expidió el Código General del Proceso (en adelante, CGP), disponen que los jueces civiles son competentes para conocer de los procesos de responsabilidad médica “de cualquier naturaleza y origen, sin consideración a las partes, salvo los que correspondan a la jurisdicción contencioso administrativa”[27]. Por su parte, el artículo 104 del CPACA dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Además, el numeral 1 ibidem especifica que dicha jurisdicción conocerá de los procesos “relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable”[28].

17. En tales términos, en virtud del criterio orgánico, la competencia para conocer los procesos de responsabilidad médica será de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, si la entidad demandada es privada. Por el contrario, si la entidad demandada es pública, la competencia corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, independientemente de la relación entre la entidad prestadora del servicio de salud y sus afiliados o beneficiarios[29].

    (ii) El fuero de atracción

18. Definición del fuero de atracción. El criterio orgánico es insuficiente para determinar la jurisdicción competente para conocer de los procesos en los que se demanda de forma simultánea a entidades públicas y privadas. En estos casos es necesario acudir al factor de conexidad o fuero de atracción. El fuero de atracción[30] es un fenómeno procesal que extiende la competencia del juez administrativo a personas de derecho privado, en los casos en que estas son demandadas de forma concomitante con sujetos de derecho público. En consecuencia, la jurisdicción de lo contencioso administrativo ostenta la competencia para resolver la causa donde comparecen unos y otros[31]. En este sentido, el Consejo de Estado ha señalado que, en virtud del fuero de atracción, por regla general[32], “al presentarse una demanda de forma concurrente contra una entidad estatal, cuyo conocimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y contra otra entidad privada cuya jurisdicción es ordinaria, el proceso debe adelantarse ante la primera”[33]. Lo anterior, sin perjuicio de que luego de realizar el análisis probatorio se decida que la entidad pública no es responsable de los daños atribuidos[34]. El fuero de atracción tiene como finalidad “dar cumplimiento a los principios procesales de economía, eficiencia, eficacia y seguridad jurídica”[35].

19. Criterios orientadores para la aplicación del fuero de atracción. El fuero de atracción no opera de forma automática por el simple hecho de que una entidad pública sea demandada de forma concurrente con sujetos de derecho privado[36]. El Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura han establecido algunos criterios orientadores para su aplicación, es decir, para determinar si la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe asumir o no el conocimiento de la controversia en estos casos. Al respecto, han señalado que los jueces deben verificar que:

    (a) Los hechos y la causa que fundamentan la eventual responsabilidad de los sujetos de derecho privado y las entidades estatales sean los mismos[37].

    (b) Los hechos, las pretensiones y las pruebas que obran en el expediente permiten inferir razonablemente que existe una probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales, “por cuya implicación en la litis resultaría competente el juez administrativo, sean condenadas”[38].

    (c) El demandante haya planteado fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal[39]. En este sentido, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, deben existir suficientes elementos de juicio que permitan concluir, al menos prima facie, que las acciones u omisiones de la entidad estatal demandada fueron “concausa eficiente del daño”[40].

20. Los criterios orientadores para evaluar la aplicación del fuero de atracción pretenden, primero, garantizar que la asignación de competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo “atienda a la realidad de las circunstancias que dieron origen a la controversia”[41]. Segundo, evitar que el demandante pueda escoger el juez de su preferencia con la simple alegación de que una entidad pública pudo haber sido responsable del daño[42]. Tercero, de esta forma, preservar el carácter de orden público de las normas que definen la competencia[43].

21. Así las cosas, es posible concluir que el alcance del fuero de atracción se circunscribe, prima facie, a la posibilidad de extender la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para juzgar tanto a las entidades públicas como a aquellos sujetos de derecho privado demandados en la misma litis. No obstante, el fuero no opera de forma automática, sino que es deber del juez constatar si es posible “inferir razonablemente”, a partir de las pretensiones y del material probatorio que obra en el expediente, la existencia de una probabilidad “mínimamente seria” de que el título de imputación de responsabilidad que se le atribuye a las entidades públicas demandadas es, al menos, la “concausa eficiente del daño” que se reclama y que, en consecuencia, corresponde a los jueces administrativos conocer del asunto.

22. Aplicación del fuero de atracción en casos de responsabilidad médica. El Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo de Estado han aplicado las reglas sobre el fuero de atracción para determinar la jurisdicción competente para conocer demandas de responsabilidad médica.

23. En auto de 22 de enero de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura resolvió el conflicto de jurisdicciones entre un juzgado civil y uno administrativo, en el marco de la acción de reparación directa interpuesta en contra del Ministerio de Salud, la Superintendencia de Salud y la Secretaría de Salud de Risaralda, por la supuesta omisión de la prestación del servicio médico, la cual habría causado el deceso de una paciente. A título preliminar, el Consejo Superior de la Judicatura señaló que “no es suficiente el hecho de demandar solidariamente a las entidades estatales, para proceder de forma inmediata a dar aplicabilidad al ‘fuero de atracción’, pues de ser así toda demanda bajo tales circunstancias terminaría en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”[44]. En estos eventos es necesario “efectuar el estudio a las pretensiones y la viabilidad de ellas contra las entidades públicas (…) en cada caso en particular”[45].

24. Con fundamento en estas consideraciones, el Consejo Superior de la Judicatura concluyó que la demanda examinada debía ser conocida por la jurisdicción ordinaria, debido a que la controversia giraba en torno a la prestación de los servicios de salud por parte de entidades de naturaleza privada. En particular, indicó que “la prestación deviene del contrato de afiliación, por lo que no existe duda que se está frente a una posible responsabilidad civil extracontractual, situación distinta cuando dicha acción involucra como responsable a un ente de naturaleza pública, cuya competencia fue asignada de manera expresa por el Legislador a la Jurisdicción Contencioso Administrativa”[46].

25. En la misma línea, el Consejo de Estado ha aclarado que no puede admitirse la aplicación del fuero de atracción, a partir de la simple convocatoria de una persona de naturaleza pública, sin una valoración preliminar de las probabilidades de condena en su contra. Lo anterior, debido a que esto implicará aceptar que los particulares pueden, “a su antojo, eleg[ir] el juez de sus preferencias para asumir el conocimiento de los asuntos que decidan ventilar ante la jurisdicción, con lo cual se desconocería el carácter de orden público de las disposiciones legales que atribuyen la competencia”[47].

26. Regla de decisión. El siguiente cuadro sintetiza las reglas de decisión aplicables a los conflictos de jurisdicciones que se suscitan entre, de un lado, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil y, de otro, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en relación con demandas de responsabilidad médica.

    Competencia para conocer demandas de responsabilidad médica

    1. Premisa general. La competencia para conocer procesos de responsabilidad médica debe determinarse a partir de dos criterios o factores: (i) el criterio orgánico de competencia y (ii) el factor de conexidad o fuero de atracción.

    2. Factores o criterios para determinar la competencia en casos de responsabilidad médica.

1. El criterio orgánico. En virtud del criterio orgánico:

   (i) La competencia para conocer los procesos de responsabilidad médica será de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, si la entidad demandada es privada.

   (ii) La competencia para conocer los procesos de responsabilidad médica será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo si la entidad demandada es pública, independientemente de la relación entre la entidad prestadora del servicio de salud y sus afiliados o beneficiarios[48].

   (iii) El criterio orgánico es insuficiente para determinar la jurisdicción competente para conocer demandas de responsabilidad médica en las que se demanda de forma simultánea a entidades públicas y privadas. En estos casos es necesario acudir al factor de conexidad o fuero de atracción.

2. El fuero de atracción.

   (i) Definición. El fuero de atracción es un fenómeno procesal en virtud del cual la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se extiende a personas de derecho privado cuando estas son demandadas de forma concomitante con entidades públicas.

   (ii) Aplicación del fuero de atracción. El fuero de atracción no opera de forma automática. El Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura han establecido algunos criterios orientadores para su aplicación, es decir, para determinar si la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe asumir o no el conocimiento de la controversia en estos casos. Al respecto, han señalado que los jueces deben verificar que:

   1. Los hechos y la causa que fundamentan la eventual responsabilidad de los sujetos de derecho privado y las entidades estatales son los mismos.

   2. Los hechos, las pretensiones y las pruebas que obran en el expediente permiten inferir razonablemente que existe una probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales serán condenadas.

   3. El demandante haya planteado fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal. En este sentido, deben existir suficientes elementos de juicio que permitan concluir, por lo menos prima facie, que las acciones u omisiones de la entidad estatal demandada fueron, al menos, “concausa eficiente del daño”.

27. La Sala Plena considera que la jurisdicción ordinaria civil es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Esto es así, por tres razones.

28. Primero, en el caso bajo estudio las entidades responsables de prestar los servicios de salud al señor G.M. eran IPS y EPS privadas. La Sala Plena advierte que los hechos planteados extensamente en la demanda dan cuenta de que el accionante busca demostrar que el señor J.G.M. presuntamente adquirió una infección nosocomial o intrahospitalaria en las IPS demandadas[49] −que tienen naturaleza privada− y a las cuales acudió con fundamento en la cobertura de servicios de la EPS −entidad que también es privada− a la cual estaba afiliado. De este modo, es prima facie razonable concluir que, de acuerdo con lo afirmado por el accionante, el daño alegado podría haberse derivado de las acciones y omisiones de las referidas entidades privadas.

29. Segundo, la imputación de responsabilidad por omisión a las entidades públicas demandadas se sustenta de forma exclusiva en las funciones de inspección, vigilancia y control[50] que estas tienen respecto de las IPS privadas en las que fue atendido el señor G.M. (imputación jurídica). La simple imputación jurídica no es suficiente para que opere el fuero de atracción, dado que se reitera, deben existir fundamentos fácticos que también sustenten la eventual responsabilidad de la entidad estatal demandada.

30. La Sala observa que en la demanda no se relatan hechos concretos de los cuales pueda derivarse razonablemente una atribución concreta de responsabilidad de las entidades públicas en la producción del daño. Esto es así, porque de acuerdo con los hechos descritos en la demanda, el accionante no habría puesto en conocimiento de las entidades públicas la presunta irregularidad en la que incurrieron las IPS. Además, el demandante tampoco presenta fundamentos fácticos específicos que den cuenta de la existencia de una omisión o actuación negligente de las entidades públicas que pudieran razonablemente ser la causa eficiente del daño alegado.

31. La Sala reconoce que el demandante afirma haber radicado derechos de petición en las entidades públicas demandadas con el objeto de obtener información acerca de las acciones que estas habían ejecutado para minimizar el riesgo de contagio por infecciones intrahospitalarias. Sin embargo, la descripción de la presentación de tales peticiones en la demanda no constituye una imputación fáctica suficiente de la responsabilidad de las entidades públicas demandadas. Lo anterior, porque (i) estas peticiones fueron presentadas mucho tiempo después (más de 3 años) del diagnóstico de la infección[51] y (ii) los demandantes no manifestaron haber iniciado algún tipo de actuación administrativa en interés particular, queja, denuncia, etc., ante las entidades públicas, en contra de las entidades demandadas. De esta manera, la Sala concluye que en la narración fáctica expuesta en la demanda no existe una atribución concreta de responsabilidad (imputación fáctica)[52] en contra de las entidades demandadas.

32. Tercero, una revisión preliminar de las pruebas que obran en el expediente no permite concluir, siquiera prima facie, que las entidades públicas concurrieron de forma eficiente en la causación del daño. Por el contrario, pese a la enunciación genérica de la presunta omisión de las entidades públicas de ejercer sus funciones de inspección, vigilancia y control, un análisis inicial del hecho dañino y el nexo causal permiten concluir que, en principio, no existe una probabilidad mínimamente seria de que las entidades públicas sean condenadas.

33. Por las razones expuestas, la Corte concluye que el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Armenia es la autoridad competente para conocer del presente asunto, en virtud de lo previsto en el inciso 2 del numeral 1 del artículo 20 del CGP.

26. Órdenes. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala Plena ordenará el envío del expediente al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Armenia para que continúe con el trámite procesal y comunique la presente decisión a las partes.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,