Auto nº 1100/21 de Corte Constitucional, 1 de Diciembre de 2021

1. El señor A.B.L. presentó acción popular en contra del Notario Único de Belén de Umbría. Pretende que, en el inmueble en donde funciona la Notaría Única de ese municipio, se realicen las adecuaciones locativas necesarias para el acceso y adecuada prestación de la función notarial a las personas sordas y sordociegas. Consideró que la sede de esa entidad no cumple con lo dispuesto en los artículos 8°[1] y 15[2] de la Ley 982 de 2005[3]. Por esta razón, indicó que se vulneran los literales d), l) y m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998[4] y el artículo 13 de la Constitución Política, entre otras normas.

2. La acción popular fue repartida al Juzgado Único Promiscuo del Circuito de Belén de Umbría (Risaralda). Ese despacho profirió Auto de 6 de agosto de 2020[5], mediante el cual declaró la falta de jurisdicción y ordenó su remisión a la Oficina de Apoyo Judicial. Para tal efecto, invocó el artículo 15[6] de la Ley 472 de 1998 y, sin más consideraciones, estimó que no es competente para conocer de la acción constitucional.

3. En consecuencia, el expediente fue repartido al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de P.. Esa autoridad judicial, mediante auto del 17 de septiembre de 2020[7], propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó el envío del expediente al Consejo Superior de la Judicatura. En su criterio, en los eventos en los que se requieran adecuaciones locativas al espacio físico en que se presta el servicio notarial, la competencia para conocer del asunto es de la jurisdicción ordinaria. Lo anterior, porque dicha actuación no corresponde a aquellas relacionadas con el desarrollo de la función administrativa, de conformidad con la Sentencia C-863 de 2012[8] y con el Auto del 15 de enero de 2020[9] del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria.

4. Mediante oficio del 2 de febrero de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió el expediente de la referencia a la Corte Constitucional.

5. El 9 de junio de 2021, la Secretaría General de la Corporación remitió el expediente al despacho de la Magistrada Sustanciadora.

Competencia

La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones[10], de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política.

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[11]

1. La Corte ha definido que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[12].

2. En este sentido, el Auto 155 de 2019[13] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:

   (i) Presupuesto subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[14].

   (ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[15].

   (iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa[16].

3. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:

   (i) El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Único Promiscuo del Circuito de Belén de Umbría) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira). En consecuencia, se tiene por acreditado el presupuesto subjetivo.

   (ii) Existe una controversia respecto del conocimiento de la acción popular presentada por el señor B.L.. El propósito de la acción es proteger los derechos colectivos de las personas sordas y sordociegas, presuntamente vulnerados por el Notario Único de Belén de Umbría, así como la posibilidad de que accedan a la función administrativa pública fedataria. Por lo tanto, concurre el presupuesto objetivo, que exige que exista un proceso judicial cuyo conocimiento se disputan las mencionadas autoridades con jurisdicción.

   (iii) Los dos despachos enuncian fundamentos de índole legal que soportan sus posiciones, dirigidas a negar su competencia en relación con el conocimiento del asunto. De acuerdo con el Juzgado Único Promiscuo del Circuito de Belén de Umbría (Risaralda), quien debe dirimir dicha controversia es la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998[17]. Por su parte, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de P. argumentó que la competencia es de la jurisdicción ordinaria. Sostuvo que las adecuaciones locativas no guardan relación con la función administrativa de la notaría, de conformidad con la Sentencia C-863 de 2012 y el Auto del 15 de enero de 2020[18] del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria. De manera que también está acreditado el presupuesto normativo.

   Asunto objeto de decisión y metodología

4. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Único Promiscuo del Circuito de Belén de Umbría (Risaralda) y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de P.. Para ello analizará: (i) la jurisdicción encargada de conocer de las acciones populares; (ii) la naturaleza de la actividad notarial comprometida en la acción popular; y (iii) resolverá el conflicto de jurisdicciones planteado en el caso concreto.

   Las acciones populares y la jurisdicción competente para tramitarlas[19]

5. La acción popular es un mecanismo previsto en el artículo 88[20] de la Constitución. Su finalidad es la protección de los derechos e intereses colectivos cuando resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares[21]. El Legislador reguló esta acción constitucional mediante la Ley 472 de 1998. En particular, el artículo 15 de esa normativa fijó un factor subjetivo de competencia, que toma en consideración la calidad de los sujetos demandados, al disponer que:

   “La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia. // En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil.”

   De acuerdo con lo expuesto, las jurisdicciones contencioso administrativa y la ordinaria, en su especialidad civil, son las que asumen el conocimiento de estas acciones. La primera, lo hace cuando la controversia tenga origen en actos, acciones u omisiones de dos tipos de personas: (i) las entidades públicas y (ii) los particulares que desempeñen funciones administrativas. A la segunda, le corresponde tramitarlas en todos los demás casos.

6. En relación con esa norma, la Sentencia C-215 de 1999[22] declaró exequible la distinción de competencias porque obedece a “la naturaleza de la función desarrollada por la persona o funcionario que produjo u ocasionó el daño al interés o derecho colectivo (…)[; la cual] tiene sustento en el factor subjetivo, ya que se violaría el debido proceso si se desconociera la naturaleza jurídica de los autores del perjuicio, pues en algunos casos éstos serán particulares, y en otros, personas públicas y privadas con funciones administrativas, las causantes de los hechos dañosos a los derechos e intereses colectivos”.

7. En suma, la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de acciones populares, solo se activa a partir del cumplimiento de una de dos condiciones: (i) que la accionada sea una entidad pública o (ii) se trate de un particular que desarrolle funciones administrativas. En caso de que no se configure ninguna de estas hipótesis, el asunto le corresponde a la jurisdicción civil ordinaria.

   El carácter de entidad pública de una persona jurídica.

8. El parágrafo del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) precisó que una entidad pública es aquella que cumple con cualquiera de las siguientes condiciones:

   · Se trata de un órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación.

   · Es una sociedad o empresa en la que el Estado tiene una participación igual o superior al 50% de su capital.

   · Corresponde a un ente con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.

   La condición de entidad pública es una calidad que tienen las personas jurídicas que conforman la estructura del Estado y coadyuvan directamente a la realización de los fines constitucionales con cargo a los recursos públicos. Los asuntos en los cuales ellas están involucradas hacen parte de aquellos propios de la administración. Por tal razón, su conocimiento está reservado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

   La función administrativa ejercida por los particulares

9. No obstante, la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en materia de acciones populares se extiende a aquellas personas que, pese a no tener la condición de entidades públicas, ejercen función administrativa. En efecto, “toda otra función pública, ejercida por particulares, queda a cargo del control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo”[23].

   La función administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 209 superior, es el ejercicio de competencias y atribuciones “al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones”[24]. Aquella concreta los fines constitucionales del Estado y, en el ordenamiento jurídico colombiano, puede ser ejercida por las autoridades o por particulares autorizados por la ley para ello.

10. Para la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la definición de la competencia para conocer acciones populares promovidas contra particulares que ejercen función administrativa comprendía la valoración de los hechos atribuibles al sujeto pasivo e implicaba determinar si aquellos tienen relación con la función pública que la persona despliega[25].

    Si la acusación en su contra por el desconocimiento de los derechos colectivos está relacionada con la función administrativa que el particular ejerce, el conocimiento del asunto corresponderá a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De lo contrario, cuando la conducta que se atribuye al ente privado no radica en la función estatal que ha asumido el particular y se aleja de ella, deberá tramitarse ante la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.

    Naturaleza de la actividad notarial y su relación con la accesibilidad de las personas en situación de discapacidad a esta clase de servicios

11. La Sentencia C-863 de 2012[26] estableció que la actividad notarial es un servicio público[27], que se encuentra a cargo de particulares que actúan bajo el principio de descentralización por colaboración[28]. Además, comprende el ejercicio de una función pública, en tanto los notarios son depositarios de la fe pública y, para dichos efectos, se encuentran investidos de autoridad, sin que por ello adquieran el carácter de servidores públicos o de autoridades administrativas en sentido subjetivo u orgánico[29].

12. A su turno, el artículo 3°[30] del Decreto 960 de 1970[31] enlista las funciones de los notarios, mediante las cuales se delimita el alcance de la función pública a ellos encomendada. De lo anterior, se infiere que sólo en dichas actividades los notarios agotan el ejercicio de funciones administrativas. Por ende, en todo lo que exceda de ese ámbito funcional, aquellos están sometidos al régimen jurídico de los particulares.

13. Por su parte, el artículo 9° del Decreto 1538 de 2005 "por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 361 de 1997”[32] establece los parámetros de accesibilidad a los edificios abiertos al público, entre otros:

    “A. Acceso a las edificaciones

1. Se permitirá el acceso de perros guía, sillas de ruedas, bastones y demás elementos o ayudas necesarias, por parte de las personas que presenten dificultad o limitación para su movilidad y desplazamiento.

2. Se dispondrá de sistemas de guías e información para las personas invidentes o con visión disminuida que facilite y agilice su desplazamiento seguro y efectivo.”

14. Asimismo, por medio de la Sentencia C-293 de 2010[33], que declaró exequible “la convención sobre los derechos de las personas con discapacidad y la Ley 1346 de 2009 aprobatoria de la mencionada convención”, la Corte Constitucional hizo referencia al derecho de las personas en situación de discapacidad a la accesibilidad a edificios e instalaciones abiertas al público y de uso público, así:

    “Dentro de la relación de los deberes estatales debe mencionarse también el artículo 9° que desarrolla el concepto de la accesibilidad, tanto en su componente puramente físico y de movilidad, como en relación con otros factores como los avances tecnológicos, la información y las comunicaciones. Este artículo contiene varias disposiciones específicas relacionadas con distintos tipos de incapacidades, incluyendo la visual, la auditiva y las de locomoción, aplicables no sólo a las entidades del Estado sino también a las personas y organizaciones privadas. Además prevé la necesidad de que las personas que en razón de sus ocupaciones deban participar en la solución de los problemas de accesibilidad que experimentan las personas discapacitadas, reciban formación y capacitación adecuadas sobre el tema[34]”.

15. A su vez, la Corte Constitucional en la Sentencia C-765 de 2012[35], al examinar el Proyecto de Ley Estatutaria 167 de 2011, “por medio de la cual se establecen las disposiciones para garantizar el pleno ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad”, expresó:

    “Estos conceptos están ligados, en los términos de las definiciones contenidas en el artículo 2°, con el proceso de identificación y eliminación de barreras, que se refiere a los obstáculos físicos o arquitectónicos, así como a los tecnológicos, comunicativos y actitudinales. Las reglas generales que sobre este tema plantea el artículo 14 del proyecto guardan también relación con los desarrollos jurisprudenciales de los años recientes que han ligado el proceso de remoción de barreras y promoción de la accesibilidad con el pleno disfrute de los derechos fundamentales, principalmente la igualdad y la dignidad humana[36]”.

16. Además, la Superintendencia de Notariado y Registro, a través de la instrucción 5 de 2008, concedió un término de seis meses a los Notarios para que incorporaran todas las previsiones que, en los artículos 8º y 15 de la Ley 982 de 2005, se establecieron a favor de las personas sordas y sordociegas. Este término fue prorrogado, por la instrucción 9 de 2008 hasta el 30 de junio de 2009.

17. Ahora bien, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura le atribuyó a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, el conocimiento de las acciones populares que pretendieran la adecuación de las instalaciones en las que funcionan las notarías. Lo anterior, por considerar que esta pretensión no guarda relación con las actividades a través de las cuales los notarios despliegan la función pública fedante que el Estado, por vía de descentralización, les ha otorgado a los notarios. En efecto, a través de Auto del 2 de octubre de 2019[37] sostuvo: “Para el caso particular, a simple vista se advierte que las pretensiones de la actora popular no guardan relación con las actividades a través de las cuales los notarios despliegan la función pública confiada, pues lo que se busca a través de la acción impetrada es la adecuación de las instalaciones donde funciona la notaría demandada, para que normativamente se acompasen con normas de sismo resistencia, con las facilidades e infraestructura que la ley ha previsto para personas en condición de discapacidad y, demás aspectos señalados en el libelo.”[38]

18. No obstante, la Sala Plena de la Corte Constitucional se aparta del criterio descrito. En efecto, la adecuación de las notarías para permitir el acceso efectivo de las personas sordas, sordociegas e hipoacúsicas a la función notarial no es un asunto meramente locativo desprovisto de relación con dichas competencias. En este sentido, aspectos como la señalización, avisos, información visual, sistemas de alarmas luminosas, intérpretes y demás ajustes, son herramientas que permiten el acceso de las personas con discapacidad a la función pública fedataria, de manera autónoma y sin que dependan de terceros para realizar los trámites notariales.

    De este modo, si los particulares prestan una función fedante a los administrados, las condiciones para que esa prestación sea efectiva constituyen parte de la esencia misma de la función, particularmente el acceso efectivo de las personas en situación de discapacidad. Así, las condiciones para que estas personas puedan acceder de forma autónoma y digna a los servicios notariales no puede desligarse del ejercicio de la función que ejercen los notarios. En otras palabras, la existencia de barreras de acceso al servicio público notarial para las personas en situación de discapacidad, incide en el ejercicio de la función administrativa fedante para dichos usuarios.

19. De otra parte, mediante Auto 614 de 2021[39] esta Corporación sostuvo que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de los asuntos en los que se demanda la declaración de responsabilidad patrimonial de una notaría, siempre y cuando la naturaleza de las pretensiones tenga relación directa con la función notarial, esto es, con el desempeño de las funciones encomendadas a los notarios en su condición de fedatarios públicos, previstas en el Decreto 960 de 1970.

20. En conclusión, para la Corte, la adecuación de la infraestructura y los ajustes razonables que permiten el acceso efectivo de las personas en situación de discapacidad a la función notarial no es un asunto que se limita a las reparaciones locativas que debe efectuar un particular en un inmueble privado. Por el contrario, este tipo de modificaciones se relaciona con el servicio que prestan los notarios en el desarrollo de la función pública que les fue delegada. De este modo, las adecuaciones y ajustes necesarios para que las personas en situación de discapacidad puedan acceder a los servicios notariales previstos en el artículo 3° del Decreto 960 de 1970 se vinculan estrechamente con el desempeño de dicha función.

    En efecto, se trata del desarrollo de la obligación, tanto de servidores públicos como de los particulares en ejercicio de funciones públicas, de proveer a estos sujetos de especial protección (incluidas las personas sordas y sordociegas) el acceso a la edificación y las condiciones de posibilidad en las que se prestan los servicios notariales. Adicionalmente, el incumplimiento de las obligaciones asociadas a la accesibilidad dificulta el acceso efectivo al servicio público que prestan los notarios, en aquello que constituye una función administrativa.

21. La Sala Plena constata que en el presente caso:

(i) Como se verificó en el acápite respectivo, en esta oportunidad se encuentran debidamente acreditados los presupuestos de un conflicto de jurisdicciones, por lo que le corresponde a la Corte establecer si es el juez administrativo o el juez ordinario, en su especialidad civil, el llamado a asumir el conocimiento de la demanda que ha originado este conflicto.

(ii) Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de P. es la autoridad competente para conocer la acción popular promovida por el señor A.B.L..

(iii) La Corte observa que el asunto planteado en la presente acción popular está dirigido a realizar adecuaciones en el inmueble en donde presta sus servicios la Notaría Única de Belén de Umbría. Lo anterior, por cuanto la demanda tiene como fin procurar que las personas sordas y sordociegas puedan acudir autónomamente, por lo que la alegada falta de adecuación de la notaría en cuanto a la señalización, avisos, información visual y sistemas de alarmas luminosas aptos para el reconocimiento por personas sordas, sordociegas e hipoacúsicas tiene una relación directa con las actividades a través de las cuales los notarios desarrollan la función pública, pues incide directamente en el acceso efectivo de este grupo de personas a los servicios notariales.

Esta actuación está íntimamente relacionada con la función administrativa que el particular ejerce. Así, la función fedataria pública implica la recepción de declaraciones, el reconocimiento de documentos, la verificación de la autenticidad de firmas, entre otras actividades que requieren que la persona concurra a las notarías para realizarlas. En estos términos, se trata de las condiciones de accesibilidad y ajustes razonables que permiten que las personas sordas y sordociegas puedan acudir a las instalaciones donde se desarrollan tales funciones. Por tal razón, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la llamada a conocer de la presente acción popular.

(iv) Lo anterior, se refuerza al constatar que las pretensiones del actor popular abarcan también la implementación progresiva del servicio de intérprete y guía intérprete para las personas sordas y sordociegas. En ese sentido, el propósito de la demanda supera la implementación de adecuaciones de infraestructura física e involucra aspectos que pueden relacionarse con el ejercicio de la capacidad jurídica de las personas con discapacidad[40].

(v) De esta manera, cuando una acción popular se dirija contra los notarios por actividades relacionadas con el desarrollo de las funciones administrativas previstas en el artículo 3° del Decreto 960 de 1970, su conocimiento será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En este sentido, en la medida en que la presunta vulneración de los derechos colectivos tiene una relación estrecha e inescindible con el acceso a la función administrativa y su desarrollo, la Sala estima que debe ser la jurisdicción de lo contencioso administrativo la que resuelva sobre la acción popular en el proceso de la referencia.

(vi) Así las cosas, la Corte asignará a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de la acción popular debatida, de conformidad con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de P. y comunicar la presente decisión a los interesados.

Regla de decisión: Las acciones populares que se presenten en contra de notarías para obtener las adecuaciones y ajustes razonables que permitan el acceso efectivo al servicio público de las personas en situación de discapacidad serán competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, por cuanto dicha pretensión está inescindiblemente relacionada con el acceso a la función administrativa que cumplen estos particulares (en los términos del artículo 15 de la Ley 472 de 1998). Esto es, el desempeño de las atribuciones encomendadas a los notarios en su condición de fedatarios públicos previstas en el artículo 3° del Decreto 960 de 1970.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,