Auto nº 1160/21 de Corte Constitucional, 9 de Diciembre de 2021

1. El 5 de abril de 2018, el señor H.R.Z.M. presentó demanda ordinaria laboral (declarativa y de condena) contra Porvenir S.A. y “en solidaridad”[1] contra la Superintendencia Financiera de Colombia. Solicitó que se condene a Porvenir S.A. y, solidariamente, a la Superintendencia Financiera de Colombia a reintegrar las sumas de dinero indebidamente descontadas por concepto de administración.

2. Como sustento de lo anterior, manifestó que Porvenir S.A., en aplicación de una práctica irregular, le realizó el citado descuento del ingreso base de cotización y no de la suma global descontada por el empleador para seguridad social, lo cual constituyó un enriquecimiento ilícito. Para el demandante, por su parte, la Superintendencia Financiera actuó de forma omisiva ante tales cobros irregulares y, por tal motivo, debe responder solidariamente con la devolución de los descuentos indebidos. Esto en razón a que “[a]l parecer los Fondos Privados de Pensiones fueron más allá de lo que se quiso decir en el artículo 39 del decreto 656 de 1994 cuando se le indicó a la superintendencia financiera antes súper (sic) bancaria que estableciera los montos máximos y las condiciones de la comisión de administración (…)”.[2] De igual forma, indicó que “no se entiende la razón por la cual la Superfinanciera no ha exigido el cumplimiento de las normas en tal sentido a los Fondos Privados de Pensiones, lo cual explica que aparezca como demandada en solidaridad (…)”.[3]

3. Una vez repartido el asunto, el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Medellín, mediante Auto del 16 de octubre de 2018,[4] admitió la demanda y notificó a las partes.[5]

4. Sin embargo, con Auto del 27 de agosto de 2019, el Juzgado de conocimiento repuso la anterior decisión[6] y, en su lugar, declaró su “falta de competencia para conocer de ese proceso” [7] y ordenó remitir el caso a los juzgados administrativos de reparto de Medellín. Argumentó que, según el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene la competencia para tramitar procesos de responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública y que la omisión que se le endilga a la Superintendencia constituye una presunta falla en el servicio, que debe tramitarse mediante el medio de control de reparación directa. Además, manifestó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de controversias originadas en omisiones en las que estén involucradas entidades públicas.

5. Por su parte, el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Medellín, a través de providencia del 13 de septiembre de 2019, declaró su “falta de jurisdicción”,[8] propuso conflicto negativo de competencia y ordenó la remisión del expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura. Consideró que, según el artículo 104 del CPACA, las únicas controversias en materia de seguridad social que pueden ser dirimidas ante el juez contencioso administrativo son las relativas a los servidores del estado, en virtud de su relación legal y reglamentaria, y cuando la administradora de pensiones es una entidad de derecho público, lo cual no se configuró en este caso pues el demandante no es un servidor público y Porvenir S.A. es un fondo privado de pensiones. Finalmente, señaló que la sola vinculación de la Superintendencia por la presunta omisión no tiene la virtualidad de cambiar la naturaleza del asunto, pues en materia de seguridad social la competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral es principal y la del juez administrativo residual.[9]

1. Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

7. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[10] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[11] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[12] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[13]

8. La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que: (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, la Jurisdicción Ordinaria Laboral y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (presupuesto subjetivo). (ii) El conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda laboral presentada por el señor H.R.Z.M. con el fin de que se condene a Porvenir S.A. y, solidariamente, a la Superintendencia Financiera a reintegrar las sumas de dinero indebidamente descontadas de sus aportes a seguridad social en pensión (presupuesto objetivo). (iii) Ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Los dos juzgados involucrados invocaron el artículo 104 del CPACA, pero, mientras el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Medellín lo hizo para advertir que en este asunto una pretensión de responsabilidad extracontractual frente a una entidad pública debía ser conocida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Medellín adujo que las únicas controversias que en materia de seguridad social pueden ser dirimidas por el juez de lo contencioso administrativo son las relativas a servidores del Estado y en las que está involucrado un fondo de naturaleza pública. (presupuesto normativo).

3. La competencia para conocer de la demanda presentada por el señor H.R.Z.M. es de la Jurisdicción Ordinaria Laboral

9. El artículo 12 de la Ley 270 de 1996 dispone que la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra. A su vez, el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social -CPTSS- establece que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, conocerá de “(…) las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contrato”. Lo anterior, se circunscribe en una cláusula general o residual de competencia que aplica cuando no hay una norma de carácter especial que atribuya el conocimiento de un proceso a otra jurisdicción.[14]

10. De otro lado, el artículo 104 del CPACA señala los asuntos que debe conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.[15] Específicamente, su numeral 4º dispone que los jueces administrativos conocerán de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.

11. Con ese contexto normativo es claro que, por regla general y con arreglo a lo previsto por el numeral 4º del artículo 2º del CPTSS, la competente para conocer de procesos que versan sobre “controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados (…) y las entidades administradoras” es la Jurisdicción Ordinaria Laboral.

12. Sin embargo, es posible que, en virtud de la figura del fuero de atracción, se presenten casos en los que la competencia de la Jurisdicción Ordinaria sea afectada, incluso, cuando se trate de controversias relacionadas con la prestación de los servicios de la seguridad social entre los afiliados y fondos de pensiones de carácter privado, tal y como seguidamente se explicará.

13. El fuero de atracción ha sido definido como un fenómeno procesal que extiende la competencia del juez administrativo a personas de derecho privado, en los casos en que estas son demandadas concomitantemente con sujetos de derecho público, en virtud de los principios de economía, eficiencia, eficacia y seguridad jurídica. El Consejo de Estado ha señalado que, en razón del fuero de atracción, por regla general,[16] “al presentarse una demanda de forma concurrente contra una entidad estatal, cuyo conocimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y contra otra entidad privada cuya jurisdicción es ordinaria, el proceso debe adelantarse ante la primera.”[17] Ello, sin perjuicio de que posterior a realizarse la valoración probatoria se decida que la entidad pública no es responsable de los daños reclamados.[18]

14. Con todo, el fuero de atracción no opera automáticamente, se han establecido tres criterios que guían la determinación en torno a si la Jurisdicción Administrativa debe asumir o no el conocimiento de la controversia en estos escenarios. Primero, que los hechos y la causa que fundamentan las imputaciones formuladas en contra de los sujetos de derecho privado y las entidades estatales sean equivalentes. Esto se debe a que se parte de “la existencia bien sea de un litisconsorcio necesario por pasiva o de una con-causalidad, en virtud de la cual los dos sujetos eventualmente contribuyeron con su conducta a generar el daño y, por ende, son solidariamente responsables de los perjuicios causados.”[19] Segundo, que el demandante haya planteado fundamentos fácticos y jurídicos sólidos para atribuir el daño a la entidad estatal.[20] Ello implica que deben existir elementos de juicio serios que permitan concluir, prima facie, que las acciones u omisiones de la entidad estatal demandada fueron, al menos, “concausa eficiente del daño.”[21]

15. Finalmente, tercero, que los hechos, las pretensiones y las pruebas del expediente permitan inferir razonablemente que existe una probabilidad “mínimamente seria”[22] de que las entidades estatales, “por cuya implicación en la litis resultaría competente el juez administrativo, sean condenadas”,[23] supuesto que debe analizarse al admitirse la demanda.[24] Ello no implica prejuzgamiento, pues solo constituye un estudio preliminar cuyo fin es determinar si las condiciones del caso ameritan o no que sea analizado en su integridad por los jueces o tribunales administrativos, así como por el Consejo de Estado, según sea el caso.[25]

16. Solución del caso en concreto, reiteración de la regla de decisión establecida en el Auto 647 de 2021.[26] De conformidad con lo expuesto, para el análisis del caso en concreto corresponde destacar que (i) en el extremo pasivo de la causa que llevó al conflicto objeto de estudio concurren una persona jurídica de derecho privado, Porvenir S.A., y una entidad de derecho público, la Superintendencia Financiera, vinculada esta última al proceso aduciendo su presunta responsabilidad solidaria, y (ii) las pretensiones del demandante cobijaron tanto a Porvenir S.A. como a la Superintendencia mencionada, esta última aduciendo su responsabilidad solidaria, con el objeto de obtener el reintegro de las sumas de dinero indebidamente descontadas en materia pensional.

17. Dado lo anterior, tal como se afirmó con más detalle en el Auto 647 de 2021, la aplicación del fuero de atracción en los eventos donde concomitantemente figuren como demandadas personas de derecho privado y público está sujeto a que se verifique el “factor de conexión”. Esto quiere decir que se debe analizar si es posible “inferir razonablemente”, de cara a las pretensiones y del material probatorio la existencia de una probabilidad “mínimamente seria” de que el título de imputación de responsabilidad que se le atribuye a las entidades públicas demandadas es la “concausa eficiente del daño” que se reclama y que, en consecuencia, resulta necesario que sean los jueces administrativos los que conozcan del asunto, aun cuando el principio este debería ser de competencia de la jurisdicción ordinaria. En estos términos, a continuación se realizará el referido análisis reiterando que éste no tiene por objeto realizar un prejuzgamiento (fundamento jurídico No. 15).

18. En el presente asunto no se satisfacen los requisitos del fuero de atracción. De un lado, se advierte que los hechos y la causa que fundamentan las pretensiones se predican solo respecto del Fondo de Pensiones demandado, quien determinó y realizó los descuentos que, en concepto de la parte demandante, carecen de un justo título; actuación en la que no participó la Superintendencia Financiera quien, como se reconoció en el escrito de corrección de la demanda, fue convocada en una posición de garante -por responsabilidad solidaria-, como “consecuencia lógica del deber en cabeza de la super financiera (sic) de la vigilancia y control de los Fondos privados de pensiones, en cumplimiento de la Constitución y la ley.” En este sentido, los hechos y causa que generan la reclamación del señor H.R.Z. no se predican respecto de la Superintendencia Financiera.

19. Sobre este último aspecto, cabe destacar que, como se sostuvo en el Auto 647 de 2021, no se desconoce que “dentro del marco legal de las funciones que tiene la Superfinanciera en relación con el cobro de comisiones por administración por parte de los fondos de pensiones, esta tiene la tarea fijar los montos máximos para el efecto”; pero, tal como ocurrió en ese caso, no se constata que en este asunto se señale o afirme que ello no ocurrió así; con lo cual, se encuentra que no existe una imputación fáctica de las presuntas omisiones a cargo de la entidad pública demandada.

20. Adicionalmente, esta Corte encuentra que en el presente caso no se evidencia una posibilidad mínimamente seria que permita inferir que la eventual omisión que se le imputa a la Superintendencia Financiera a sus deberes legales de inspección, control y vigilancia podría ser la concausa eficiente del daño que pretende probarse en la demanda ordinaria laboral que se interpuso y de la cual pueda derivarse una presunta responsabilidad solidaria de la entidad pública para que reintegre los descuentos indebidos alegados. Esto debido a que los descuentos que sea cuestionan fueron realizados por Porvenir S.A. y no por la Superintendencia Financiera y, por tanto, esos montos se encontrarían en arcas del fondo de pensiones, quien sería el que debería retornar lo correspondiente y no la entidad pública.

21. Finalmente, es oportuno destacar que de la controversia planteada en la demanda no se observa que sea indispensable que sus pretensiones sean planteadas en un solo proceso, es decir, no se constata la existencia del mencionado “elemento sustancial de ligazón”. Esto debido a que en este asunto sería posible adelantar el proceso ordinario laboral en contra de Porvenir S.A. para reclamar la reincorporación de los dineros descontados y, aparte, se podría iniciar un proceso contencioso administrativo con el cual se debata la omisión alegada de la Superintendencia Financiera. En efecto, para encontrar viable una condena en contra del fondo de pensiones por los descuentos indebidos alegados no es necesario que también se pruebe la supuesta omisión de la Superintendencia, ni que los dos temas se debatan en un solo proceso.

22. Así las cosas, la Sala concluye que, en estricto cumplimiento a las reglas que ha fijado la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con el fuero de atracción, y teniendo en cuenta el precedente de esta Corte en un caso similar, en el asunto sub judice, no se cumple con “el factor de conexión”. En estos términos, la Corte dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que es el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Medellín el competente para conocer del proceso promovido por el demandante.

23. Regla de decisión. Cuando una demanda se dirija, de forma concomitante, contra personas de derecho privado y público, se aplicará el fuero de atracción y, en consecuencia, se reconocerá competencia a la jurisdicción contencioso administrativa, únicamente, en los eventos donde, a partir de un análisis conjunto de los hechos, las pretensiones y las pruebas que obren en el expediente, logre advertirse que: (i) los hechos que dieron origen a la demanda sean los mismos, de modo que, se pueda evidenciar que los dos sujetos, eventualmente, contribuyeron con su conducta a generar el resultado, y esta es la concausa eficiente del daño que se reclama o que fundamenta la responsabilidad solidaria; (ii) el demandante imputó acciones u omisiones por parte de entes públicos y particulares, con suficientes fundamentos fácticos y jurídicos; y, (iii) es posible inferir razonablemente la existencia de una probabilidad mínimamente seria de que las entidades públicas sean condenadas.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,