Auto nº 1087/21 de Corte Constitucional, 1 de Diciembre de 2021
| Número de sentencia | 1087/21 |
| Número de expediente | CJU-469 |
| Fecha | 01 Diciembre 2021 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1087/21
Expediente: CJU-469
Conflicto de competencia suscitado entre el Tribunal Superior de Distrito Judicial Sala Laboral y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda - Subsección “F”
Magistrado ponente:
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Bogotá D. C., primero (1) de diciembre de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 20 de noviembre de 2008, la liquidadora de la Fundación San Juan de Dios, Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil (en adelante, la Fundación) formuló el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad en contra del Acta No. 058 del 28 de octubre de 2002, por medio de la cual se reconoció erradamente una pensión de jubilación a la señora N.A.M. ,“por haber laborado por espacio de veinte (20) años”, cuando en realidad, al momento del retiro apenas contaba con 14 años de servicio.[1] Adicionalmente, indica la demandante que, al expedirse el mencionado reconocimiento pensional se incurrió en falsa motivación, pues el entonces Director General I. convalidó un tiempo de servicios más allá de lo materialmente posible, sin tener en cuenta que el Hospital San Juan de Dios había cerrado sus puertas el 21 de septiembre de 2001 y los vínculos finalizaron el 29 de octubre de ese mismo año. Por lo que resulta inexplicable, cómo procedió a reconocer pensiones de jubilación, bajo la premisa, de haber cumplido supuestamente 20 años de servicio, un año después del cierre. Dicha demanda se interpuso con el fin de que: (i) se decretara la nulidad del Acta de Reconocimiento No. 058 del 28 de octubre de 2002; (ii) se ordenara el reintegro de las sumas de dinero pagadas por dicho concepto desde la expedición del Acta de Reconocimiento y Pago del 28 de octubre de 2008, hasta la fecha de la declaratoria de nulidad de esta; y (iii) se actualizaran las sumas a devolver según lo disponen los artículos 176,177 y 178 del C.C.A.[2]
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El 20 de noviembre de 2008, se sometió el asunto a reparto. La demanda correspondió inicialmente al Juzgado Séptimo Contencioso Administrativo de Bogotá D.C, Sección Segunda Administrativo Laboral del Circuito de Bogotá,[3] quien mediante proveído del 3 de mayo de 2011, por descongestión, remitió el proceso en etapa de fallo al Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá D.C., Sección Segunda.[4] Este nuevo juzgado profirió sentencia del 29 de agosto de 2014 con la cual resolvió desestimar la excepción de falta de legitimidad por activa y negar las pretensiones de la demanda, entre otras.[5]
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Las apoderadas tanto de la Gobernación de Cundinamarca, como la de Beneficencia de Cundinamarca y el apoderado de la Fundación San Juan de Dios en Liquidación presentaron recurso de apelación en contra de la anterior decisión. El recurso de alzada fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, por medio de sentencia del 8 de septiembre de 2016, en la cual, resolvió declarar de oficio la “falta de jurisdicción para conocer la demanda adelantada por la Fundación San Juan de Dios en contra de la señora N.A.M.. Y, en consecuencia, anuló todo lo actuado desde el auto admisorio. Dicho Tribunal consideró que “ En el caso de autos, la demandada siempre ostentó la condición de trabajadora oficial, pues como se vio, la naturaleza y funciones del cargo no varió con la declaratoria de nulidad de los Decretos 290 y 1374 de 1979 y 371 de 1998 por parte del Consejo de Estado en sentencia del 8 de marzo de 2005, en consecuencia se debe concluir que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no es la competente para conocer del presente asunto, toda vez que se trata de un conflicto jurídico sobre prestaciones sociales derivadas de una relación laboral, cuyo conocimiento corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, circunstancia que impide a la Sala realizar un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda.”[6]
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C. de lo anterior, mediante reparto del 30 de septiembre de 2016,[7] el proceso fue reasignado al Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá D.C., el cual, en audiencia de fallo del 12 de julio del 2018 absolvió a la demandada N.A.M. de todas las pretensiones.[8] Esta decisión fue apelada por la parte demandante, la cual fue resuelta por el Tribunal Superior de Distrito Judicial Sala Laboral mediante proveído del 29 de enero de 2021 y en el cual resolvió declarar la nulidad de lo actuado por carecer de competencia, de acuerdo con los numerales 1 y 5 del artículo 2 del C.P.T, y con fundamento en el numeral 2 del artículo 112 de la Ley 270 de 1996 propuso “un conflicto negativo de competencia con el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “F”. En sustento de su posición, el Tribunal consideró que “la demandada N.A.M. laboró al servicio del Hospital San Juan de Dios, que al ser una Entidad Social del Estado, sus trabajadores tienen una vinculación de empleados públicos y de forma excepcional, como trabajadores oficiales, situación en la que no se encuentra la demandante, ya que desempeñó sus funciones como AYUDANTE DE DIETA, tal y como se advierte del Acta de reconocimiento, así como de la certificación expedida por la Unidad de Gestión Financiera de la extinta Fundación San Juan de Dios, visible a folio 553 del plenario, en la que se indica que la actora fue nombrada mediante acto No. 0884 de 1982, lo que denota el acto administrativo de nombramiento y por ende su vinculación como empleado público.” [9]
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Posteriormente, el 8 de enero de 2021, la secretaria del Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral, envió este conflicto de jurisdicción a la Corte Constitucional.
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La Sala Plena, en sesión virtual del 22 de abril de 2021, repartió el expediente de la referencia al despacho del magistrado J.E.I.N., y le hizo envío del expediente.[10]
Competencia
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De conformidad con lo previsto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[11] la Sala Plena de la Corte Constitucional es la encargada para dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre jurisdicciones.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[12]
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En tal sentido, la Sala Plena de la Corte, por medio del Auto 155 de 2019, añadió que son necesarios tres presupuestos para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones. Exigencias que el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:
Presupuesto
Contenido
Constatación
Subjetivo
La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[13]
El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, y otra perteneciente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Objetivo
Existencia una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[14]
Existe una controversia entre el Tribunal Superior de Distrito Judicial Sala Laboral y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda - Subsección “F” con respecto a cuál jurisdicción es la competente para conocer de y resolver una demanda presentada por la liquidadora de la Fundación San Juan de Dios en contra del Acta No. 058 del 28 de octubre de 2002 por medio de la cual se reconoció erradamente una pensión de jubilación a la señora N.A.M..[15]
Normativo
Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones manifiesten expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[16]
Tanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” como el Tribunal Superior de Distrito Judicial Sala Laboral, al surtirse la apelación de las respectivas sentencias de primera instancia, acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. Esto es, en el primer caso que se trataba de un tema pensional de una trabajadora oficial y en el segundo, que la pensión correspondía a la de un empleado público.[17]
Asunto objeto de decisión y metodología
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Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre jurisdicciones trabado entre Tribunal Superior de Distrito Judicial Sala Laboral y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”. Para tales efectos, (i) reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de aquellos asuntos en los que se pretenda la declaración de nulidad y el restablecimiento del derecho de un acto propio, y, sobre la base de tales consideraciones, (ii) resolverá el caso concreto.
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La competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de aquellos asuntos en los que se pretenda la declaración de nulidad y el restablecimiento del derecho de un acto propio. El artículo 97 del CPACA establece una cláusula especial que atribuye a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competencia exclusiva para conocer de las acciones de lesividad. En esos términos, las autoridades están en la obligación de demandar los actos de carácter particular y concreto que sean contrarios a la Constitución o a la ley, siempre que el titular del derecho haya negado su consentimiento para la revocatoria del mismo.[18] En armonía con dicha disposición, el artículo 104 del mismo cuerpo normativo sostiene que la citada jurisdicción conocerá “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas”.[19]
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Así pues, en el Auto 316 de 2021,[20] la Corte indicó que en el evento en que la administración promueva el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, el conocimiento del asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Incluso cuando el acto administrativo regule un tema relacionado con asuntos laborales o de la seguridad social, puesto que “por medio de la acción de lesividad se debaten ‘intereses propios de la administración’, los cuales deben ser resueltos por el juez administrativo”.[21]
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Finalmente, dadas las particularidades judiciales y legales en relación con la extinta Fundación San Juan de Dios, es menester aclarar que el conflicto de jurisdicciones no es la instancia procesal para determinar las vicisitudes propias del proceso de liquidación y su correspondiente sucesión procesal.[22] En todo caso, es importante anotar que en el Auto 840 de 2021 la Corte precisó que “los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada pueden ser demandados por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”. Al efecto, la Corporación sostuvo que “[l]a denominada acción de lesividad faculta a las autoridades a demandar la legalidad de los actos administrativos que expidan, por contravenir el orden jurídico superior y causar perjuicios.[23] De esta manera, la entidad reemplazante que enfrenta los efectos perjudiciales de los actos administrativos expedidos por la entidad que subrogó puede demandar dichos actos cuando le resulten perjudiciales y contravengan el ordenamiento jurídico”.[24]
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Como se indicó supra, en el asunto objeto de análisis se presentó un conflicto negativo de competencia entre el Tribunal Superior de Distrito Judicial Sala Laboral y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”. Ambos cuerpos colegiados alegaron su falta de competencia para conocer de la demanda a través de la cual la Fundación San Juan de Dios en liquidación desde el 20 de noviembre de 2008 pretende que se declare la nulidad del Acta de Reconocimiento No. 058 del 28 de octubre de 2002, que reconoció una pensión de jubilación convencional en favor de N.A.M., proceso que se identifica con el número de radicado 11001-33-31-007-2008-00648-00.
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Así las cosas, de acuerdo con la subregla jurisprudencial fijada en el Auto 316 de 2021, y dado que una entidad de naturaleza pública demandó un acto administrativo propio, la Corte encuentra que debe ser la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competente para conocer y dar trámite al asunto, de conformidad a los artículos 97 y 104 del CPACA.
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Con base en lo anterior, la Sala Plena debe dirimir el conflicto de competencia de la referencia en el sentido de declarar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” es la autoridad competente para conocer de la apelación a través de la cual la Fundación San Juan de Dios en liquidación pretende que se declare la nulidad del Acta de Reconocimiento No. 058 del 28 de octubre de 2002, que reconoció una pensión de jubilación sin el lleno de los requisitos legales y convencionales en favor de N.A.M.. En consecuencia, se ordenará remitir el expediente CJU-469 a dicho Tribunal para que adelante de forma inmediata las actuaciones pendientes de su competencia, habida consideración del tiempo transcurrido desde la presentación de la demanda, y para que comunique la presente decisión al Tribunal Superior de Distrito Judicial Sala Laboral y a los sujetos procesales dentro del trámite judicial correspondiente, incluidas las sucesiones procesales a que haya lugar teniendo en cuenta que por causa del conflicto de jurisdicciones el proceso no ha concluido.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de competencia suscitado entre el Tribunal Superior de Distrito Judicial Sala Laboral y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, en el sentido de DECLARAR que este último es la autoridad competente para conocer del recurso de apelación pendiente por medio del cual la Fundación San Juan de Dios en liquidación, o quién haga sus veces, pretende que se declare la nulidad de la Acta de Reconocimiento No. 058 del 28 de octubre de 2002, que reconoció una pensión de jubilación convencional en favor de N.A.M., proceso que se identifica con el número de radicado 11001-33-31-007-2008-00648-00.
SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-469 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, para que adelante de forma inmediata las actuaciones pendientes de su competencia y para que comunique la presente decisión al Tribunal Superior de Distrito Judicial Sala Laboral y a los sujetos procesales incluidas las sucesiones procesales a que haya lugar dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Empero, aduce la demandante, desde el 1 de noviembre de 2002 la señora A.M. viene percibiendo pensión de jubilación con una liquidación del 75% IBL con base en lo devengado el último año de servicio sin cumplir con el lleno de los requisitos legales. Cfr. Expediente digital: “CJU-0000469 C1. “11001310503720160088701 C1.pdf”, p. 9.
[2] Expediente digital: “CJU-0000469 C1. “11001310503720160088701 C1.pdf”, pp. 6-22.
[3] Expediente digital: “CJU-0000469 C1. “Constancia de Reparto.pdf”, p. 39.
[4] Expediente digital: “CJU-0000469 C1. “Oficio 2011-00536.pdf”, p. 557.
[5] Expediente digital: “CJU-0000469 C1. “Sentencia de primera instancia”, p. 684-743.
[6] Expediente digital: “CJU-0000469 C1. “Sentencia de segunda instancia”, p. 872-891.
[7] Expediente digital: “CJU-0000469 C1. “Constancia de Reparto.pdf”, p. 894.
[8] Expediente digital: “CJU-0000469 C1. “Sentencia de primera instancia”, p.995-996.
[9] Expediente digital: “CJU-0000469 C2. “Sentencia de segunda instancia”, p. 1039-1044.
[10] Expediente digital: “CJU-0000802 C4. “Constancia de Reparto.pdf”, p. 1.
[11] Artículo 241. “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[12] Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[13] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[14] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).
[15] Supra 1.
[16] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[17] Supra 3 y 4.
[18] Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Artículo 97 “Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. […]”
[19] Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Artículo 104 “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa (…)”
[20] Cfr. Expediente CJU-489.
[21] Cfr. Corte Constitucional. Autos 563 y 648 de 2021.
[22] Cfr. Decreto 306 del 27 de octubre de 2017” Por el cual se trasladan las competencias funcionales relacionadas con el cierre proceso liquidación del conjunto de derechos y obligaciones de la extinta Fundación San Juan de Dios – Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil, y se dictan otras disposiciones”. Artículo 2. Representación judicial.
[23] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-121 de 2016. “La doctrina y la jurisprudencia definen la acción de lesividad, como una fórmula garantística del ordenamiento jurídico en manos de las entidades públicas respecto del control jurisdiccional de sus propias decisiones cuando no ha sido posible que éstas pierdan su fuerza ejecutoria por la vía administrativa no obstante estar viciadas en su convencionalidad, constitucionalidad o legalidad y que puedan causar perjuicio al patrimonio público, los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos”. (Cita original del Auto 840 de 2021).
[24] Cfr. Corte Constitucional. Auto 840 de 2021.
