Auto nº 167/22 de Corte Constitucional, 16 de Febrero de 2022
| Ponente | Paola Andrea Meneses Mosquera |
| Fecha de Resolución | 16 de Febrero de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-718 |
Auto 167/22
Referencia: expediente CJU-718
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Civil del Circuito de Armenia y el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de la misma ciudad.
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 19 de noviembre de 2019, ASMET Salud EPS S.A.S. formuló demanda ejecutiva en contra de la Secretaría Departamental de Salud del Quindío, con el fin de adelantar el recobro de 2745 facturas por la prestación de servicios de salud no incluidos en el POS –ahora PBS– a usuarios de la entidad, beneficiarios del régimen subsidiado de salud[1]. Sostiene que tales servicios fueron (i) aprobados por el Comité Técnico Científico (en adelante, CTC)[2] o (ii) ordenados por jueces de tutela[3]. Asimismo, señala que las facturas se entienden aceptadas por la entidad territorial, en tanto esta no formuló glosa alguna, ni tampoco las devolvió dentro de los diez días siguientes a su presentación, conforme a lo establecido en el artículo 2 de la Ley 1231 de 2008[4]. En consecuencia, solicita que el juez libre mandamiento de pago por $3.402.752.552 y ordene el pago de los respectivos intereses moratorios “en los términos del artículo 422 y siguientes del Código General del Proceso”[5].
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El 3 de diciembre de 2019, la Jueza Cuarta Laboral del Circuito de Armenia declaró su falta de competencia para conocer sobre el asunto. En su criterio, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente, por dos razones:
2.1 La controversia “escapa a la regla de competencia” dispuesta por el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (en adelante, CPTSS). Esto, porque (i) las obligaciones a recaudar constan en facturas de venta, que corresponden a títulos valores de naturaleza crediticia y (ii) no es un asunto de la seguridad social “suscitado entre afiliados o beneficiarios del sistema y las entidades administradoras o prestadoras”[6] de servicios de salud, relacionados con la prestación de servicios o “temas afines al mismo, de contenido económico”[7].
2.2 La Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia[8] concluyó, en un asunto de la misma naturaleza, que la jurisdicción ordinaria es competente para conocer sobre procesos ejecutivos “de raigambre netamente civil o comercial, producto de la forma contractual o extracontractual”[9] que adoptan las entidades prestadoras de servicios para garantizar el cumplimiento de las obligaciones en los términos del artículo 822 del Código de Comercio como, por ejemplo, la expedición de facturas u otros títulos valores de contenido crediticio.
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Así, verificó que en el caso concreto las obligaciones están respaldadas en facturas de venta. Además, argumentó que el asunto no corresponde, de manera estricta, a una controversia de la seguridad social entre afiliados y beneficiarios del sistema, y las entidades administradoras o prestadoras de servicios de salud “en lo que tiene que ver en la asistencia y atención en salud requeridos, o temas afines al mismo de contenido económico –salvo contratos y temas de responsabilidad médica–”, en los términos del artículo 622 del Código General del Proceso. Por lo anterior, ordenó remitir el expediente a los jueces civiles del circuito de Armenia.
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El 10 de diciembre de 2019, la Jueza Primera Civil del Circuito de Armenia rechazó la demanda por falta de competencia. Al respecto, manifestó que, si bien el juez laboral remitió el expediente a su “dependencia judicial” para conocer sobre el asunto, “la jurisdicción contenciosa administrativa”[10] es la competente para conocer del asunto. Para argumentar su decisión, la jueza solo transcribió un apartado de la decisión de 3 de septiembre de 2014, de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[11]. En esta, la referida Sala concluyó que la competencia para conocer sobre la ejecución de “facturas por servicios de urgencias”[12] por la prestación de servicios no incluidos en el POS –hoy PBS– era de la “justicia ordinaria”[13] en su especialidad laboral, que no de la Superintendencia Nacional de Salud[14]. Con fundamento en lo anterior, la jueza sostuvo que los jueces laborales o los de la jurisdicción de lo contencioso administrativo “deben asumir el conocimiento de este asunto”[15]. No obstante, ordenó remitir el expediente a los Juzgados Administrativos de Armenia.
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El 6 de julio de 2020, el Juez Quinto Administrativo de Armenia, declaró su falta de jurisdicción y propuso el conflicto negativo de competencia entre las jurisdicciones de lo contencioso administrativo y ordinaria. Esto, a pesar de que, en su criterio, la Jueza Primera Civil del Circuito de la misma ciudad no fundamentó su decisión[16] y, en todo caso, el conocimiento del asunto corresponde a la Jueza Cuarta Laboral del Circuito de Armenia. En particular, expuso las siguientes razones:
5.1 Según la jurisprudencia del Consejo de Estado[17] y del Consejo Superior de la Judicatura[18], y conforme a lo previsto por los artículos 104 del CPACA y 75 de la Ley 80 de 1993, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer sobre procesos ejecutivos de títulos valores, siempre que estos (i) provengan de una condena impuesta por dicha jurisdicción o (ii) deriven de un contrato estatal. Además, manifestó que, según el Consejo Superior de la Judicatura[19], las facturas corresponden a títulos valores complejos que se deben acompañar con el respectivo contrato estatal. Así, indicó que todas las controversias que no surjan con ocasión de estos supuestos son competencia de la jurisdicción ordinaria.
5.2 La jurisdicción de lo contencioso administrativo solo es competente para conocer sobre los asuntos mencionados en el numeral 5º del artículo 104 del CPACA. En el mismo sentido, señaló que, según lo dispuesto por los artículos 297.3 y 299 del CPACA, los contratos estatales constituyen título ejecutivo complejo “constituido por otros instrumentos”[20], cuya ejecución debe seguir las reglas del Código de Procedimiento Civil.
5.3 Conforme a lo previsto por el numeral 5 del artículo 2 del CPTSS, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, conoce de la “ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”[21].
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El Juez Quinto Administrativo de Armenia argumentó que ASMET Salud EPS no acompañó las 2745 facturas de venta de servicios de salud con el contrato o acto administrativo “que soport[ara] la expedición de dichos títulos”[22] y, en consecuencia, era posible concluir que el recaudo en el caso concreto tiene origen en títulos ejecutivos que no provienen de un contrato estatal. Por lo tanto, a su juicio, no se cumplen los presupuestos para activar la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De esta manera, remitió el expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
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En virtud de lo dispuesto en el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, el 2 de febrero de 2021, la secretaria judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial envió el expediente a la Corte Constitucional para que resolviera el presente conflicto de jurisdicción. En sesión de 25 de mayo de 2021, la Sala Plena de esta Corte asignó, por reparto, el expediente de la referencia al despacho de la magistrada sustanciadora[23].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados Primero Civil del Circuito de Armenia y Quinto Administrativo del Circuito de la misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda ejecutiva que ASMET Salud EPS S.A.S. formuló en contra de la Secretaría Departamental de Salud del Quindío. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si el conflicto entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). Solo en el evento en que se configuren estos presupuestos, la Sala procederá a dirimir la controversia.
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[24]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[25], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [26].
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Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[27].
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Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[28].
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La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
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La controversia sub examine no configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda ejecutiva promovida por ASMET Salud EPS S.A.S en contra de la Secretaría Departamental de Salud del Q. no configura un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Aunque este satisface los presupuestos subjetivo y objetivo, no supera el presupuesto normativo.
12.1 El conflicto satisface el presupuesto subjetivo. Esto, en tanto enfrenta a autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (a) al Juzgado Primero Civil del Circuito de Armenia, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y (c) al Juzgado Quinto Administrativo de esa misma ciudad, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo[29].
12.2 El conflicto satisface el presupuesto objetivo. Esto, puesto que la demanda ejecutiva interpuesta por ASMET Salud EPS S.A.S, en contra de la Secretaría Departamental de Salud del Quindío debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
12.3 El conflicto no satisface el presupuesto normativo. Según la Sala Plena, esto sucede “cuando la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia”[30]. No obstante, este tribunal ha flexibilizado el análisis del presupuesto normativo, “en aras de garantizar el principio de celeridad y el acceso a la administración de justicia de las partes del proceso”[31]. Esto, cuando, a pesar de las falencias de argumentación de los jueces y de la falta de referencia expresa a alguna norma por parte de estos, la Sala verifica que hay argumentos de carácter legal que soportan la posición de estos, como es el caso de los autos 433[32] y 866[33], entre otros.
12.4 La Corte encuentra que los hechos del presente asunto no permiten flexibilizar la interpretación del presupuesto normativo. En este caso, la Jueza Primera Civil del Circuito expuso argumentos para justificar la competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social (ver párr. 4). Sin embargo, no expuso argumentos legales o constitucionales que señalen por qué la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer este caso. En efecto, de la lectura del auto que dicha autoridad judicial utilizó para rechazar la demanda y declarar su falta de competencia, no es posible inferir argumentos de carácter legal que hagan referencia a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por lo anterior, el conflicto no satisface el presupuesto normativo.
12.5 Por su parte, el juez de lo contencioso administrativo fue la única autoridad judicial que expuso razones expresas y suficientes para justificar por qué la jurisdicción ordinaria –civil o laboral y de la seguridad social– es la competente para conocer el asunto. Esto, a pesar de haber advertido la falta de claridad del auto de la jueza civil, en tanto esta solo expuso argumentos para justificar la competencia de la jurisdicción ordinaria y de la seguridad social (párr.5). En su criterio, las facturas presentadas no cumplen con los requisitos previstos por los artículos 104.5, 297.3 y 299 del CPACA para ser consideradas títulos valores exigibles por medio del proceso ejecutivo dispuesto en dicho código. Con base en estas normas, sostuvo que la ejecución de las referidas facturas debe adelantarse conforme a lo previsto por el CPTSS y/o el Código de Procedimiento Civil[34] (ver párrs. 5 y 6).
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En suma, en el caso sub examine no se satisface el presupuesto normativo, por cuanto la jueza civil no expuso razones jurídicas que de algún modo justifiquen la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En particular, la jueza civil hizo referencia, de manera exclusiva, a las normas del CPTSS y a normas de naturaleza laboral. Dichos argumentos no permiten a Sala ni permitieron al Juez Quinto Administrativo del Circuito de Armenia siquiera inferir las razones por las cuales este caso debe ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como sí sucedió en los casos que esta Sala analizó en los autos 433 y 866 de 2021, entre otros. En consecuencia, la Sala Plena se declarará inhibida para decidir el presente asunto y ordenará el envío del expediente a la Jueza Primera Civil del Circuito de Armenia para que (i) si a bien lo considera, exponga, de manera expresa, las razones legales y constitucionales por las cuales considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer sobre la controversia; (ii) de ser el caso, promueva el conflicto de jurisdicciones y, por último, (iii) comunique la presente decisión a los interesados.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre la controversia planteada entre el Juzgado Primero Civil de Armenia y Quinto Administrativo de la misma ciudad, para conocer la demanda ejecutiva promovida por ASMET Salud EPS S.A.S. en contra de la Secretaría Departamental de Salud del Quindío.
Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-718 al Juzgado Primero Civil del Circuito de Armenia para que, si a bien lo considera (i) exponga, de manera expresa, las razones legales y constitucionales por las cuales considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer sobre la controversia; (ii) promueva el conflicto de jurisdicciones y, por último, (iii) comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y a los juzgados Quinto Administrativo y Primero Civil, ambos del circuito de Armenia.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Según la demandante, esta solo debe prestar los servicios que se encuentren en el POS –hoy PBS– y, en particular, los previstos por los acuerdos: (i) 306 de 2005, expedido por el Consejo Nacional de Seguridad Social; (ii) 8 de 2009, expedido por la Comisión Reguladora de Salud, y (iii) 29 de 2011, así como por las resoluciones: (i) 5521, modificada por la resolución 5926 de 2014; (ii) 5592 de 2015, modificada por la resolución 1 de 2016, y, por último, (ii) 6408 de 2016, modificada parcialmente por las resoluciones 374 y 1687 de 207, 5269 de 2017 y 5857 de 2018. Cfr. Expediente digital, documento A. DEMANDA.pdf., f. 21.
[2] Ib.
[3] Ib., ff. 23 y 39.
[4] Ib., f. 31.
[5] Ib.
[6] Expediente digital. B. JUZGADO LABORAL REMITE POR COMPETENCIA JUZGADOS CIVILES.pdf, f. 5.
[7] Ib.
[8] Ib. Corte Suprema de Justicia, A. 2642-2017 del 23 de marzo de 2017.
[9] Ib.
[10] Expediente digital. C. JUZGADO CIVIL REMITE POR COMPETENCIA JUZGADOS ADMINISTRATIVOS.pdf., f. 4.
[11] Expediente digital. C. JUZGADO CIVIL REMITE POR COMPETENCIA A JUZGADOS ADMINISTRATIVOS.pdf, ff. 4-5. Consejo Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria. Auto 110010102000201401330 de 3 de septiembre de 2014.
[12] Ib.
[13] Ib.
[14] Como fundamento, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria invocó los numerales 4 y 5 del artículo 2 del CPTSS y el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.
[15] Ib., f. 5.
[16] Al respecto, el juez indicó que “la norma y jurisprudencia transcritas determinaban claramente que la autoridad competente seguía siendo la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral”, Cfr. Expediente digital. D. PROPONE CONFLICTO DE COMPETENCIA, f. 4.
[17] Ib., ff. 4-5. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, expedientes 19.270 de 21 de febrero de 2002; 24.681 de 29 de enero de 2004; 20.403 de 3 de agosto de 2006 y, por último, 34.738 de 19 de agosto de 2009. Al respecto, precisó que dicha jurisdicción conocerá sobre la ejecución de títulos valores siempre que estos se originen en contratos estatales y cumplan los siguientes requisitos[17]: (a) “que el título valor haya tenido su causa en el contrato estatal” ; (b) “que el contrato del cual surgió el título valor sea de aquellos de los cuales conoce la jurisdicción contencioso administrativa”; (c) “que las partes (…) sean las mismas del contrato estatal” y, por último, (d) “que las excepciones del contrato estatal sean oponibles en el proceso ejecutivo”.
[18] El juez mencionó, entre otras, las siguientes decisiones: (i) auto de 27 de marzo de 2007, radicación No. 76001-23-31-0000-2000-02513-01; (ii) sentencia de 14 de julio de 2010, radicación No. 110010102000201002071-00 (2498-08); (iii) auto de 16 de octubre de 2008, radicación No. 1100101030082545; (iv) sentencia de 3 de octubre de 2012, radicación No. 110010102000201201633 00 y, por último, (v) sentencia de 21 de enero de 2015, radicación No. 110010102000201402289 00.
[19] Consejo Superior de la Judicatura, auto de 16 de octubre de 2008, radicado 1100101020082545.
[20] Ib., f. 6.
[21] Ib.
[22] Expediente digital, D. PROPONE CONFLICTO DE COMPETENCIA.pdf., f. 13.
[23] Expediente digital. CJU-0000718 Constancia de reparto.pdf., f. 1.
[24] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[25] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[26] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[27] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[28] Ib.
[29] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: (…) 3. Juzgados Administrativos”.
[30] Auto 866 de 2021. Expediente CJU-502.
[31] Expediente CJU-428. Ver también el Auto 433 de 2021. Expediente CJU-574.
[32] Expediente CJU-574.
[33] Expediente CJU-502.
[34] Ahora, Código General del Proceso.
