Auto nº 099/22 de Corte Constitucional, 2 de Febrero de 2022

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el 24 de agosto de 2021, el ciudadano W.E.G.M. presentó por correo electrónico demanda en contra de los artículos 78 a 88 del Decreto-Ley 403 de 2020 “[p]or el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal”[1]. Según el demandante, dichas normas desconocen los artículos 29 y 150, este último en sus numerales 1, 2 y 10.

2. El demandante sostuvo que existe una violación al principio de reserva de ley en tanto que hay asuntos de interés social que por ser particularmente sensibles deben ser regulados bajo la ley en un sentido formal y cuya regulación corresponde al órgano legislativo y no el ejecutivo. Resaltó de igual manera que la jurisprudencia de la Corte Constitucional señala que la Constitución no le atribuye al Ejecutivo facultades para regular o expedir procedimientos sancionatorios y, en consecuencia, el procedimiento administrativo sancionatorio fiscal demandado resulta inconstitucional. Así mismo, agregó que el Acto Legislativo 04 de 2019 no faculta al presidente de la república para crear dicho procedimiento, y que aún si lo hubiera hecho, tal delegación también sería inconstitucional.

3. En segundo lugar, el demandante consideró que existe una violación al principio de legalidad, debido a que las faltas y sanciones en materia administrativa deben cumplir las siguientes exigencias: (i) que el señalamiento de la sanción sea hecho directamente por el legislador ordinario, (ii) que dicha sanción sea previa a la comisión del ilícito, (iii) que la sanción sea determinada y no solo determinable. Por último, el ciudadano puso de presente que el presidente de la república es una autoridad administrativa que expide el procedimiento administrativo sancionatorio fiscal, así como las conductas sancionables, las sanciones, la graduación y los criterios para su imposición.

4. La demanda fue asignada por reparto al Magistrado A.L.C., quien, a través de Auto del 13 de septiembre, notificado mediante Estado N.º 146 del 15 de septiembre de 2021, resolvió inadmitir la demanda. Los argumentos de la inadmisión se refirieron a (i) que el demandante centró su argumentación en una opinión, según la cual, los procedimientos administrativos sancionatorios no pueden ser regulados por el Legislador extraordinario, sin justificar la fuente constitucional de dicha regla. Por lo anterior, se incumple la carga argumentativa de la suficiencia y la pertinencia. (ii) Igualmente, se verificó la falta de certeza en el cargo referido a la violación del principio de legalidad del artículo 29 constitucional, pues el demandante dio al Decreto-Ley 403 de 2020 una lectura errónea, ya que se trata de una ley en sentido material y no un acto administrativo.

5. El 17 de septiembre de 2021, el ciudadano W.E.G. presentó memorial de subsanación de la demanda.

6. Frente a la violación del principio de reserva de ley agregó que los decretos con fuerza de ley están desprovistos de los atributos democráticos que revisten la elaboración de las leyes cuando emanan del Congreso. Considera que, según la doctrina de la Sala de Consulta y Servicio Civil, la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, es competencia exclusiva del Congreso establecer la descripción de las conductas sancionables, así como las clases y cuantías de las sanciones a imponer; de allí, se deriva un mandato de tipificación.

7. El demandante reitera que el principio de tipicidad integra al de legalidad y alude concretamente a la determinación previa y precisa de infracciones, penas, castigos o sanciones, que pueden estar impuestas por las autoridades administrativas en ejercicio del poder punitivo estatal, violando el precedente constitucional fijado en la Sentencia C-1161 de 2000 de esta Corporación. Insiste en que el derecho administrativo sancionador exige: (i) que el señalamiento de la infracción y la sanción sea hecho por el Legislador (lex scripta), (ii) que este señalamiento sea previo al momento de comisión del ilícito y al acto de imposición de la sanción; (iii) que la sanción se determine a plenitud, es decir, que sea determinada y no determinable (lex certa).

8. Por último, agrega que no hay un “alcance erróneo” del Decreto-Ley pues el ejercicio de facultades extraordinarias “se ajusta a la constitución solo si se desarrolla para lo que de manera precisa ha sido revestido”, y reitera que entre las facultades extraordinarias otorgadas por el Acto Legislativo 04 de 2019 no se encuentra la de expedir un régimen sancionatorio especial.

9. Adicionalmente, presentó sus razones de disentimiento respecto de las exigencias de las cargas argumentativas de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, así como los requisitos de admisibilidad en las demandas de inconstitucionalidad. Lo anterior por considerarlos a su vez inconstitucionales al violar el principio de legalidad y el debido proceso y contrarios a los artículos 84 y 230 de la Constitución. Afirmó de igual manera que “para la procedibilidad de las demandas de inconstitucionalidad, estos han de estar contemplados en la Constitución o en su defecto en una Ley”[2].

10. Mediante Auto del 5 de octubre de 2021 el Magistrado A.L. rechazó la demanda advirtiendo que los cuestionamientos planteados frente a la inconstitucionalidad de las cargas argumentativas de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, y su improcedencia por no estar expresamente contenidos en la Constitución o la ley, no eran de recibo. Lo anterior, porque ellos son el fruto de la función interpretativa de la ley que corresponde ejercer a la Corte y porque, además, tienen la legítima finalidad de introducir racionalidad en el debate constitucional y permiten que los ciudadanos en sus demandas precisen elementos mínimos y necesarios para un control abstracto. Igualmente, consideró que los argumentos aportados por el demandante no explican por qué el procedimiento administrativo sancionatorio que está demandando no puede ser regulado por el Legislador extraordinario, y cómo es que esa regla se deriva de la Constitución. Por último, el Despacho advirtió que el escrito de corrección de la demanda insistió los argumentos inicialmente presentados, y por tanto, no se satisfacen los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia, advertidos desde el Auto Inadmisorio.

11. El 12 de octubre se recibió por correo electrónico el recurso de súplica contra el Auto que rechazó la demanda de inconstitucionalidad. A juicio del recurrente, en la medida en que “las condiciones argumentativas mínimas exigidas para admitir las demandas de inconstitucionalidad contravienen los principios al debido proceso, legalidad y supremacía de la Constitución de Colombia de 1991”[3], los únicos requisitos previstos para la admisibilidad de las demandas de inconstitucionalidad son los contenidas en el artículo 2º del Decreto-Ley 2067 de 1991. El demandante alegó que, frente a este punto, él había formulado algunas apreciaciones en el proceso con radicación D-14.232; no obstante, debe advertirse que la demanda identificada con ese radicado fue inadmitida y luego rechazada por no satisfacer los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia[4].

12. Por medio del Auto 895 de 2021, notificado mediante Estado 189 del 29 de noviembre siguiente, se rechazó el recurso de súplica al evidenciarse una ruptura argumentativa y falta de congruencia entre la demanda y su posterior corrección. Si bien en el texto de la demanda se cuestionó una posible violación constitucional por los artículos 78 a 88 del Decreto-Ley 403 de 2020, en la corrección de la demanda y el recurso de súplica lo que se cuestiona fundamentalmente es la exigencia de los requisitos de admisión de las demandas de inconstitucionalidad. Así, en el Auto referido se recordó el alcance del recurso de súplica, y se corroboró que las pretensiones planteadas en la demanda original y su subsanación carecían de certeza, pertinencia y suficiencia, tal como lo justificó de manera razonada el Magistrado sustanciador. En esa medida, la Sala Plena rechazó por falta de motivación, el recurso de súplica.

13. El 02 de diciembre de 2021 el demandante presentó por correo electrónico solicitud de anulación del Auto 895 antes mencionado, argumentando la afectación al debido proceso. A juicio del demandante, este desconocimiento se configura en tanto la Sala Plena formuló consideraciones que no atendieron a los elementos de juicio aportados en el presente proceso. Señala el demandante que la citada sentencia C-507 de 2014 como referente de la “supuesta regla jurisprudencial”[5] abordó un asunto radicalmente distinto al planteado en el proceso sub examine.

14. Agregó el demandante que además de las consideraciones formuladas a su demanda, expuso en su escrito de subsanación que las cargas de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, creadas por la jurisprudencia, no se ajustan a la Constitución y por tanto, no son válidas ni exigibles. Para ello reitera que, para predicar la pertenencia al orden jurídico y la validez de cualquier norma, solo es posible cuando se cumplan los métodos de producción que se fijen en normas precisas.

15. Finalmente, argumentó que corresponde a los jueces constitucionales en particular, y a la administración de justicia en general, revisar sus propias actuaciones, máxime cuando las mismas no se encuentran amparadas en el orden legal que han jurado proteger. Por ello, solicitó que se “declare la nulidad del Auto 895 del 3 de noviembre de 2021 que confirma Auto del 5 de octubre de 2021 (…) mediante el cual se rechazó la demanda promovida dentro del expediente D-14.404” y en consecuencia, se dicte uno nuevo que reemplace el anterior.

1. Competencia

16. De conformidad con lo previsto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991[6], la Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para decidir los incidentes de nulidad que se promueven contra los autos dictados por esta Corporación en el ejercicio del control abstracto de constitucionalidad.

2. Problema jurídico

17. Corresponde a la Sala resolver si en el caso concreto de estudio es procedente la nulidad del Auto 895 del tres (3) de noviembre de 2021 por violación al debido proceso.

3. Sobre el recurso de súplica

18. El recurso de súplica tiene por objeto que el ciudadano demandante cuente con una oportunidad para controvertir, tanto por aspectos formales o materiales, los argumentos que tuvo en cuenta el magistrado sustanciador al rechazar la demanda, y en esa medida, la función de la Sala Plena de la Corte, al conocer de la súplica, es justamente la de examinar los motivos expuestos[7].

19. El recurso de súplica tiene un carácter excepcional y estricto, por lo cual no es una nueva oportunidad para aportar razones que sustenten los cargos propuestos, corregir yerros cometidos en la demanda, o adicionar nuevos elementos de juicio que no hayan sido objeto de consideración o análisis por el magistrado sustanciador[8]. El centro de la argumentación de este recurso debe ocuparse de los autos que inadmitieron o rechazaron la demanda, en particular a la forma como ellos tomaron en consideración o no los escritos del accionante y si al hacerlo desconocieron las normas constitucionales y legales que resultaban aplicables. De esta manera la Sala Plena podrá constatar el yerro, olvido o la actuación arbitraria predicada del Auto de rechazo[9].

4. Sobre la nulidad

20. El artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 prevé que contra las sentencias dictadas por esta Corporación no proceden recursos. Sin embargo, es posible solicitar la nulidad en los procesos adelantados por la Corte Constitucional antes de dictarse el fallo. Esta solicitud no es un recurso ni un mecanismo idóneo para reabrir la discusión jurídica cuando ya ha habido una definición judicial y, por lo mismo, tampoco se trata de una instancia procesal ulterior para analizar debates conclusos[10]. Su procedencia está limitada a aquellas irregularidades que impliquen violación del debido proceso[11].

21. En cuanto a las irregularidades de que trata el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, esta Corporación ha limitado que las mismas deben corresponder a situaciones ostensibles, probadas, significativas y trascendentales[12], y ha advertido que “la nulidad no puede ser propuesta por cualquier razón o dentro de cualquier escenario procesal, toda vez que la regla general es la improcedencia de la nulidad contra las sentencias de la Corte Constitucional y su anulación constituye la excepción”[13].

22. Sobre este particular, la Sala Plena debe recordar que las normas que integran el ordenamiento jurídico se presumen constitucionales y que ello es consecuencia del principio democrático. De allí que corresponde al demandante aportar razones suficientes para crear una duda que permita desvirtuar dicha presunción.

23. Esta Corporación ha precisado que un cargo de inconstitucionalidad es apto siempre que cumpla con los requisitos[14] de: (i) claridad, la cual consiste en que los argumentos de la demanda sean inteligibles, ordenados, coherentes y sigan un hilo conductor del cual pueda inferirse -sin excesivo esfuerzo- la idea del demandante[15]; (ii) especificidad, la cual se deriva de la misma claridad y se refiere a que no son admisibles los cargos genéricos, vagos, abiertos y gaseosos, (iii) suficiencia, este criterio se estima cumplido cuando el argumento que sustenta el cargo contiene los elementos argumentativos de tipo jurídico necesarios para evidenciar una oposición entre el texto que se demanda y el texto constitucional[16] ; y (iv) pertinencia, entendiendo como tal la existencia de una congruencia entre el contenido de la disposición y lo que se dice de ella. “No es pertinente el reproche si recae sobre una norma diferente a la demandada, si se dirige a controvertir una hipótesis no contemplada en la disposición o si se encamina a resolver un caso particular. Tampoco es pertinente el cargo si pretende la declaratoria de inexequibilidad de la norma porque la misma sea inconveniente o superflua, o si se refiere “a aspectos meramente interpretativos de la ley”[17].

5. Análisis del caso en concreto

24. En el caso bajo examen, el demandante considera que el rechazo del recurso de súplica desconoció su derecho al debido proceso en virtud de que la Sala Plena de la Corte Constitucional “formula [sic] consideraciones que no atienden los elementos de juicio que fueron aportados dentro del presente proceso y, en su lugar, dirige su atención a avalar las razones de inadmisión y rechazo de la demanda (…) sin que medie un análisis real y congruente de las consideraciones del escrito del recurso de súplica”[18].

25. En particular, el demandante expresa su inconformidad frente a las cargas argumentativas exigidas por la Corte en las demandas de inconstitucionalidad porque cercenan su derecho al debido proceso, en tanto suponen un desconocimiento del artículo 241 constitucional y del Decreto 2067 de 1991, ya que en estos enunciados normativos no se regulan de manera particular dichas cargas.

26. Cabe reiterar frente a este punto que en el recurso de súplica el demandante puede confrontar los argumentos esgrimidos por el magistrado sustanciador para rechazar una demanda de inconstitucionalidad, pero no es el escenario para corregir o modificar la demanda. Ahora bien, desde el Auto inadmisorio de la demanda se advirtió al demandante la falencia en las cargas argumentativas de pertinencia y suficiencia frente al cargo planteado por violación de la reserva de ley, y de certeza respecto frente al de violación del principio de legalidad. Estos vacíos justificaron posteriormente el Auto de rechazo de la demanda.

27. En el presente trámite no se evidencia que el Auto de rechazo del recurso de súplica haya generado una vulneración al debido proceso al no atender los elementos de juicio aportados por el accionante, toda vez que fue respecto de ellos que se predicó la necesidad de fortalecer la carga argumentativa para poder crear un mínimo de duda frente a la constitucionalidad de las normas demandadas. Dichas falencias fueron puestas en conocimiento del demandante desde el Auto inadmisorio, y se respetó la oportunidad procesal para que ellas fueran subsanadas, por lo que no se evidencia carga alguna que no hubiera sido advertida[19].

28. Es necesario aclarar que si bien el objeto principal de la demanda de inconstitucionalidad es realizar un juicio abstracto de confrontación entre las normas acusadas y la Constitución[20], esta Corporación ha reconocido que cabe el pronunciamiento de la Corte en los casos en que existan interpretaciones judiciales o administrativas contrarias a la Constitución[21].

29. En estos excepcionales casos, la Corte ha asumido el control constitucional sobre la interpretación uniforme de una disposición legislativa y no solo sobre la literalidad del texto normativo correspondiente[22]. No obstante, este no es el caso, pues el ciudadano no formula una demanda contra una disposición normativa cuya interpretación haya variado por conducto de la jurisprudencia, sino que presenta inconformidad contra una línea jurisprudencial que modula la admisión de una demanda contra otra norma. Conviene advertir que, aún en este escenario, tampoco se satisfacen las cargas argumentativas para abrir un control de constitucionalidad sobre la interpretación jurisprudencial de los requerimientos para la admisión de las demandas de inconstitucionalidad.

30. Volviendo al cuestionamiento principal, es preciso reiterar que a esta Corporación no le corresponde revisar oficiosamente las leyes sino aquellas que han sido demandadas por los ciudadanos, a partir de las razones de inconstitucionalidad expresadas la demanda, sin que le sea permitido a este Tribunal subsanar de oficio las debilidades argumentativas del accionante ni corregir su argumentación.[23]. Estos requisitos, lejos de ser una limitación a los derechos políticos del ciudadano, permiten un análisis de fondo de la demanda y previenen fallos inhibitorios, salvaguardando la labor de la Corte Constitucional y los principios que rigen el derecho ciudadano a participar en el control del poder de configuración del ordenamiento jurídico.

31. Así pues, de conformidad con el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, la demanda debe referirse con precisión al objeto demandado, el concepto de la violación, y la razón por la cual la Corte es competente para conocer el asunto.

32. En lo que tiene que ver con el numeral 3 del precitado artículo y la extensa jurisprudencia constitucional que ha precisado su alcance, es claro que si una demanda no presenta razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, la Corte deberá inhibirse, frustrándose así la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo[24]. En este punto, se observa que el rechazo de la demanda se encuentra razonablemente justificado y que la decisión del recurso de súplica contenido en el Auto 895 de 2021 no es arbitraria ni desconoce el debido proceso del accionante.

33. En consecuencia, no resulta procedente anular el Auto citado. No obstante lo anterior, se reitera que la inadmisión o rechazo de una demanda de inconstitucionalidad no impide que los ciudadanos puedan presentar una nueva demanda, siempre que cumplan los parámetros de control que se derivan de los artículos 40-6 y 241 de la Constitución, así como del Decreto 2067 de 1991, tal y como han sido precisados por la Corte Constitucional.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional y en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,

Primero. RECHAZAR la solicitud de nulidad formulada por el ciudadano W.E.G.M., en el proceso de constitucionalidad D-14.404.

Segundo. Contra esta providencia no procede recurso alguno.

N. y cúmplase.

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

-No firma-

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=33393

[2] Fl. 7 del escrito de corrección de la demanda, disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=34699

[3] Fl. 3 del recurso de súplica disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=35684

[4] La demanda presentada por el ciudadano W.E.G.M., identificada con el radicado D-14.232 puede consultarse en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/consultac/proceso.php?proceso=1&campo=rad_codigo&date3=1992-01-01&date4=2021-12-07&todos=%25&palabra=14232

[5] Fl. 3 del escrito de solitud de anulación.

[6] Cfr. Artículo 106 del Acuerdo 02 de 2015 de la Corte Constitucional.

[7] Ver por todos: Auto Sala Plena 024 de 1997 reiterado en el Auto 278 de 2001 de la Corte Constitucional.

[8] En este sentido, ver los autos 035 de 2020, 061 de 2003, 129 de 2005 y 164 de 2006 de la Corte Constitucional.

[9] Corte Constitucional Auto 114 de 2004.

[10] Corte Constitucional Auto 276 de 2015.

[11] El artículo 106 del Reglamento Interno de la Corte dispone que cuando la nulidad se refiera a aspectos meramente de trámite, se resolverá en auto.

[12] Corte Constitucional autos 662 de 2017, 055 de 2017, 178 de 2016, 082 de 2010.

[13] I..

[14] Corte Constitucional Sentencia C-1052 de 2001.

[15] Corte Constitucional Auto 114 de 2004.

[16] I..

[17] Corte Constitucional Sentencia C-236 de 1997.

[18] Fl. 3 de la solicitud de nulidad.

[19] En el Auto 114 de 2004 antes citado, la Sala Plena de la Corte Constitucional confirmó el auto suplicado en virtud del cual se rechazó una demanda de inconstitucionalidad, allí señala que en el auto inadmisorio se indicó de manera expresa, las cargas argumentativas que tenía que cumplir el ciudadano para que su demanda fuera admitida, y reiteró que el ciudadano tiene un deber mínimo de diligencia y argumentación en aras de permitir un adecuado cumplimiento de las funciones de control abstracto de constitucionalidad.

[20] Corte Constitucional sentencias C-236 de 2017, C-569 de 2004, C-426 de 2002, C-259 de 2015, C-569 de 2004.

[21] Corte Constitucional sentencias C-1436 de 2000 y C-259 de 2015.

[22] Corte Constitucional Auto 170 de 2012 y sentencias C-418 de 2014 y C-259 de 2015. En la primera providencia se advierte que es posible “mediante una demanda de inconstitucionalidad, siempre que se cumplan con las exigencias constitucionales, legales y jurisprudenciales, cuya verificación [sea] necesaria a objeto de evitar el riesgo de interferir, de manera indebida, en el ámbito de competencia de otros poderes públicos, irrespetando el principio de legalidad y de separación de poderes”.

[23] Corte Constitucional Sentencia C-1052 de 2001.

[24] I..