Auto nº 454/22 de Corte Constitucional, 30 de Marzo de 2022

1. El 2 de agosto de 2019, la empresa Montecarlo Central de Recursos y Servicios en Salud S.A.S. (en adelante Montecarlo S.A.S.), en ejercicio del medio de control de reparación directa, formuló demanda en contra de la Empresa Social del Estado Hospital Universitario San Jorge de P. (en adelante ESE Hospital San Jorge). Particularmente, solicitó el reconocimiento y pago de la suma adeudada por concepto de los servicios que prestó a los pacientes remitidos por la demandada durante el mes de diciembre de 2018[1].

   Según la apoderada de la demandante, el 19 de enero de 2018, las partes suscribieron un contrato cuyo objeto era la “prestación de servicios de atención integral en salud en paciente domiciliario”[2]. Ese acuerdo de voluntades fue modificado y prorrogado en varias ocasiones. Por tanto, mantuvo su vigencia hasta el 1° de diciembre de 2018.

   Una vez terminado el vínculo contractual, la representante legal de la ESE Hospital San Jorge le solicitó a Montecarlo S.A.S. que continuara con la prestación del servicio. La entidad accionada argumentó que los pacientes a cargo de la accionante padecían enfermedades complejas que ponían en riesgo sus vidas, de manera que no podían dejar de recibir la atención que la empresa les brindaba.

   Como consecuencia de esa petición, la parte actora continuó con la prestación de los servicios de salud a los pacientes domiciliarios. Posteriormente, presentó a la ESE Hospital San Jorge las facturas correspondientes a los servicios prestados del 2 al 31 de diciembre de 2018. En todo caso, de acuerdo con la parte actora, la entidad demandada negó el pago de los valores adeudados porque durante ese periodo no existió una relación contractual. Asimismo, las partes adelantaron el trámite de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría Judicial Primera para Asuntos Administrativos. Sin embargo, el trámite fue declarado fallido. La parte demandada argumentó que no contaba con los recursos para cancelar los servicios prestados por la demandante.

2. La acción le correspondió al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de P.. Dicha autoridad admitió la demanda y corrió traslado a la parte demandada[3]. El 5 de noviembre de 2019, el representante de la ESE Hospital San Jorge propuso la excepción previa de falta de jurisdicción. Argumentó que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado[4], la jurisdicción ordinaria laboral tiene una competencia especial para conocer de los conflictos que surjan entre los distintos actores del sistema de seguridad social. Explicó que la demanda plantea una controversia entre dos entidades que pertenecen a ese sistema respecto de la remuneración correspondiente a la prestación de varios servicios de salud. De manera que, en su criterio, el caso objeto de debate debe ser conocido por la jurisdicción ordinaria laboral[5].

3. Mediante Auto del 16 de julio de 2020, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de P. señaló que, una lectura desprevenida de los artículos 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) y 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS) conllevaría a concluir que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer del caso, porque la demanda pretende la declaratoria de responsabilidad de una entidad pública. Sin embargo, explicó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que las controversias propias del Sistema de Seguridad Social Integral debe resolverlas la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. En consecuencia, declaró probada la excepción de falta de jurisdicción y remitió el proceso a la Oficina Judicial para que realice el reparto entre los jueces laborales del circuito de P.[6].

4. La demanda le correspondió al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de P.. A través de Auto del 6 de mayo de 2021, ese despacho judicial expuso que el asunto es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo por las siguientes razones. En primer lugar, a su juicio, la controversia propuesta en la demanda tiene origen en el incumplimiento de un contrato celebrado entre las partes. Según el artículo 104.2 del CPACA[7], la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los conflictos relacionados con contratos suscritos por entidades públicas sin importar el régimen que les resulte aplicable. Adicionalmente, el artículo 2.4 del CPTSS establece que la jurisdicción ordinaria laboral conoce de las controversias derivadas de la prestación de los servicios de seguridad social, siempre que no tengan relación con contratos. En consecuencia, para el despacho judicial, el asunto debe conocerlo la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

   Por otra parte, recordó que la jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral ha señalado que los litigios relacionados con la devolución, rechazo o glosas de las facturas o cuentas de cobro por servicios de salud excluidos del antiguo POS debe conocerlos la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La juez de instancia consideró que la controversia tiene relación con facturas de servicios no POS prestados por la demandante. En ese sentido, la jurisdicción ordinaria carece de competencia para adelantar el caso. Por lo anterior, propuso un conflicto negativo de competencias y remitió el expediente a la Corte para que defina cuál es la autoridad competente para conocer del proceso.

5. Mediante oficio remisorio del 15 de junio de 2021[8], el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de P. remitió el expediente de la referencia a la Corte Constitucional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015[9].

6. El 2 de febrero de 2022, la Secretaría General de la Corporación envió el expediente de la referencia al despacho de la magistrada sustanciadora[10].

Competencia

1. La Corte es competente para resolver los conflictos de competencia[11] entre jurisdicciones de conformidad con el artículo 241.11 de la Carta[12].

   Acreditación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[13]

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia o de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: i) rehúsan asumir el conocimiento de un mismo asunto, por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción); o, ii) pretenden todos resolver la controversia, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto positivo de jurisdicción)[14].

3. Particularmente, en relación con los conflictos de jurisdicción, en el Auto 155 de 2019[15] esta Corporación precisó que su configuración requiere la concurrencia de los siguientes tres presupuestos:

   (i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[16].

   (ii) Presupuesto objetivo: requiere que exista una causa judicial sobre la cual se genere la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional, sobre el cual deba definirse la competencia[17].

   (iii) Presupuesto normativo: demanda que las autoridades judiciales en colisión manifiesten expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no, competentes para conocer la controversia[18].

4. El asunto de la referencia satisface los anteriores presupuestos porque:

   (i) El conflicto se suscita entre dos autoridades que pertenecen a distintas jurisdicciones. De un lado, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de P. (que forma parte de la jurisdicción contencioso administrativa). Y, del otro, el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito la misma ciudad (que integra la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social).

   (ii) Existe una controversia entre ambos despachos, en relación con cuál es la autoridad competente para conocer de la demanda de reparación directa promovida por Montecarlo S.A.S. El propósito de la acción es obtener el reconocimiento y pago de la suma adeudada, por concepto de los servicios que prestó la demandante a los pacientes remitidos por la ESE Hospital San Jorge durante el mes de diciembre de 2018[19].

   (iii) Las dos autoridades judiciales enunciaron fundamentos jurídicos para soportar sus posturas. Por un lado, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de P. argumentó su falta de competencia con fundamento en la jurisprudencia del Consejo de Estado. Según esa Corporación, las controversias relacionadas con el sistema de seguridad social integral son competencia de la jurisdicción ordinaria laboral[20]. Por otro lado, el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de la misma ciudad expuso que la demanda plantea una controversia contractual. De conformidad con los artículos 104.2 del CPACA y 2.4 del CPTSS, los conflictos suscitados por contratos celebrados por entidades públicas son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Además, sostuvo que la jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia considera que la competencia para conocer del proceso está en cabeza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

   Asunto objeto de decisión y su metodología

5. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de P. y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de la misma ciudad. Para ello: (i) establecerá qué asuntos de seguridad social le corresponden a la jurisdicción ordinaria laboral y cuáles son de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y (ii) reiterará la regla de decisión fijada por la Sala Plena en relación con la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de responsabilidad administrativa y extracontractual de las Empresas Sociales del Estado. Y, con fundamento en lo anterior, (iii) resolverá el caso concreto.

   Asuntos de seguridad social que corresponden a la jurisdicción ordinaria laboral

6. El artículo 2.4 del CPTSS establece que la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social conoce de “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. Adicionalmente, el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 dispone que la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra.

7. La Corte tuvo oportunidad de pronunciarse respecto del alcance de las normas citadas en el Auto 389 de 2021[21]. En esa ocasión, esta Corporación estudió un conflicto de jurisdicciones suscitado entre un Juzgado Administrativo del Circuito de Bogotá y otro Juzgado Laboral del Circuito de la misma ciudad, respecto del conocimiento de una demanda ordinaria laboral presentada por EPS Sanitas en contra de la ADRES. Aquella buscaba obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas, correspondientes a servicios, procedimientos e insumos médicos, que prestó y que no estaban incluidos dentro del POS (hoy PBS).

8. Al resolver el conflicto, la Sala consideró que los jueces laborales tienen competencia sobre las controversias relacionadas con la prestación de servicios de la seguridad social. En materia de salud, eso significa que conocen de aquellos casos que tengan por objeto definir la prestación del servicio o el suministro de tecnologías de salud en sí misma, más no sobre su financiación. En otras palabras, la jurisdicción ordinaria laboral no conoce de las controversias económicas que se generen a partir de la prestación de esos servicios. Por otra parte, explicó que la competencia de dicha jurisdicción está restringida a los eventos en los que una de las partes es un afiliado, beneficiario, usuario o empleador[22].

9. Con fundamento en lo anterior, la Corte determinó que las controversias por recobros a la ADRES “no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[23], en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”[24].

10. En conclusión, la jurisdicción ordinaria laboral solo conoce de las controversias en materia de seguridad social que: (i) pretendan discutir la prestación de un servicio de seguridad social, como, por ejemplo, los servicios de salud y el suministro de medicamentos o tecnologías de salud; e, (ii) involucren en uno de sus extremos a afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores.

    Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa para conocer asuntos de responsabilidad administrativa y extracontractual de las Empresas Sociales del Estado

11. Mediante Auto 623 de 2021[25], la Corte estudió un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Popayán y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de esa misma ciudad, respecto del conocimiento de una demanda presentada por Sociedad C&M Quirúrgicos Ltda. en contra de la ESE Hospital S.L. de Valencia. Aquella buscaba obtener el reconocimiento y pago de una suma de dinero adeudada por el suministro de material de osteosíntesis, con posterioridad a la terminación del contrato entre las partes.

12. En esa oportunidad, la Sala expuso que, según los artículos 104 y 105.1 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce, entre otros asuntos, de los litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que involucren a entidades públicas[26]. Lo anterior, siempre que no tengan relación con la responsabilidad extracontractual y los contratos celebrados por instituciones públicas de carácter financiero, aseguradoras o, intermediarias de seguros o de valores vigiladas por la Superintendencia Financiera[27].

13. Al resolver el conflicto, la Sala señaló que la demanda estaba dirigida a obtener el pago de unos insumos médicos entregados a la ESE con posterioridad al vínculo contractual de las partes. Explicó que, de un lado, las ESE “constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos, según el caso”[28]. Y, del otro, no tienen relación con el mercado bursátil y de valores. Adicionalmente, consideró conveniente precisar que, en estricto sentido, la controversia no giraba alrededor de la prestación de servicios de salud. Por el contrario, simplemente pretendía proteger el interés de un particular de evitar la afectación en sus activos con ocasión del hecho de una entidad pública.

14. En consecuencia, concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las demandas que pretenden la declaratoria de responsabilidad de las Empresas Sociales del Estado, por los perjuicios que causen en el marco de sus actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones[29].

15. La Sala Plena constata que, en el presente caso:

(i) Se suscitó un conflicto negativo entre una autoridad de la jurisdicción contenciosa administrativa (el Juzgado Primero Administrativo de P.) y otra de la jurisdicción ordinaria (el Juzgado Cuarto Laboral de la misma ciudad), de conformidad con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.

Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto negativo de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de P. es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la compañía Montecarlo S.A.S. Lo expuesto, con fundamento en las siguientes razones:

(ii) La controversia planteada no cumple con los requisitos para ser conocida por la jurisdicción ordinaria laboral. Tal y como se advirtió en los fundamentos jurídicos del 6 al 10 de esta providencia, la jurisdicción ordinaria laboral solo conoce de los litigios en materia de seguridad social que: (i) discutan la prestación de un servicio de seguridad social; e, (ii) involucren en uno de sus extremos a afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores. El caso objeto de controversia no reúne estos requisitos. En primer lugar, la demanda no pretende definir la prestación de los servicios domiciliarios de salud de los pacientes. Lo anterior, porque la entidad demandante garantizó la continuidad del servicio a los usuarios para proteger su derecho a la salud. Por el contrario, es una controversia económica relacionada con la financiación de esos servicios.

Por otra parte, las partes en conflicto no son afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores. Ambas instituciones están encargadas de la prestación de servicios de salud en el ámbito de sus competencias. De un lado, la ESE Hospital San Jorge es una entidad pública descentralizada encargada de prestar en forma directa los servicios de salud a cargo de la Gobernación de Risaralda[30]. Y, del otro, Montecarlo S.A.S. es una institución prestadora de servicios de salud de carácter privado[31].

En consecuencia, la Sala descarta que la jurisdicción ordinaria laboral tenga competencia para conocer del caso objeto de controversia.

(iii) La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer asuntos de responsabilidad administrativa y extracontractual de las Empresas Sociales del Estado. La Sala advierte que la controversia planteada discute la declaratoria de responsabilidad de la ESE Hospital San Jorge, con ocasión del no pago de varias prestaciones del servicio de salud que Montecarlo S.A.S. realizó a sus pacientes. Es decir, corresponde a un litigio por el hecho de una entidad pública que no pertenece al mercado bursátil, de valores o asegurador. Por lo tanto, la competencia para conocer del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Ello en aplicación de la regla de decisión fijada por la Sala Plena en el Auto 623 de 2021[32], según la cual: “De conformidad con el inciso 1° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 194 de la ley 100 de 1993, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo de las demandas tendientes a determinar la responsabilidad de las Empresas Sociales del Estado por perjuicios causados el marco de hechos administrativos”.

(iv) Así las cosas, la Corte asignará a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer de la demanda debatida, de conformidad con el artículo 104, inciso 1°, del CPACA. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de P., y comunicar la presente decisión a los interesados.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,