Auto nº 441/22 de Corte Constitucional, 30 de Marzo de 2022

1. El 28 de mayo de 2018, a través de apoderado judicial, J.H.C.C. formuló demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la ESE Centro de Salud de Ventaquemada, para solicitar que se: (i) declarara la nulidad del Oficio CVS/012/2018 proferido por la referida ESE el 05 de enero de 2018[1]; (ii) reconociera la relación laboral existente entre esa entidad y el mencionado ciudadano; y (ii) condenara a dicha ESE a pagar a ese ciudadano las prestaciones sociales y demás conceptos laborales, junto con los respectivos intereses de mora e indexación[2].

2. Según lo expuesto en la demanda[3], el señor C.C. laboró para la referida ESE desde el 1º de febrero de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2015, a través de contrato laboral indefinido, cuyo objeto era prestar “su fuerza y servicios personales para la celaduría, mensajería y realización de oficios varios dentro” de esa institución. Prestó sus servicios los días sábados, domingos y festivos en el horario de 7:00 p.m. a 6:00 a.m., con un salario $300.000 mensuales, por lo que trabajaba 11 horas diarias en cada uno de los días que comprendían los fines de semana.

3. A partir del 1º de enero de 2014 y hasta el 31 de diciembre de 2015, se ordenó al señor C.C. por parte del entonces gerente de la ESE, quien ejercía como su jefe inmediato, un cambio de horario consistente en turnos rotativos con otro trabajador que desempeñaba las mismas funciones, de domingo a domingo según programación previa ordenada por la Gerencia, con jornadas laborales de 7:30 am a 5:30 pm y de 10:00 pm a 6:00 am, con un salario $600.000.

4. Igualmente se indica en el escrito que, durante la relación laboral, el señor C.C. prestó sus servicios y fuerza de trabajo de forma personal a favor de la ESE, bajo su subordinación, acatando órdenes, horarios y políticas de esa institución, las cuales eran impartidas por su jefe inmediato, el gerente de la misma. Pese a ello, no recibió prestaciones sociales, ni fue afiliado al sistema de seguridad social y tampoco se pagaron los aportes parafiscales correspondientes.

5. En auto del 14 de junio de 2018[4], el Juzgado Noveno Administrativo de Oral del Circuito de Bogotá se abstuvo de asumir conocimiento de la demanda y remitió el asunto a los Juzgados Laborales del Circuito de Tunja -reparto-, al estimar que, según la Ley 10 de 1990, el demandante fue un trabajador oficial al servicio de la demandada, mediante contrato de verbal de trabajo, por lo que la jurisdicción ordinaria era la llamada a conocer de la controversia.

6. Por auto del 26 de julio de 2018[5], el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Tunja remitió el expediente al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de esa ciudad, para que asumiera el conocimiento. Ello, al observar que éste último había conocido del asunto por primera vez en una demanda presentada inicialmente por el señor C.C. contra la misma ESE y que había sido remitida por competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través de auto del 1º de noviembre de 2017.

7. Mediante auto del 1º de noviembre de 2018[6], el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja declaró que no era competente, al indicar que lo es el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Tunja, por lo que remitió el asunto al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja para que decidiera el conflicto de competencia entre ese Despacho y el Juzgado Cuarto Laboral. Lo anterior, al exponer que el Juzgado Cuarto Laboral en su momento no suscitó el conflicto negativo de competencia entre ese Despacho y el Juzgado Noveno Administrativo.

8. En providencia del 19 de diciembre de 2018[7], el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, S.L., resolvió el referido conflicto negativo de competencia al declarar competente al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja, por ende, le remitió el expediente.

9. Dentro de la audiencia de trámite y juzgamiento del 18 de noviembre de 2019[8], el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja: (i) declaró que el demandante tuvo la calidad de empleado público, por cuanto había desempeñado el cargo de Celador-Portero, el cual era de nivel asistencial en la ESE demandada, según lo estatuido en los artículos 16 y 17 del Decreto 1750 de 2003; (ii) declaró la nulidad de lo actuado desde el auto admisorio de la demanda del 14 de marzo de 2019; (iii) declaró falta de jurisdicción para conocer la demanda y remitió las diligencias a los Juzgados Administrativos del Circuito de Tunja -reparto-; y (iv) propuso conflicto negativo de competencia, en el evento de no aceptarse.

10. Por auto del 5 de diciembre de 2019[9], el Juzgado Trece Administrativo de Oralidad del Circuito de Tunja se abstuvo de asumir el conocimiento y remitió el asunto al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Tunja. Tras citar el artículo 139 del Código General del Proceso, sostuvo que el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja “no tuvo en cuenta que ya un despacho de los juzgados administrativos de Tunja se había pronunciado sobre el asunto, es decir, lo había recibido inicialmente y por ende, no debió remitirlo por reparto, sino por conocimiento previo al Juzgado Noveno Administrativo de esta ciudad, autoridad que eventualmente, tendría que remitir el expediente al Consejo Superior de la Judicatura para que se resuelva sobre el conflicto negativo de competencias que ya propuso la jurisdicción ordinaria”.

11. Mediante auto del 13 de febrero de 2020[10], el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Tunja envió el expediente a la Oficina de Servicios de los Juzgados Administrativos para que se remitiera el asunto a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para que dirimiera el conflicto negativo de competencia entre el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja y el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Tunja. Ello, con fundamento en lo previsto en el artículo 139 del Código General del Proceso.

12. El 02 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió el proceso a la Corte Constitucional para que resolviera el conflicto jurisdiccional, de conformidad con lo establecido en el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015[11].

13. Según el reparto efectuado en sesión virtual de Sala Plena realizada el 25 de mayo de 2021, el expediente de la referencia se remitió para estudio al Despacho sustanciador el 09 de junio de 2021.

Competencia

14. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[12].

    Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

15. De manera reiterada, esta Corporación ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que concurran los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[13]. El subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones. El objetivo se refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial[14]. Y el normativo alude a que es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto.

16. La Sala Plena evidencia que en este caso se suscita un conflicto negativo de jurisdicciones, por cuanto se reúnen tales requisitos.

17. El subjetivo, porque la controversia se presenta entre el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Tunja, perteneciente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de esa misma ciudad, que integra la Jurisdicción Ordinaria en la especialidad laboral.

18. El objetivo, dado que la disputa recae sobre el conocimiento de la demanda formulada por J.H.C.C. contra la ESE Centro de Salud de Ventaquemada, para solicitar que se: (i) declare la nulidad del Oficio CVS/012/2018 proferido por la referida ESE el 05 de enero de 2018; (ii) reconozca la relación laboral existente entre esa entidad y el mencionado ciudadano; y (ii) condene a dicha ESE a pagar a ese ciudadano las prestaciones sociales y demás conceptos laborales, junto con los respectivos intereses de mora e indexación. Lo anterior en el marco de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (jurisdicción de lo contencioso administrativo) o demanda ordinaria laboral (jurisdicción ordinaria).

19. Y el normativo, porque, de un lado, el juez administrativo se abstuvo de avocar conocimiento de la demanda, al argumentar que, según lo dispuesto en la Ley 10 de 1990, el demandante fue un trabajador oficial al servicio de la demandada, mediante contrato verbal de trabajo, por lo que la jurisdicción ordinaria era la llamada a conocer de la controversia. Y de otro, el juez laboral declaró la falta de jurisdicción para conocer la demanda y propuso conflicto negativo de competencia, al exponer que el demandante tuvo la calidad de empleado público, por cuanto había desempeñado el cargo de Celador-Portero, el cual era de nivel asistencial en la ESE demandada, con base en lo estatuido en los artículos 16 y 17 del Decreto 1750 de 2003.

    Asunto objeto de decisión y metodología

20. La Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Tunja y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de esa misma ciudad. En ese sentido (i) abordará lo relacionado con los asuntos correspondientes a la jurisdicción de lo contencioso administrativa y a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, y, (ii) con fundamento en ella definirá el caso concreto.

    Asuntos correspondientes a la jurisdicción de lo contencioso administrativa y a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral

21. Tratándose de asuntos correspondientes a la jurisdicción de lo contencioso administrativa y a la jurisdicción ordinaria, especialidad laboral, de un lado, el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo- establece que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer, entre otros, los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado”. Adicionalmente, el artículo 105 del CPACA, hace alusión a las excepciones de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, donde se destacan “4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”. De otro lado, el artículo 2 del Código de Procedimiento de Trabajo y de Seguridad Social -CPTSS- dispone que la jurisdicción laboral ordinaria conoce, entre otros, de los “conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”, disposición que debe ser entendida en el marco del artículo 15 del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012), que señala: “Corresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”.

22. De modo que a la jurisdicción de lo contencioso administrativa corresponden los asuntos laborales relativos a la relación laboral existente entre los empleados públicos y el Estado, derivada de una relación legal y reglamentaria. Mientras que a la jurisdicción ordinaria laboral le corresponden los conflictos jurídicos originados “directa o indirectamente en el contrato de trabajo”, con independencia de que el empleador sea un particular o una entidad pública.

23. En tal medida, la naturaleza del vínculo del demandante con la entidad pública permite vislumbrar la jurisdicción competente para el caso concreto, siendo necesaria la distinción entre empleado público o trabajador oficial. Para identificar el tipo de servidor público que ocupa el asunto, es necesario analizar la naturaleza del vínculo que tiene con el Estado y las funciones que desarrolla. La Corte Constitucional ha mencionado, por ejemplo, que la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa se determina mediante dos criterios concurrentes: el orgánico y el funcional, esto es, “la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica (determinada por la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña) del sujeto que demanda”[15].

24. En relación con los conflictos de jurisdicciones suscitados respecto de controversias relacionadas con la seguridad social de los servidores del Estado, la Corte Constitucional en el Auto 314 de 2021[16] indicó que resulta determinante distinguir la naturaleza de la vinculación y las funciones desarrolladas por el trabajador de la siguiente manera:

    (i) Se le atribuye una competencia especial a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria, entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen está administrado por una persona de derecho público[17]. Tal es el caso de los empleados públicos que, en efecto, tienen una vinculación de origen legal y reglamentario. Empero, la mencionada jurisdicción no conocerá aquellos conflictos que surjan entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales[18]. Por lo tanto, su competencia se “determina mediante dos factores concurrentes: la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica (determinada por la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña) del sujeto que demanda”[19].

    (ii) Se le concede una competencia residual a la jurisdicción ordinaria laboral para aquellos procesos que involucran a trabajadores oficiales, pues se trata de personas que “suscriben un contrato laboral con el Estado y se desempeñan en actividades que realizan o pueden desarrollar los particulares, como la construcción y el sostenimiento de obras públicas, entre otras”[20]. En esa medida, de manera expresa el legislador determinó que dicha jurisdicción tendrá a su cargo los procesos que surjan de la “ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”[21].

25. Ahora bien, de cara a los asuntos en los que se demanda la existencia de un vínculo laboral con el Estado a través de relaciones verbales, esta Corporación en el Auto 863 de 2021[22], estableció que, en principio, al juez encargado de dirimir el conflicto de jurisdicción no le corresponde hacer un análisis minucioso y exhaustivo de las funciones de quien pretende el reconocimiento de una relación laboral con el Estado o de otros aspectos que correspondan al fondo de la controversia que deberá ser resuelta por el juez natural. No obstante, precisó que para efectos de dirimir el conflicto, cuando no hay elementos suficientes que determinen con claridad la naturaleza del vínculo que podría tener el trabajador -como ocurre en algunos casos en los que se pretende que se declare la existencia de un contrato realidad con el Estado-, debe acudirse a la regla general de vinculación de la entidad correspondiente para vislumbrar razonablemente sobre cuál jurisdicción recae la competencia del asunto.

    Naturaleza jurídica y régimen laboral de las Empresas Sociales del Estado

26. El artículo 194 de la ley 100 de 1993, hace alusión a la naturaleza jurídica de las Empresas Sociales del Estado indicando que “constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos, según el caso”. Adicionalmente, el artículo 195 de ese mismo cuerpo normativo se refiere al régimen jurídico de las Empresas Sociales de Salud, destacando que “5. Las personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del capítulo IV de la Ley 10 de 1990”. Específicamente, el artículo 26 de la Ley 10 de 1990 establecen lo siguiente:

    “ARTICUL0 26. Clasificación de empleos. En la estructura administrativa de la Nación, de las entidades territoriales o de sus entidades descentralizadas, para la organización y prestación de los servicios de salud, los empleos pueden ser de libre nombramiento y remoción o de carrera. Son empleos de libre nombramiento y remoción: (…) || PARAGRAFO. Son trabajadores oficiales, quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones. Los establecimientos públicos de cualquier nivel, precisarán en sus respectivos estatutos, qué actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de trabajo.”

27. Al respecto, la Corte ha precisado que este régimen se ha aplicado de manera general a las ESE, independientemente de su origen legal o reglamentario, debido a lo consagrado en la Ley 10 de 1990[23]. Por su parte, en la sentencia T-485 de 2006 se indicó que “[n]o hay una definición legal o reglamentaria que establezca qué actividades comprende el mantenimiento de la planta física, como tampoco las que integran los servicios generales. No obstante, se ha entendido que serían (i) actividades de mantenimiento de la planta física, ‘aquellas operaciones y cuidados necesarios para que instalaciones de la planta física hospitalaria, puedan seguir funcionando adecuadamente’[24]. Por su parte serían (ii) servicios generales, ‘aquellos servicios auxiliares de carácter no sanitario necesarios para el desarrollo de la actividad sanitaria.’ (…) ‘Dichos servicios no benefician a un área o dependencia específica, sino que facilitan la operatividad de toda organización y se caracterizan por el predominio de actividades de simple ejecución y de índole manual.’[25]”.

28. Por otra parte, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en providencia del 20 de abril de 2020 (Radicado N° 71175) se explicó:

    “Así las cosas, es preciso analizar qué se entiende por «mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales». J., esta Sala en providencia del 21 de junio de 2004, dentro del proceso conocido con el rad. n.° 22324, explicó lo siguiente:

    ‘(…) los ‘servicios generales’ dentro de una institución gubernamental, esencialmente están destinados para mantener las instalaciones de ella en óptimo estado de funcionamiento, su seguridad, las funciones de aseo, vigilancia y cafetería, así como el manejo de los demás bienes como vehículos y suministro de los elementos requeridos por las distintas dependencias que las integran’.

    Posteriormente, en sentencia CSJ SL, del 29 de junio de 2011, rad. n.° 36668, respecto al mismo tema señaló: El mantenimiento de la planta física de los hospitales comprende el conjunto de actividades orientadas a mejorar, conservar, adicionar o restaurar la planta física de los entes hospitalarios destinados al servicio público esencial de salud, tales como electricidad, carpintería, mecánica, jardinería, pintura, albañilería, vigilancia o celaduría.

    Por servicios generales ha de entenderse aquel elenco de actividades cuyo propósito es el de atender las necesidades que le son comunes a todas las entidades, tales como la cocina, ropería, lavandería, costura, transporte, traslado de pacientes, aseo en general y las propias del servicio doméstico, por citar algunas, en vía puramente enunciativa o ejemplificativa, no restrictiva o limitativa.”

29. Con todo, dentro de las plantas de personal de las Empresas Sociales del Estado concurren empleados públicos y trabajadores oficiales, y estos últimos se caracterizan por desempeñar funciones de mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales.

30. Examinada la situación fáctica del caso a la luz de lo establecido en la parte motiva de esta providencia, la Sala Plena considera que el conocimiento del asunto de la referencia corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral (Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja) de acuerdo con los argumentos que se exponen a continuación.

31. El presente asunto tiene ciertas particularidades que es necesario analizar para definir cuál jurisdicción tiene competencia para su conocimiento. En concreto, se tiene que el señor Cuervo Cruz busca el reconocimiento de una relación laboral con la ESE Centro de Salud de Ventaquemada, al haber prestado “su fuerza y servicios personales para la celaduría, mensajería y realización de oficios varios dentro del hospital” del 1º de febrero de 2012 al 31 de diciembre de 2015. Por su parte, la entidad demandada indicó que en la planta de personal de la ESE Centro de Salud de Ventaquemada, no se encontró ningún tipo de relación laboral, ni contractual con la ESE, -contrato ni acto administrativo de vinculación con la institución.

32. En este caso, está probado que la ESE Centro de Salud de Ventaquemada fue creada mediante el acuerdo 007 de 1999, del Concejo Municipal de Ventaquemada, como entidad pública descentralizada del nivel municipal, por lo que se trata de una entidad pública (criterio orgánico).

33. Ahora bien, el ordenamiento jurídico determina que las ESE concurren empleados públicos y trabajadores oficiales, sin que exista una regla de contratación específica de estas instituciones en estos casos. Por lo tanto, resulta procedente definir, de manera preliminar, la naturaleza de la vinculación que pretende el demandante, advirtiendo que estas consideraciones no constituyen juicios de valor que lleven a comprometer el criterio propio del juez natural para resolver de fondo el asunto bajo estudio.

34. Como se explicó (supra fj. 25 a 27), las personas vinculadas a las ESE tienen el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales. Sin embargo, se especifica que son trabajadores oficiales, quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones.

35. De acuerdo con los elementos de juicio obrantes en este caso, el señor C.C. cumplió labores relacionadas con servicios personales para la celaduría, mensajería y realización de oficios varios dentro del hospital, aspecto que enmarca el desarrollo de sus funciones dentro de ámbito de servicios generales, por estar destinadas a facilitar la operatividad de ESE, que se caracterizan por el predominio de actividades de simple ejecución y de índole manual.

36. De acuerdo con lo expuesto, en este asunto en particular hay por lo menos tres elementos que llevan a concluir razonablemente que la competencia corresponde a la jurisdicción ordinaria, a saber: (i) la entidad demandada es una empresa social del Estado, esto es, un establecimiento público; (ii) dentro de las plantas de personal de las Empresas Sociales del Estado concurren empleados públicos y trabajadores oficiales; y (iii) prima facie es posible establecer que las funciones que desempeñó el demandante fueron propias de un trabajador oficial.

37. Por lo expuesto, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja conocer la demanda presentada por J.H.C.C., contra la ESE Centro de Salud de Ventaquemada, de acuerdo con lo expuesto en el artículo 105.4 del CPACA, en concordancia con los artículos 2 del CPTSS y 15 del CGP.

Regla de decisión. De conformidad con el artículo 105.4 del CPACA, en concordancia con los artículos 2 del CPTSS y 15 del CGP, la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocer las demandas en las que se solicita declarar la existencia de una relación laboral con una ESE donde concurren empleados públicos y trabajadores oficiales, siempre que prima facie sea posible establecer que las funciones que desempeñó el demandante fueron propias de un trabajador oficial.

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,