Auto nº 457/22 de Corte Constitucional, 30 de Marzo de 2022

1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante C.) formuló demanda[1] contra O. de J.C., para solicitar la declaratoria de nulidad de la Resolución SUB 248460 del 19 de septiembre de 2018, con la cual se reconoció pensión de invalidez al demandado, en cumplimiento de un fallo judicial proferido por el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Medellín. Lo anterior, por cuanto considera que el demandado no cumple con el requisito de las 50 semanas de cotización en los últimos 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración, exigidos por la Ley 860 de 2003 para obtener la pensión de invalidez.

2. En Auto[2] del 14 de diciembre de 2020, el Juzgado Diecinueve (19) Administrativo Oral del Circuito de Medellín declaró falta de jurisdicción para tramitar el proceso de la referencia y remitió la actuación a los Juzgados Laborales del Circuito -Reparto-, al estimar que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer de las controversias que versen sobre los asuntos de seguridad social, “incluyendo aquellos en los que la AFP solicita la declaración de nulidad de los actos relacionados con trabajadores oficiales o del sector privado, debido a la especialidad del asunto y al trámite dispuesto en el Código de Procedimiento del Trabajo y de la Seguridad Social.”

   Señaló que, según el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, en materia laboral y de seguridad social la jurisdicción de lo contencioso administrativa conoce de las controversias originadas en actos o contratos de la administración, los alusivos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y la administración estatal y, la seguridad social de los mismos, cuando ese régimen es administrado por una entidad pública o los particulares cuando ejerzan funciones administrativas. Y que, conforme al artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, la jurisdicción ordinaria conoce, entre otros, de los litigios que surjan directa o indirectamente en el contrato de trabajo o en la prestación de los servicios de la seguridad social que se presenten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las administradoras.

   Recordó que el Consejo Estado, Sección Segunda, en auto del 28 de marzo de 2019, al resolver un recurso de reposición frente a la falta de jurisdicción para conocer del litigo puesto a consideración de la esa Corporación, en relación con una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad promovida por C. contra un particular, precisó ampliamente la falta de jurisdicción de los jueces administrativos para conocer sobre la seguridad social de un trabajador del sector privado.

   Anotó que, al revisar la Resolución SUB 248460 del 19 de septiembre de 2018, con la cual se reconoció pensión de invalidez al señor C., “se relacionó que laboró 5.634 días correspondientes a 804 semanas, realizando cotizaciones como trabajador del sector privado, pues no se registra tiempos laborados en el sector público.” De ello infirió que, si bien con la demanda de lesividad se persigue la nulidad de esa Resolución, emitida por C., también no es menos cierto que “la prestación frente a la cual se origina la discusión litigiosa, no deviene de una relación legal y reglamentaria vinculante con el Estado, pues claramente el señor (…) laboró al servicio de empleadores del sector privado, por lo que la discusión se suscita respecto del acto administrativo que por demás conllevaría un restablecimiento automático del derecho, que escapa del conocimiento de la jurisdicción contenciosa administrativa.”

3. Efectuado el nuevo reparto, el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Medellín, por auto[3] del 15 de julio de 2021, (i) rechazó la mencionada demanda ordinaria, al estimar falta de jurisdicción; (ii) suscitó conflicto de competencia con el Juzgado Diecinueve (19) Administrativo Oral del Circuito de Medellín; y (iii) remitió el expediente a la Corte Constitucional, para lo correspondiente.

   Ello, con fundamento en lo establecido en los artículos 2º -numeral 4- de la Ley 712 de 2001 y 98, 104, 138 y 155 de la Ley 1437 de 2011, así como en lo fijado en la providencia adoptada el 9 de octubre de 2019 por el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, con radicado 11001010200020190190600, afirmó que, “en ningún momento la controversia se centra en un tema contentivo de alguna de las situaciones que el numeral anterior contempla, pues lo que se está solicitando es la declaratoria de nulidad de un acto administrativo, cuyo eje central es la devolución de un retroactivo pensional contrario a la ley, que canceló la entidad demandante. Además, el acto administrativo contentivo en la Resolución 016695 del 23 de septiembre de 2004, mediante la cual la demandante reconoció al demandado el derecho de la pensión de invalidez, es tema propio del derecho contencioso administrativo.”

4. Según el reparto efectuado en sesión virtual de Sala Plena realizada el 28 de enero de 2022, el expediente de la referencia se remitió para estudio al Despacho de la Magistrada sustanciadora el 2º de febrero de 2022.

Competencia

5. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[4].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

6. De manera reiterada, esta Corporación ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que concurran los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[5]. El subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones. El objetivo se refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial[6]. Y el normativo alude a que es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto.

7. La Sala Plena evidencia que en este caso se suscita un conflicto negativo de jurisdicciones, por cuanto se reúnen tales requisitos.

   El primero, porque la controversia se presenta entre, por una parte, el Juzgado Diecinueve (19) Administrativo Oral del Circuito de Medellín, perteneciente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y, por otra, el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de esa misma ciudad, que integra la Jurisdicción Ordinaria en la especialidad laboral.

   El segundo, dado que la disputa recae sobre el conocimiento de la demanda formulada por C., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad, contra el ciudadano O. De Jesús C., en la cual solicita la declaratoria de nulidad de la Resolución SUB 248460 proferida por esa misma administradora el 19 de septiembre de 2018 y con la cual se reconoció y ordenó el pago de una pensión de invalidez en favor del mencionado ciudadano.

   Y el tercero, porque, de un lado, el juez administrativo estimó que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer de las controversias que versen sobre los asuntos de seguridad social, de conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, y en el auto adoptado por el Consejo Estado, Sección Segunda, el 28 de marzo de 2019. Y de otro, el juez laboral rechazó la mencionada demanda ordinaria, al estimar falta de jurisdicción, con fundamento en los artículos 2º -numeral 4- de la Ley 712 de 2001 y 98, 104, 138 y 155 de la Ley 1437 de 2011, así como en lo fijado en la providencia proferida por el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, el 9 de octubre de 2019, con radicado 11001010200020190190600.

   Asunto objeto de decisión y metodología

8. La Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Diecinueve (19) Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de esa misma ciudad. Para tal efecto, reiterará (i) la regla de decisión fijada por la Sala Plena en relación con la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa en materia de acciones de lesividad en los casos pensionales; y (ii) la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa cuando la entidad de seguridad social demanda su acto administrativo. Con base en ello, definirá el caso concreto.

   Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en materia de acciones de lesividad en los casos pensionales

9. Tratándose de asuntos en los que una entidad pública, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad, pretende la declaratoria de nulidad de un acto administrativo con el cual esa misma entidad reconoció y ordenó el pago de algún derecho pensional, por considerarlo contrario al ordenamiento jurídico, ya sea por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, resulta necesario traer a colación lo establecido al respecto en la Ley 1437 de 2011[7], así como en la jurisprudencia relacionada con la temática.

10. El artículo 97 de dicha ley prevé la figura de la revocatoria directa de los actos de carácter particular y concreto al indicar que en el evento en que “un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.

    Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”. (Subraya fuera de texto).

11. Al unificar su jurisprudencia frente al mecanismo de la revocatoria directa en materia pensional, esta Corte, en Sentencia SU-182 de 2019, señaló que dicha disposición legal, además de rebasar la controversia entre el acto ficto y el expreso, estatuye de forma más clara y amplia el principio de inmutabilidad de los actos, pues va más allá de la facultad de revocar de manera unilateral los actos contrarios a la Constitución o la ley, en el entendido que impone a las autoridades el deber de demandarlos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. También precisó que, en virtud de esa norma legal, “solo en casos excepcionales previstos legalmente, será posible revocar un acto sin el consentimiento del interesado. De lo contrario, las entidades tendrán que acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (de lesividad) para demandar ante un juez administrativo su propio acto; escenario en el cual también pueden solicitar medidas cautelares[8] para suspender los efectos perjudiciales de un acto que consideren ilegal.” (Subraya fuera de texto).

12. Ahora bien, el artículo 104 de la ley en comentario consagra que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de las controversias surgidas en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones en las que los entes públicos se encuentren involucrados. Y, por su parte, el artículo 138 dispone que cualquier “persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño.”

13. Respecto de los artículos citados en precedencia, el Consejo Superior de la Judicatura hizo lo propio en el marco de la resolución de conflictos de jurisdicciones similares al que ocupa al Pleno en esta ocasión. Según ese Consejo, cuando una autoridad pública demanda un acto administrativo que ella misma profirió y, atendiendo lo manifestado en la demanda, debe acudirse al medio de control fijado en el artículo 138, es decir, nulidad y restablecimiento del derecho[9].

    “Ha señalado esa misma Corporación[10] que la acción de lesividad, hoy medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se configura en todos los casos en que la Nación o las entidades públicas acudan como demandantes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo buscando la nulidad de sus propios actos. Lo anterior es considerada como una fórmula de garantía del ordenamiento jurídico en manos de las entidades públicas para el control jurisdiccional de sus propias decisiones viciadas por inconstitucionalidad o ilegalidad, cuando no han podido revocarse por la vía administrativa y que puedan causar perjuicio al patrimonio público, los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos. (Subrayado y negrilla por fuera del texto)”.[11]

14. En armonía con lo expuesto, y al resolver otro asunto semejante, el Consejo Superior de la Judicatura concluyó que “la entidad pública demandante busca desvirtuar la presunción de legalidad de la cual gozan los actos administrativos impugnados, lo cual solo es posible a través del ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra acto administrativo propio o acción de lesividad, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, quien es la única autoridad judicial competente para estudiar la legalidad de los actos de la administración.”[12] (Subraya fuera de texto).

15. Con base en lo anterior, es claro entonces que a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo corresponde conocer los asuntos en los que una entidad pública, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad, pretende la declaratoria de nulidad de un acto administrativo que esa misma entidad expidió en materia pensional, al estimarlo contrario al ordenamiento jurídico por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad.

    Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa cuando la entidad de seguridad social demanda su acto administrativo

16. La Sala Plena de esta Corporación, en el Auto 316 de 2021[13], sostuvo que en los eventos en que una institución pública de seguridad social o un fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones presenta una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa. Esta misma regla fue reiterada en los Autos 382 de 2021 y 384 de 2021.

17. La Corte señaló que cuando el conflicto versa sobre un tema de seguridad social pero el objeto de la controversia es dejar sin efecto jurídico un acto administrativo que reconoció un derecho específico y concreto, las entidades públicas deben demandar sus propios actos ante la jurisdicción contencioso administrativa porque: (i) el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho hace parte de una habilitación expresa establecida en los artículos 97[14] y 138[15] de la Ley 1437 de 2011; (ii) dicha atribución está dirigida a sujetos determinados como son las autoridades administrativas; y (iii) mediante esa vía procesal se les permite impugnar actos administrativos de carácter particular y concreto, con el fin de proteger el interés del patrimonio público y derechos colectivos o subjetivos de la administración[16].

18. En esa medida, es aplicable el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, la jurisdicción de lo contencioso administrativa conocerá las controversias suscitadas por “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.

19. Examinada la situación fáctica de este caso a la luz de lo establecido en las disposiciones legales y parámetros jurisprudenciales reiterados en este auto (Supra 9 a 18), la Sala observa que a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa le corresponde conocer y pronunciarse de fondo frente a la demanda formulada por C. contra O. De Jesús C.. Ello, habida cuenta de que los términos en que se promovió la demanda y sus pretensiones, así como los fundamentos fácticos y jurídicos que la sustentan, plantean un litigio cuya resolución compete a dicha jurisdicción, en virtud de lo previsto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

20. Así, en aplicación de la regla de decisión fijada por la Sala Plena en el Auto 316 de 2021, reiterada, entre otros, en los Autos 382, 384, 385, 391, 393, 394, 397, 400, 402, 431, 432, 437, 445, 449, 451, 452, 475, 483, 497, 524, 525, 526, 527, 532, 534, 535, 563, 648, 650, 656, 658, 674 de 2021, cuando las entidades públicas solicitan la nulidad de sus propios actos, aunque el mismo verse sobre una materia de derecho laboral y de la seguridad social, el estudio del asunto será de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa.

21. Por consiguiente, la Sala remitirá el expediente al Juzgado Diecinueve (19) Administrativo Oral del Circuito de Medellín, para que continúe con el trámite del caso sub judice y emita una decisión de fondo en los asuntos que correspondan a su jurisdicción.

Regla de decisión. De conformidad con los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, la Corte Constitucional establece que la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad, formula la administración contra sus propios actos administrativos de contenido particular y concreto.

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,