Auto nº 478/22 de Corte Constitucional, 30 de Marzo de 2022

1. El ciudadano J.E.F.E. presentó, el 18 de enero de 2022, demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 44 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 2.2.11.1.2 parcial del Decreto 1083 de 2015[1], el inciso primero del artículo 26 del Decreto 2400 de 1968 y el inciso final del parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 909 de 2004.

2. A continuación se transcriben los textos normativos, con los apartes demandados subrayados:

   “Ley 1437 de 2011

   (enero 18)

   “Artículo 44. Decisiones discrecionales. En la medida en que el contenido de una decisión de carácter general o particular sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa.

   “Decreto 1083 de 2015

   (mayo 26)

   “Artículo 2.2.11.1.2. De la declaratoria de insubsistencia. En cualquier momento podrá declararse insubsistente un nombramiento ordinario, sin motivar la providencia, de acuerdo con la facultad discrecional que tiene el nominador de nombrar y remover libremente sus empleados.

   En los empleos de libre nombramiento y remoción la designación de una nueva persona implica la insubsistencia del nombramiento de quien lo desempeña”.

   “Decreto 2400 de 1968

   (septiembre 19)

   “Artículo 26. El nombramiento hecho a una persona para ocupar un empleo del servicio civil, que no pertenezca a una carrera, puede ser declarado insubsistente libremente por la autoridad nominadora, sin motivar la providencia. Sin embargo, deberá dejarse constancia del hecho y de las causas que no lo ocasionaron en la respectiva hoja de vida”.

   “Ley 909 de 2004

   (septiembre 23)

   “Artículo 41. Causales de retiro del servicio. El retiro del servicio de quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa se produce en los siguientes casos:

   (…)

   “Parágrafo 2. Es reglada la competencia para el retiro de los empleos de carrera de conformidad con las causales consagradas por la Constitución Política y la ley y deberá efectuarse mediante acto motivado.

   “La competencia para efectuar la remoción en empleos de libre nombramiento y remoción es discrecional y se efectuará mediante acto no motivado”.

3. A juicio del accionante las normas acusadas desconocen los artículos 1, 2, 4 (inciso 1), 13, 25, 29, 84, 93 (inciso 2), 94 y 209 de la Constitución Política. De manera preliminar explicó que en países como en España y Alemania, se ha señalado que los asociados tienen derecho a conocer “la motivación de las decisiones administrativas discrecionales en pro del derecho fundamental al buen funcionamiento de la administración pública en el marco de un estado social y democrático de derecho, del derecho a la igualdad, el derecho a la información, el derecho al debido proceso, entre otros derechos conexos y complementarios”[2].

4. Como único cargo, el actor señaló, basado en doctrina y en experiencias de otros Estados, que el buen funcionamiento de la administración pública en el marco de un estado social y democrático de derecho consiste en que el asociado pueda conocer de manera sucinta los hechos y fundamentos de derecho que llevan a un funcionario a proferir un acto administrativo discrecional. Indicó también que la motivación es “una garantía del derecho fundamental al buen funcionamiento de la administración pública, de no tomar decisiones arbitrarias apartadas de los márgenes legales al hacer uso del poder discrecional, al hacer un uso excesivo de conceptos normativos indeterminados o, de fundamentar su decisión única exclusivamente en enunciar la norma que le otorga el poder discrecional”[3].

5. En desarrollo de lo anterior, afirmó que la motivación de los actos administrativos constituye un elemento necesario para su validez, y se concreta en las “circunstancias o razones de hecho y de derecho que determinan la expedición del acto y el contenido o sentido de la respectiva decisión”[4]. Así mismo, indicó que, para el Consejo de Estado, el término de “razón suficiente” hace alusión a esa motivación, que “deberá contener [el acto administrativo], no obstante que sea sumaria, argumentos puntuales que describan de manera clara, detallada y precisa las razones de la decisión”[5]. También refirió las sentencias C-031 de 1995 y C-734 de 2000 para señalar que la Administración no tiene una facultad discrecional absoluta. Además, resaltó que, según lo dispuesto en el artículo 26 del Decreto Ley 2400 de 1968, la administración tiene el deber de señalar las causas del retiro en la respectiva hoja de vida del servidor público de libre nombramiento y remoción a quien se declara insubsistente.

6. Con base en estos planteamientos, solicitó la inexequibilidad todas las expresiones acusadas. En subsidio, el accionante señaló que la Corte debía proceder a declarar (i) la exequibilidad condicionada de las tres primeras normas o expresiones “en el entendido de que los actos administrativos discrecionales deben ser motivados con sucinta referencia a los hechos y fundamentos de derecho”; y (ii) la inexequibilidad de las expresiones “sin motivar la providencia”, contenidas en los artículos 2.2.11.1.2 del Decreto 1083 de 2015 y 26 del Decreto 2400 de 1968; así como de la expresión “no motivado”, contenida en el parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 909 de 2004.

7. La demanda de inconstitucionalidad fue radicada bajo el consecutivo D-14646, asignada por reparto de Sala Plena del 25 de enero de 2022 al despacho del magistrado J.E.I.N., para su sustanciación.

8. El magistrado sustanciador, J.E.I.N., mediante auto mixto del 10 de febrero de 2022, (i) rechazó la demanda contra el artículo 2.2.11.1.2[6] parcial del Decreto 1083 de 2015 -por no tratarse de una norma de rango legal-; (ii) inadmitió la demanda contra el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011, el inciso primero del artículo 26 del Decreto 2400 de 1968 y el inciso final del parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 909 de 2004; y (iii) concedió tres días al actor, para que, si lo estimaba pertinente, corrigiera la demanda.

9. En dicho proveído, el magistrado sustanciador consideró, en primer lugar, que no estaba acreditada la legitimación en la causa por activa, dado que el demandante no acreditó su condición de ciudadano colombiano. Adicionalmente, requirió al accionante para que se pronunciara respecto de la posible configuración del fenómeno de cosa juzgada en relación con el artículo 26 del Decreto 2400 de 1968, toda vez que fue declarado exequible en sentencia C-734 de 2000.

10. Al verificar los requisitos para admitir la demanda, señaló que el único cargo formulado no lograba proponer una controversia de índole constitucional, dado que, la argumentación no cumplía con los mínimos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia. Frente a la claridad, el auto inadmisorio precisó que no se realizó una explicación enfocada a demostrar las razones por las cuales se presenta una presunta vulneración. Por lo tanto, le solicitó al demandante que puntualizara al menos un artículo de la Constitución que estimara como desconocido, acompañando de razones que justificaran la inconstitucionalidad de la norma. Respecto a la certeza advirtió que el actor partió de supuestos y consecuencias propias, subjetivas apoyadas en el derecho comparado. También señaló que, contrario a concretar el juicio de inconstitucionalidad, la demanda presenta señalamientos generales y abstractos que impiden el cumplimiento de los requisitos de especificidad y pertinencia.

11. A través de correo electrónico, el 16 de febrero del año en curso, el accionante presentó escrito de corrección de la demanda.

12. Además de aportar copia de su cédula de ciudadanía, el actor presentó tres acápites con el objeto de precisar sus cargos contra las normas acusadas: (i) concepto de violación del artículo 44 de la Ley 1437 de 2011, (ii) concepto de violación de la expresión “no motivado” contenida en el inciso final del parágrafo 2 del artículo 41 de Ley 909 de 2004 y (iii) concepto de violación de la expresión “sin motivar la providencia” del artículo 26 inciso 1 del Decreto 2400 de 1968

13. En el concepto de violación del artículo 44 de la Ley 1437 de 2011, señaló que la norma demandada, menciona que la decisión discrecional debe ser adecuada a los fines de la norma que lo autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa, pero no establece la necesidad de motivar el acto administrativo discrecional, lo cual, a su juicio vulnera el principio constitucional al debido proceso administrativo contenido en los artículos 29 y 209 de la Constitución Política. En ese sentido, explicó que Colombia es un Estado Social de Derecho fundado en el interés general, entendido este como el de todos los asociados de conocer los fundamentos de hecho y de derecho que tuvo la administración pública al momento de proferir un acto administrativo discrecional.

14. Refirió que la norma demandada vulnera el principio de publicidad ya que no obliga a la administración pública a dejar plasmado en el acto administrativo discrecional de manera sucinta, los hechos, los fundamentos de derecho y el análisis de estos para adoptar una decisión en uso de la facultad discrecional, de manera que, al no dar a conocer los reales motivos a los asociados, se ve afectado dicho principio. Reiteró que la Corte Constitucional ha sido unánime al sostener que el principio de publicidad hace parte del núcleo esencial del derecho al debido proceso, como quiera que las personas tienen derecho a ser informadas de los motivos de la administración pública en la adopción de decisiones que modifican, crean o extinguen sus derechos y obligaciones.

15. Así mismo, recalcó que el principio de publicidad se ve afectado con la interpretación que le ha dado el Consejo de Estado, tanto en vigencia del artículo 36 del Decreto 01 de 1984 como del artículo 44 de la Ley 1437 de 2011, al señalar que los actos administrativos no requieren motivación alguna. Explicó que los actos administrativos en los que se usa el poder discrecional, es necesario que exprese de manera clara y suficiente el proceso lógico que se lleva a su decisión como garantía al derecho de publicidad.

16. En el segundo acápite, referido al concepto de violación de la expresión “no motivado” contenido en el inciso final del parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 909 de 20004, insistió en que la administración tiene el deber de motivar los actos administrativos, es decir, está en la obligación de hacer explícitos los fundamentos o razones de hecho y de derecho de sus decisiones. No hay en el Estado de derecho facultades absolutamente discrecionales conforme la sentencia C-031 de 1995, por lo tanto, no se puede confundir la arbitrariedad con la discrecionalidad. Además, esta última no es absoluta sino relativa.

17. En relación con lo anterior, indicó que no le es dable al Consejo de Estado apartarse de lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-250 de 1998, en cuanto a que la motivación de los actos de la administración es esencial en el ordenamiento colombiano. Así mismo, en aplicación de la teoría del derecho viviente, consideró que “no existe una facultad discrecional absoluta y por ello, el el deber de motivación de los actos tiene sustento en el concepto de Estado de Derecho que recoge la Constitución de 1991.”[7] De manera puntual, refirió que debe existir una motivación del acto administrativo discrecional que dispone la remoción de los empleados de libre nombramiento y remoción, motivación que es posterior al acto administrativo discrecional, conforme fue señalado por la Corte en la sentencia C-734 de 2000. Esto, sostiene, constituye una garantía del Estado de derecho del asociado que “excluye la posibilidad de que la desvinculación así efectuada se erija en un acto arbitrario y caprichoso contra el cual no exista la posibilidad de ejercer el derecho de defensa”[8].

18. De otra parte, refirió varias sentencias del Consejo de Estado donde ha sido consistente en afirmar que la facultad discrecional es absoluta, siendo una posición distinta a la fijada por la Corte Constitucional, lo cual supone un “ámbito de aplicación que viola el estado de derecho a los asociados a la seguridad jurídica y el sometimiento de los jueces a ley y la jurisprudencia”[9].

19. Por último, en cuanto al concepto de violación de la expresión “sin motivar la providencia” del artículo 26 inciso 1 del Decreto 2400 de 1968, indicó que, la sentencia C-734 de 2000 constituye cosa juzgada relativa, ya que en dicha providencia “no se analizó la norma demandad (sic) desde la perspectiva de la incompatibilidad de la norma acusada con la fuerza vinculante de la interpretación constitucional (Art. 4 inciso1 de la CN)” consagrada en la sentencia SU-250 de 1998. Por ende, consideró como contradictorio que la sentencia que declaró exequible la norma demandada, no se manifestara respecto a la expresión que cuestiona hoy día.

20. El 4 de marzo de 2022, el magistrado sustanciador, J.E.I.N., decidió “RECHAZAR la demanda radicada con el número D-14.646, presentada por el ciudadano J.E.F.E., contra el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011, el inciso primero del artículo 26 del Decreto 2400 de 1968 y el inciso final del parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 909 de 2004”.

21. La decisión de rechazo se fundamentó en que el escrito de corrección allegado por el demandante no cumplió con subsanar las falencias señaladas en el auto inadmisorio. En primer lugar, si bien el actor hizo referencia al interrogante planteado en relación con la existencia o no de cosa juzgada constitucional frente a la sentencia C-734 de 2000, consideró que no logró explicar por qué en este caso no se configura dicho fenómeno. Adujo el magistrado sustanciador que el actor se limitó a citar una sentencia de unificación -SU-250 de 1998- proferida dos años antes de la mencionada sentencia C-734 de 2000, lo cual le resultaba insuficiente para desvirtuar que esta última no configuraba cosa juzgada respecto de la censura contra el inciso primero del artículo 26 del Decreto Ley 2400 de 1968.

22. Con respecto los demás planeamientos, señaló que la demanda seguía careciendo de claridad, certeza, especificidad, pertinencia, y suficiencia por las siguientes razones:

    1. Respecto al requisito de certeza, afirmó que la corrección de la demanda no definió los motivos por los cuales el propósito legal de permitir a la administración adoptar un acto administrativo discrecional es irrazonable o desproporcionado, ni explicó cómo la facultad legal que permite no motivar ciertos actos puede violar algún derecho fundamental como, por ejemplo, el trabajo, la igualdad, el debido proceso, entre otros.

    2. Frente a la falta de claridad, destacó que la argumentación del demandante “no solo recoge una visión individual de presupuestos que no se relacionan directamente con la motivación de los actos administrativos discrecionales, como lo es la publicidad, presupuesto de eficacia u oponibilidad frente a terceros más no validez, el cual, frente al concepto de la violación que intenta plantear la presente demanda, sino que no encuentra una relación clara con el derecho fundamental al debido proceso.”[10]

    3. En cuanto a la falta de pertinencia, adujo que el demandante citó la sentencia C-371 de 1999 por medio de la cual se declaró la exequibilidad de las expresiones “al menos en forma sumaria si afecta a particulares”, del artículo 35, y “siquiera sumaria, cuando sea obligatoria”, del artículo 76 del Código Contencioso Administrativo de la época (Decreto 01 de 1984), “desconociendo que, además de tratarse de una norma que no se encuentra vigente y, en todo caso, de rango legal, trataba sobre el deber de comunicación de las actuaciones administrativas iniciadas de oficio y su deber de comunicación frente al derecho de petición en interés particular, lo cual no se relaciona con el argumento de inconstitucionalidad”[11].

    4. En relación con la ausencia de especificidad, consideró que el actor insistió “en argumentar que la norma no exige la motivación de los actos administrativos discrecionales, pero lo hace de manera abstracta y global, sin exponer argumentos de raigambre constitucional que evidencien una contradicción cierta y concreta con los postulados de la Carta Política, y no una apreciación sobre lo que, a juicio del demandante, debería constituir el ordenamiento jurídico en ese aspecto”[12].

    5. Finalmente, en lo que concierne a la falta de suficiencia, sostuvo que la demanda sigue sin lograr generar una duda sobre la inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas y por ende que se tengan por subsanadas las falencias advertidas en el auto inadmisorio.

23. El 10 de marzo de 2022, la Secretaría General de la Corte Constitucional recibió, vía correo electrónico, recurso de súplica presentado por el demandante, en el que solicitó revocar el auto que rechazó la demanda y en su lugar se procediera a su admisión. Este fue repartido al despacho del siguiente magistrado en orden alfabético, el 15 de marzo de 2022[13].

24. Frente a la configuración del fenómeno de cosa juzgada, señaló que sus argumentos no solo fueron subjetivos sino también objetivos, por cuanto expuso las razones de hecho y de derecho de la sentencia SU 250 de 1998 “frente a la sentencia que se expidió dos años después; es decir, la C 734 DE 2000. Por lo tanto, si [sic] se cumplieron con [sic] los requisitos mínimos, dado al análisis comparativo y detallado frente a estas dos sentencias.”[14]

25. Adicionalmente, en cuanto a cada uno de los requisitos de admisibilidad de la acción, refirió lo siguiente:

    1. Respecto al requisito de certeza, indicó que sí se demostró que el la norma podía vulnerar derechos fundamentales, con la relación de varias sentencias del Consejo de Estado que citan el artículo 44 del CPACA, como el principal argumento para afirmar que los actos administrativos discrecionales no requieren de motivación, ni siquiera de forma posterior, por cuanto no existe norma que obligue a hacerlo. Por tanto, considera que el auto atacado se equivoca al afirmar que la censura se basa en una visión individual desligada de la motivación de los actos administrativos discrecionales.

    2. En relación con la pertinencia, reprochó que el auto de rechazo hubiese considerado que este requisito no se cumplía por el hecho de haberse citado la sentencia C-371 de 1999. Adujo que esta providencia hace relación a la doctrina constitucional según la cual, en tanto no hay discrecionalidad absoluta, no son aceptables los actos administrativos sin motivación. De modo que, el cargo no es vago, ni abstracto, ni indeterminado, sino que plantea un asunto de relevancia constitucional.

       En cuanto a la exigencia de especificidad, sostuvo que “si para el despacho es claro que el actor argumenta que las normas demandadas no exigen motivar los actos discrecionales”[15], no comprende por qué se afirma que se trata de apreciaciones subjetivas, cuando en la demanda y en la corrección se citó jurisprudencia del máximo tribunal de cierre de lo contencioso administrativo, según la cual los actos administrativos discrecionales no requieren motivación. A su juicio, el despacho ponente no atiende el concepto de “Constitución Viviente” expuesto en la corrección de la demanda, el cual, según afirmó, sí da cuenta de la existencia de una relación clara entre el deber de motivación de los actos administrativos y el derecho fundamental al debido proceso, lo cual, a su vez, satisface el requisito de suficiencia. Así, insistió en que el artículo 44 del CPACA (Ley 1437 de 2011) viola del derecho al debido proceso administrativo contenido en el artículo 29 de la Constitución Política y el principio de la función administrativa consistente en dar a conocer los motivos que llevaron al funcionario a expedir el acto administrativo discrecional.

    3. En este mismo sentido, indicó que para la Corte Constitucional no existe una facultad discrecional absoluta y los actos administrativos discrecionales tienen una motivación posterior, mientras que para el Consejo de Estado sí es absoluta dicha facultad, de modo que, por expresa autorización del Legislador, los actos administrativos discrecionales no requieren motivación ni siquiera en forma posterior. En su opinión, esta es una razón suficiente para generar una duda sobre la constitucionalidad de las expresiones “sin motivar la providencia” contenida en el artículo 26 del inciso primero del Decreto Ley 2400 de 1968, y “no motivado” comprendida en el inciso final del parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 909 de 2004.

    4. Finalmente, manifestó que el auto de rechazo confundió la publicidad del acto administrativo con la publicidad de los motivos que dieron origen al acto administrativo discrecional, y concluyó erradamente que sus apreciaciones eran subjetivas, cuando es evidente que tanto la jurisdicción de lo contencioso administrativo y las autoridades administrativas se acogen a las normas demandadas para no motivar sus actos discrecionales. Resaltó que la garantía constitucional de la publicidad de la motivación en el acto discrecional como una garantía del derecho fundamental al buen funcionamiento de la administración pública, el debido proceso, ya que los funcionarios no pueden adoptar decisiones arbitrarias apartadas del margen legal al hacer uso del poder discrecional.

26. Esta Corte es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con lo establecido en el artículo 6º del Decreto Ley 2067 de 1991 y el artículo 50 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 2 de 2015).

27. El artículo 6° del Decreto Ley 2067 de 1991 “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, prevé que contra el auto de rechazo de una demanda de inconstitucionalidad procede el recurso de súplica, ante la Sala Plena de la Corte Constitucional. Se trata de una oportunidad procesal destinada a que el demandante controvierta, bien por aspectos formales o materiales, la providencia que decide el rechazo de la demanda. En consecuencia, el carácter excepcional y estricto de este recurso, impide que se convierta en una nueva oportunidad para aportar razones que sustenten los cargos propuestos, corrijan los yerros cometidos en la demanda o adicionen nuevos elementos de juicio que no fueron objeto de consideración y análisis por el magistrado sustanciador[16].

28. Los requisitos de procedencia del recurso de súplica, que permiten que este sea analizado de fondo, son tres: (i) la legitimación por activa, que hace referencia a que la solicitud estudiada debe provenir del accionante; (ii) la oportunidad, ya que el interesado debe presentar el recurso dentro del término de ejecutoria de la providencia[17]; y (iii) la carga argumentativa que consiste en exponer, de manera clara y suficiente, las razones concretas dirigidas a cuestionar los fundamentos jurídicos y fácticos del auto de rechazo.

29. Ha reiterado la jurisprudencia de esta Corte que el recurso de súplica es un mecanismo que atribuye a los demandantes de la acción de inconstitucionalidad una oportunidad para controvertir la decisión de rechazo, cuando consideran que la misma es equivocada, o que incurrió en un yerro, olvido o arbitrariedad para que, sin la participación del magistrado que examinó la aptitud de la demanda, la Sala Plena de este tribunal examine los presuntos errores en los que pudo incurrir el auto de rechazo de la demanda. Para que el recurso de súplica pueda ser examinado de fondo, esta corporación ha exigido a la parte demandante asumir una mínima carga de argumentación en el sentido de precisar los aspectos del auto de rechazo que considera desacertados. Esta exposición debe responder a estándares mínimos de coherencia, consistencia y claridad puesto que “[e]sta exigencia se justifica en el hecho de que el objetivo primordial de este recurso es controvertir lo expuesto por el Magistrado Sustanciador en el auto de rechazo de la demanda, por lo cual la argumentación debe estar orientada a atacar las motivaciones expresadas en el auto y no a corregir o modificar la demanda interpuesta originariamente”[18].

30. En tal sentido, como ha señalado esta corporación en sus providencias[19], se debe hacer una distinción entre la etapa procesal de admisión de la acción de inconstitucionalidad, cuya finalidad es determinar si la acción cumple con los requisitos formales y materiales de procedencia establecidos por el ordenamiento jurídico, y la etapa procesal que activa el recurso de súplica, en la cual, se le brinda al demandante un mecanismo para controvertir los fundamentos jurídicos y la estructura argumentativa expuesta por el magistrado sustanciador, al rechazar la demanda.

31. Legitimación por activa. En este punto se observa que J.E.F.E. presentó la demanda de inconstitucionalidad e, igualmente, el recurso de súplica. Por ende, se encuentra legitimado para controvertir el auto de rechazo proferido en el expediente D-14646.

32. Oportunidad. La Secretaría General de la Corte Constitucional informó que el proveído emitido el 4 de marzo de 2022 que rechazó la demanda de la referencia, fue notificado por anotación en estado el 8 de marzo de 2022[20], por lo que, el término de ejecutoria de dicha providencia transcurrió entre los días 9, 10 y 11 de marzo de 2022[21].

33. El accionante remitió a la Corte Constitucional el recurso de súplica el día 10 de marzo de 2022, de manera que el mismo fue allegado de manera oportuna, puesto que fue allegado durante el término de ejecutoria de la providencia objeto de censura[22].

34. Carga argumentativa. En el presente caso se advierte que el accionante expuso razones de desacuerdo respecto al auto que rechazo la demanda de inconstitucionalidad -supra núm. 24 y 25-. De manera que, al margen de que le asista o no razón, el recurso sí cumple con la carga argumentativa exigida para examinar de fondo la censura contra el auto recurrido.

35. La Sala Plena encuentra que el recurso de súplica sometido a consideración en el presente caso no tiene vocación de prosperar, debido a que si bien cumple la carga argumentativa exigida para controvertir el rechazo de la demanda, las razones en él expuestas no logran desvirtuar los fundamentos de la providencia cuestionada. A continuación, la Sala Plena expondrá las razones por las cuales comparte la esencia del análisis desarrollado por el magistrado sustanciador para concluir el rechazo de la demanda de inconstitucionalidad, al no satisfacer esta las exigencias para su admisibilidad.

36. En primer término, el accionante no logró demostrar por qué no se configuraba el fenómeno de cosa juzgada constitucional respecto del inciso primero del artículo 26 del Decreto 2400 de 1968, que fue declarado exequible en sentencia C-734 de 2000. En el recurso, el actor indicó que cumplió con exponer las razones de hecho y de derecho de la sentencia SU-250 de 1998 e insistió que sus planteamientos no eran solamente subjetivos sino también objetivos; no obstante, tales planteamientos en manera alguna constituyen razones para concluir que el juicio de constitucionalidad efectuado en la citada sentencia C-734 de 2000 no constituye cosa juzgada de cara a los cargos que ahora se plantean en contra de la norma en mención. En lugar de referirse a las consideraciones de dicha sentencia, el actor se remitió a otra providencia -SU-250 de 1998-, lo cual ciertamente resultaba inconducente para desvirtuar la configuración de la cosa juzgada constitucional, ya que la decisión que juzgó la exequibilidad del artículo 26 del Decreto Ley 2400 de 1968 fue la sentencia C-734 de 2000 y no la SU-250 de 1998.

37. De manera que le asiste la razón al auto de rechazo en concluir la ausencia de razones para justificar la inexistencia del fenómeno de cosa juzgada en lo que a la citada norma respecta. Por consiguiente, el subsiguiente análisis respecto de la satisfacción o no de los requisitos de admisibilidad de la demanda de inconstitucionalidad se limitará al cargo contra las normas demandadas restantes, esto es, los artículos 44 de la Ley 1437 de 2011 y 41 (parcial) de la Ley 909 de 2004.

38. En segundo lugar, a pesar de que en el escrito de súplica el accionante manifestó que cumplía con los requisitos establecidos en el artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991 y con las cargas de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, es evidente que la argumentación presentada en la demanda y reiterada en el escrito de subsanación y en el recurso de súplica adolece de los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional para concluir la aptitud de la demanda, lo que a su vez impide desarrollar el correspondiente examen de control de constitucionalidad.

39. En el auto de rechazo el magistrado ponente indicó que el cargo carece de certeza porque se basa en una apreciación individual y subjetiva del accionante, que no logra explicar de qué forma las normas acusadas vulneran derechos fundamentales consagrados en la Carta. En el recurso de súplica, el recurrente se limitó a señalar que su interpretación no era subjetiva, sino que, por el contrario, varias providencias del Consejo de Estado reafirman que los actos administrativos discrecionales no requieren de motivación, ya que así no lo exige el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011. No obstante, ningún argumento trajo a colación en su recurso para desvirtuar la segunda consideración del magistrado ponente, en cuanto a que la demanda no evidenciaba de qué manera las normas cuestionadas eran contrarias a la Constitución por desconocer las garantías fundamentales reconocidos por esta. Esto impide construir adecuadamente la acusación de inconstitucionalidad, pues, no logra explicar porque un acto administrativo discrecional resulta irrazonable, o desproporcionado, o como bien lo mencionó el auto de rechazo, no expone cómo dicha facultad legal que permite no motivar ciertos actos puede violar algún derecho fundamental.

40. Adicionalmente, de la interpretación de las normas acusadas no se desprende que la administración pueda actuar de manera arbitraria -o con discrecionalidad absoluta- al proferir actos administrativos. Por el contrario, la jurisprudencia constitucional[23] ha explicado que en el Estado de Derecho debe entenderse que existe una discrecionalidad relativa, porque los actos administrativos deben proferirse “siempre dentro de las finalidades generales inherentes a la función pública y las particulares implícitas en la norma que autoriza la decisión discrecional”, alcance que incluso fue tenido en cuenta por el Legislador en el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011 aquí demandado. Además, en el fondo lo que cuestiona el actor no es el contenido normativo sino la supuesta interpretación que ha realizado el Consejo de Estado, aspecto respecto del cual la Corte no tiene competencia, excepcionalmente, se ha admitido que pueden presentarse demandas contra la interpretación judicial de una norma, pero ello también requiere de una carga argumentativa[24] que el demandante tampoco satisfizo.

41. De otra parte, el auto de rechazo afirmó que el cargo carece de claridad, puesto que “no solo recoge una visión individual de presupuestos que no se relacionan directamente con la motivación de los actos administrativos discrecionales, como lo es la publicidad, presupuesto de eficacia u oponibilidad frente a terceros más no validez, el cual, frente al concepto de la violación que intenta plantear la presente demanda”. El accionante se mostró en desacuerdo con dicha consideración, pero, sustentó su inconformidad haciendo alusión a varias sentencias del Consejo de Estado que citan el artículo 44 del CPACA y como el órgano de cierre considera que los actos administrativos discrecionales no requieren de motivación. Luego, no presentó una argumentación concreta de desacuerdo respecto de dicho requisito, ni explicó por qué la demanda cumplía con el requisito de claridad, de cara a las falencias evidenciadas por el magistrado ponente en torno al contenido y alcance del principio de publicidad de los actos administrativos.

42. Por otro lado, el auto de rechazo recalcó la ausencia del requisito de pertinencia ya que la argumentación presentada por el actor en el escrito de subsanación hacía referencia a la sentencia C-371 de 1999 que juzgó la constitucionalidad de una norma que no se encuentra vigente, “de rango legal, trataba sobre el deber de comunicación de las actuaciones administrativas iniciadas de oficio y su deber de comunicación frente al derecho de petición en interés particular, lo cual no se relaciona con el argumento de inconstitucionalidad”. En el recurso de súplica el accionante indicó que la cita jurisprudencial hace relación a la doctrina constitucional, que ha sido enfática en señalar que no existen actos administrativos sin motivación alguna, es decir, que no hay una discrecionalidad absoluta. Por consiguiente, consideró que el cargo no es vago, ni abstracto, ni indeterminado, sino que, por el contrario, es de naturaleza constitucional.

43. La Sala concuerda con la postura del magistrado ponente en cuanto a la impertinencia de las consideraciones de la sentencia C-371 de 1999 frente a las normas aquí acusadas, no solo porque el control que allí se efectuó versó sobre unas normas hoy derogadas que en modo alguno constituyen parámetro de control sobre las que aquí se demandan, sino también porque entre estas y aquellas existen sustanciales diferencias. En efecto, la sentencia C-371 de 1999 examinó la constitucionalidad de las siguientes expresiones -en subrayas- contenidas en las siguientes normas del anterior Código Contencioso Administrativo -Decreto Ley 01 de 1984-: (i) “[h]abiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares” -artículo 35-; y (ii) “[s]on causales de mala conducta (…) 6. Resolver sin motivación, siquiera sumaria, cuando sea obligatoria” -artículo 76-.

44. N., por un lado, que el artículo 35 del anterior Código Contencioso Administrativo no se refiere a actos discrecionales, sino a decisiones en materia de derecho de petición[25]. Estas, en dicha codificación, se encontraban reguladas en el artículo 36, por lo demás en idénticos términos a como lo hace el artículo 44 de la Ley 1437 aquí demandado[26]. Por otro lado, el artículo 76 trata sobre la sanción disciplinaria por la omisión de motivar actos cuando existe la obligación de hacerlo, materia que dista de los contenidos normativos acusados dentro del expediente en cuestión. De tal suerte que las consideraciones de la sentencia C-371 de 1999 versaban sobre normas que no se referían a los actos discrecionales de la administración, y que, por tanto, son impertinentes frente a las normas demandadas por el actor, por cuanto, se insiste, estas últimas sí regulan actos discrecionales.

45. Frente al requisito de especificidad el auto de rechazo recalcó que la demanda insistía en “argumentar que la norma no exige la motivación de los actos administrativos discrecionales, pero lo hace de manera abstracta y global, sin exponer argumentos de raigambre constitucional que evidencien una contradicción cierta y concreta con los postulados de la Carta Política, y no una apreciación sobre lo que, a juicio del demandante, debería constituir el ordenamiento jurídico en ese aspecto”. Frente a este aspecto, el accionante refirió que no comprendía por qué el despacho señalaba el incumplimiento de este requisito cuando en la demanda y en la corrección, citó la jurisprudencia del máximo tribunal de cierre de lo contencioso administrativo.

46. En este sentido, considera la Sala Plena que no basta con citar la jurisprudencia del Consejo de Estado para señalar que los actos administrativos discrecionales no requieren de una motivación, pues frente al requisito de especificidad se exigen argumentos de orden constitucional para confrontar de manera directa las normas acusadas con los postulados de la Constitución Política.

47. Por otra parte, se observa que una de las herramientas del actor para superar sus falencias argumentativas es la de recurrir a la sentencia C-734 de 2000, pero omitiendo el alcance que en dicha providencia se le dio a la discrecionalidad para expedir actos administrativos. El actor pasa por alto que la Corte allí explicó que “la necesidad de motivación de los actos administrativos admite excepciones, una de las cuales es, justamente, la de los actos de desvinculación de los funcionarios de libre nombramiento y remoción, excepción que encuentra su soporte en normas superiores”. Además, el demandante pretende establecer que la Corte expresó algo que realmente no dijo: si bien la Corte mencionó que la norma acusada (artículo 26 del Decreto 2400 de 1968) era constitucional -entre otras razones- porque establecía una exigencia de motivación posterior (dejar constancia del hecho y de las causas del retiro en la respectiva hoja de vida del servidor público de libre nombramiento y remoción a quien se declara insubsistente), esa motivación posterior era establecida por la norma y no fue un requisito que la Corte haya fijado en el sentido de que todos los actos administrativos discrecionales deban ser motivados con posterioridad.

48. Por último, el cargo tampoco resulta suficiente, para presentar una acusación que permita adelantar un juicio de constitucionalidad que genere una duda mínima en cuanto a la constitucionalidad de las normas demandadas.

49. Ahora bien, se le advierte al recurrente que la Corte Constitucional entiende los conceptos de Constitución viviente, de publicidad del acto administrativo y la publicidad de los motivos que dieron origen al acto administrativo discrecional. No obstante, no puede dejar de desatender los requisitos argumentativos de admisibilidad establecidos en la sentencia C-1052 de 2001, para iniciar un juicio de inconstitucionalidad con base en una demanda que incumple las cargas de claridad, pertinencia, suficiencia y especificidad de cada uno de los argumentos presentados.

50. Respecto a los señalamientos del actor en cuanto a la aparente disparidad entre la interpretación de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado que se presenta frente a la motivación de actos discrecionales, no constituye un argumento de orden constitucional para iniciar un juicio de inconstitucionalidad que haga procedente la admisibilidad de la demanda contra las normas aquí cuestionadas.

51. Por lo tanto, encuentra la Sala Plena que le asistió razón al despacho sustanciador que rechazó de la demanda, al considerar que no se presentaron acusaciones de inconstitucionalidad aptas. De haberse admitido la demanda en los términos en los que fue presentada, la Corte se habría visto abocada, o bien a proferir un fallo inhibitorio o a incurrir en un control de constitucionalidad oficioso, excediéndose en sus competencias. Por consiguiente, se confirmará el auto recurrido.

52. Finalmente, la Sala advierte que “la inadmisión o rechazo de una demanda de inconstitucionalidad no hace tránsito a cosa juzgada ni cercena el derecho de acción de los ciudadanos, de manera que bien puede presentar una nueva demanda, por supuesto bajo las exigencias de los artículos 40-6 y 241 de la Carta Política, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 2067 de 1991”[27]. En todo caso, de volver a presentar la demanda, deberá tomar en consideración los autos de inadmisión y rechazo, así como la presente decisión.

En mérito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,

Primero. – CONFIMAR el auto del 4 de marzo de 2022, que rechazó la demanda de inconstitucionalidad formulada por el ciudadano J.E.F.E. contra del artículo 44 de la Ley 1437 de 2011, el inciso primero del artículo 26 del Decreto 2400 de1968 y el inciso final del parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 909 de 2004, con radicado D-14646, por las razones anteriormente señaladas.

Segundo. - COMUNICAR, a través de la Secretaría General de la Corte, el contenido de esta decisión al ciudadano, indicándole que contra esta no procede recurso alguno.

Tercero. - ARCHIVAR el expediente.

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

-no participa-

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

KARENA CASELLES HERNÁNDEZ

Magistrada (E)

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Aunque en el encabezado de la demanda el actor aludió al artículo 2.2.11.2.3 del Decreto 1083 de 2015, en el cuerpo de su escrito relacionó que la norma acusada es el artículo 2.2.11.1.2, cuyo tenor literal transcribió, y en contra de la cual dirigió su argumentación. Por lo tanto, entiende la Sala que la norma del Decreto 1083 de 2015 efectivamente acusada no es el artículo 2.2.11.2.3 sino el artículo 2.2.11.1.2.

[2] Demanda de inconstitucionalidad presentada el 18 de enero de 2022, página 8.

[3] Ibidem, páginas 8 y 9.

[4] Ibidem, página 23.

[5] Ibidem, página 23.

[6] Aunque el auto se refiere al artículo 2.2.11.2.3 del Decreto 1083, la Sala entiende que se trata de un error de digitación derivado del yerro en el encabezado de la demanda, ya que la norma que realmente se acusa es el artículo 2.2.11.1.2 del citado decreto. Al respecto, ver nota al pie 1.

[7] Escrito de corrección de la demanda de inconstitucionalidad presentada el 16 de febrero de 2022, página 7.

[8] Ibidem, página 8.

[9] Ibídem.

[10] Auto de rechazo del 4 de marzo de 2022.

[11] Ibídem.

[12] Ibídem.

[13] Informe secretarial del 15 de marzo de 2022.

[14] Recurso de súplica presentado el 10 de marzo de 2022, página 2.

[15] Ibídem, página 3.

[16] Corte Constitucional, autos 024 de 1997, 061 de 2003, 129 de 2005 y 164 de 2006.

[17] Así lo exige el numeral 1° del artículo 50 del Acuerdo 2 de 2015 expedido por la Sala Plena de esta corporación, “Por medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional.”

[18] Corte Constitucional, auto 121 de 2010.

[19] Corte Constitucional, auto 027 de 2009.

[20] Auto notificado por anotación en Estado del 8 de marzo de 2022. Informe secretarial del 15 de marzo de 2022.

[21] Expediente digital. Informe secretarial del 15 de marzo de 2022.

[22] El numeral 1º del Artículo 50 del Acuerdo 02 de 2015 establece: “El recurso de súplica deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia objeto de él”.

[23] Corte Constitucional, sentencia C-734 de 2000.

[24] Corte Constitucional sentencias C-422 de 2006, C-1199 de 2008, C-309 de 2009 y C-304 de 2013, y autos 196 de 2005, 280 de 2008, 323 de 2010, 814 de 2018, 060 de 2019 y 354 de 2019.

[25] Así lo indicó expresamente esta Corporación en la sentencia C-371 de 1999: “La Corte declarará la exequibilidad de la frase acusada del artículo 35 del C.C.A., en el entendido de que las decisiones que se tomen en materia de derecho de petición, así se motiven tan solo sumariamente, sí deberán resolver el fondo del asunto sometido a consideración y no limitándose la autoridad competente a dar una respuesta formal sobre el trámite o el estado de la solicitud.”

[26] El artículo 36 del Decreto Ley 01 de 1984 establecía: “Decisiones discrecionales. En la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa.”

[27] Corte Constitucional, auto 006 de 2019.