Auto nº 383/22 de Corte Constitucional, 24 de Marzo de 2022

1. El 7 de diciembre de 2018, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales y por conducto de apoderado judicial, el señor F.E.G.Q. formuló varias pretensiones ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo[1]:

   i. Declarar que “existió contrato verbal para realizar los trabajos de ampliación y remodelación del Palacio Municipal de Pesca” entre el demandante y los señores E.G.Á.F. y V.M.Á.F. y la sociedad Viman Ingeniería S.A.S., integrantes de la Unión Temporal Palacio Municipal 2015 (en adelante UT), y solidariamente con el señor D.V.P. y el municipio de Pesca, Boyacá.

   ii. Declarar que los integrantes de la UT y, solidariamente el señor D.V.P. y el municipio de Pesca, Boyacá, incumplieron con la estipulación contractual de pagar el valor de las obras realizadas por el señor G.Q. (demolición, ampliación y remodelación del Palacio Municipal del municipio de Pesca), en desarrollo del contrato de obra LP-005 de 2015.

   iii. Condenar a los integrantes de la UT y solidariamente al señor D.L.V.P. (como contratista interventor del Contrato de Obra LP-005 de 2015) y al municipio de Pesca, Boyacá, a cancelar a favor del demandante los valores dejados de cancelar en ejecución del contrato verbal[2], así como una indemnización de perjuicios[3].

2. El demandante indicó que el 6 de agosto de 2015 el municipio de Pesca le adjudicó el contrato de obra LP-G05 de 2015 a la UT con el objeto de ampliar y remodelar el Palacio Municipal de ese municipio[4].

3. Explicó que el 20 de agosto de 2015 fue contratado de manera verbal por los ingenieros V.M.Á.F. y E.G.Á.F. (representante legal y representante legal suplente de la UT, respectivamente), para realizar los trabajos de demolición, ampliación y remodelación del Palacio Municipal de Pesca. Dicha contratación se dio en desarrollo del contrato estatal mencionado. Para la ejecución de dicha labor, entre las partes se acordó lo siguiente:

   i. El pago sería cada quince días. Incluía la nómina, así como los gastos de alimentación, alojamiento, etc., de los trabajadores a su cargo (veinticinco).

   ii. El último pago se realizaría a más tardar en la fecha de la liquidación del contrato de obra.

   iii. La duración del contrato sería desde el 20 de agosto de 2015 hasta la entrega a satisfacción de la totalidad de la obra por el señor G.Q. a la UT y, a su vez, de la UT al municipio de Pesca. Según el demandante, dicha entrega a satisfacción ocurrió en diciembre de 2016.

   iv. La mano de obra sería aportada por el señor G.Q. y los gastos de seguridad social del demandante y los trabajadores a su cargo (veinticinco) los asumiría la UT.

   v. El costo total de las obras realizadas por el señor G.Q. y sus trabajadores fue de doscientos catorce millones trescientos diez mil pesos m/cte ($214.310.000)[5].

4. El ciudadano señaló que la obra se dio por terminada mediante acta del 12 de octubre de 2016. Debido a la necesidad de realizar algunos ajustes, él y su personal trabajaron para la UT hasta diciembre de 2016. Sin embargo, la UT no pagó al señor G.Q. treinta y cuatro millones dieciséis mil setecientos pesos m/cte ($34.016.700).

5. El 18 de noviembre de 2016 el demandante radicó escrito en la Secretaría de Planeación Municipal y la Personería de Pesca[6]. Allí informó que la UT tenía un saldo sin pagar por las obras realizadas dentro del contrato de obra LP-005 de 2015. También afirmó que el 27 de diciembre de 2016 la Alcaldía Municipal realizó el último pago a la UT y liquidó el contrato estatal[7]. Este pago se hizo sin haber verificado que no se hicieron los aportes a seguridad social y parafiscales de los meses de noviembre y diciembre de 2016[8]. Debido a ello, el peticionario indicó que tuvo que adquirir varios créditos para quedar a paz y salvo con los trabajadores de la obra.

6. A su juicio el supervisor de la obra (secretario de planeación y obras públicas de Pesca) omitió sus deberes de control y vigilancia en cuanto a la verificación del pago real y efectivo a subcontratistas, trabajadores y proveedores, por parte de la UT.

7. Después de liquidado el contrato estatal, el demandante anotó que el 28 de diciembre de 2016 la Personería Municipal de Pesca adelantó conciliaciones entre la UT y varios de sus acreedores sin éxito alguno. A su vez, en diligencia de conciliación del 2 de noviembre de 2018 ante la Procuraduría 68 Judicial para Asuntos Administrativos, el municipio de Pesca indicó que sí bien existió un contrato entre el demandante y la UT, al no tener conocimiento de dicho contrato realizó los pagos a la UT y suscribió el acta de liquidación final.

8. Mediante constancia 0135 del 29 de noviembre de 2018, la Procuraduría 68 Judicial para Asuntos Administrativos declaró fracasada la conciliación y dio por agotado el requisito de procedibilidad[9].

9. En Auto del 3 de septiembre de 2019, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Sogamoso declaró la falta de jurisdicción para tramitar el asunto de la referencia[10] y ordenó su remisión a la jurisdicción laboral. Invocó varias razones para el efecto.

   Primero, el inciso segundo del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[11] señala como asuntos de competencia de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo los relativos a los contratos en los que sea parte una entidad pública. Segundo, el artículo 155 de la referida ley, dispone que los jueces contenciosos serán competentes para conocer los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo. Tercero, el artículo 2 de la Ley 712 de 2005[12] determina que la jurisdicción ordinaria laboral conoce de los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo. Advirtió que las obligaciones que se denuncian incumplidas provienen de un contrato laboral de obra en modalidad verbal entre el señor F.E.G.Q. y los integrantes de la UT, contrato en el que no participó el municipio de Pesca.

10. El proceso de la referencia le correspondió al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Sogamoso[13]. Mediante Auto del 26 de septiembre de 2019, se pronunció sobre la admisión de la demanda y propuso un conflicto negativo de jurisdicción. Resaltó que la pretensión del demandante gira en torno a una acción contractual en contra de la Unión Temporal que ejecutó un contrato estatal a favor del municipio de Pesca, y no a la reclamación de un contrato de trabajo por la prestación o remuneración de un servicio personal. A partir de la mención de varias decisiones de la Corte Suprema de Justicia[14] y el Consejo de Estado[15], concluyó que el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Sogamoso es competente para conocer del presente asunto, por lo que remitió el expediente al Consejo Superior de la Judicatura para que dirimiera el conflicto de jurisdicciones.

11. El 2 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial dispuso remitir el conflicto de jurisdicciones a la Corte Constitucional. Lo anterior, en atención a lo ordenado en el Acto Legislativo 02 de 2015, el cual adicionó el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución[16].

12. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 25 de mayo de 2021 y remitido al despacho el 1 de junio siguiente.

Competencia

13. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[17].

    Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

14. Esta Corporación ha señalado que se requiere el cumplimiento de tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[18]: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[19]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[20]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[21].

15. En el presente caso se cumplen tales presupuestos. (i) Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la jurisdicción ordinaria en cabeza del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Sogamoso y de la jurisdicción de lo contencioso - administrativo, representada por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Sogamoso. (ii) Presupuesto objetivo: el conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda interpuesta por el señor F.E.G.Q. en contra de los integrantes de la UT, D.V.P. y el municipio de Pesca, Boyacá para que se declare la existencia de un contrato de obra verbal y se paguen los valores adeudados. (iii) Presupuesto normativo: conforme lo reseñado en los antecedentes, ambas autoridades judiciales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional o legal, en los que soportan sus posiciones. El juez administrativo sostuvo que el contrato fue suscrito por el demandante y la UT sin que mediara la participación de una entidad pública, por lo que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo no es competente de acuerdo con el artículo 104 del CPACA. Además, indicó que se trataba de un contrato laboral de obra entre la UT y el demandante, por lo que esa controversia debía conocerla la jurisdicción ordinaria de acuerdo con el artículo 2 de la Ley 712 del 2001. Por su parte, el juez ordinario laboral indicó que no es competente de acuerdo con lo establecido en el artículo 155 del CPACA, debido a que la UT ejecutaba un contrato estatal y que no se trataba del cumplimiento de un contrato laboral.

    El conocimiento de las controversias contractuales

16. El artículo 104.2 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo conocerá de los conflictos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”. Esto tiene lugar a través del medio de control de controversias contractuales regulado por el artículo 141 de la misma norma.

17. El artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 15 del Código General del Proceso establecen una cláusula general residual de competencia en cabeza de la jurisdicción ordinaria. Esto implica que esta jurisdicción conocerá de todas las controversias que no han sido atribuidas explícitamente a otra y particularmente lo hará la especialidad civil.

18. Conforme a lo señalado, las demandas de controversias contractuales en las cuales sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado serán conocidas por la jurisdicción de lo contencioso-administrativo[22]. Todas las demás serán conocidas por la jurisdicción ordinaria y, a falta de atribución a otra especialidad, serán conocidas por los jueces civiles[23].

    La subcontratación en los contratos estatales

19. El Consejo de Estado ha determinado que un contratista del Estado puede contratar a un tercero para desarrollar el objeto del contrato estatal. En este caso el tercero “sustituye parcial y materialmente al primero [contratista], quien conserva la dirección general del proyecto y es responsable ante la entidad estatal contratante por el cumplimiento íntegro de las obligaciones derivadas del contrato adjudicado” [24]. Indicó que esta figura hace surgir una “relación jurídica autónoma entre el contratista del Estado y el subcontratista, es decir, independiente de la relación que preexiste entre el Estado y el contratista” (negrillas no originales). Tal circunstancia implica que las obligaciones que surgen solo son exigibles entre ellos y no vinculan a la entidad estatal en virtud del principio de relatividad de los contratos. Sin embargo, indicó dicha Corporación que esto no limita a la entidad estatal para ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato, por lo que “el contratista conserva frente a la entidad pública la responsabilidad por la ejecución del contrato”[25].

    El alcance del fuero de atracción como eventual presupuesto para alterar la competencia de la jurisdicción ordinaria.

20. En el Auto 647 de 2021[26] la Corte estudió la figura del fuero de atracción. Señaló que la jurisprudencia ha reconocido que la competencia del juez administrativo se extiende a personas de derecho privado cuando estas últimas obren en calidad de demandadas concomitantemente con entes que son sujetos de derecho público. Bajo esa perspectiva, se reconoce que sea la jurisdicción de lo contencioso-administrativo quien, de manera prevalente, resuelva la causa donde comparecen unos y otros.

21. Al respecto, el Consejo de Estado ha sostenido que “[e]l fuero de atracción impone que los hechos en los que se sustenten las imputaciones formuladas en contra de la entidad y el particular sean los mismos, pues se parte de la existencia bien sea de un litisconsorcio necesario por pasiva o de una con-causalidad, en virtud de la cual los dos sujetos eventualmente contribuyeron con su conducta a generar el daño y, por ende, son solidariamente responsables de los perjuicios causados (…)”[27]. Así, ha reiterado que le corresponde al operador judicial “(…) hacer un análisis que permita considerar razonablemente que la actuación del demandado sí fue concausa eficiente del daño, lo que permite evitar que la determinación de la jurisdicción quede al capricho de la parte actora, que sea alterada de manera temeraria y que, en efecto, atienda a la realidad de las circunstancias que dieron origen a la controversia”[28].

22. Conforme a lo señalado, puede afirmarse que el alcance del fuero de atracción supone la posibilidad de proyectar la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para juzgar tanto a las entidades públicas como a aquellos sujetos de derecho privado demandados de manera concurrente. No obstante, dicho supuesto no es absoluto pues, como bien se puso de presente, es deber del juez verificar el cumplimiento de varias condiciones, todas ellas necesarias y ninguna suficiente

    “

    1. Los hechos y la causa que fundamentan la eventual responsabilidad de los sujetos de derecho privado y las entidades estatales sean los mismos.

    b) Los hechos, las pretensiones y las pruebas que obran en el expediente permiten inferir razonablemente que existe una probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales, “por cuya implicación en la litis resultaría competente el juez administrativo, sean condenadas”.

    c) El demandante haya planteado fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal. En este sentido, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, deben existir suficientes elementos de juicio que permitan concluir, al menos prima facie, que las acciones u omisiones de la entidad estatal demandada fueron “concausa eficiente del daño””[29].

23. Como se indicó en los antecedentes de esta providencia, las autoridades judiciales involucradas plantearon su falta de jurisdicción para conocer de la demanda presentada por el señor F.E.G.Q. en contra de los integrantes de la Unión Temporal Palacio Municipal 2015, D.V.P. y el municipio de Pesca, Boyacá. Conforme a lo expuesto es necesario establecer si se cumplen las condiciones para que opere el fuero de atracción dado que en la demanda se busca la declaratoria de la responsabilidad de una entidad pública y que el juez de lo contencioso-administrativo negó la participación de la misma. Luego de ello se precisará la jurisdicción competente para conocer del asunto.

    a) Los hechos en los que se fundamenta la responsabilidad no son los mismos

24. Si bien el desarrollo de las obras implicó la concurrencia de diferentes personas, las circunstancias a partir de las cuales se fundamenta la responsabilidad no guardan identidad. En efecto, al tiempo que respecto de la UT el demandante plantea la existencia de un contrato de obra -que además pide que se declare- los hechos en los que parece apoyar la vinculación del municipio son completamente diversos. En este último caso el reclamo se fundamenta en el posible incumplimiento del deber del municipio de verificar el pago de aportes parafiscales por parte de la UT para el momento de la liquidación y cierre financiero del contrato, mientras que la fuente de la responsabilidad de los particulares demandados estaría asociada a la omisión en el pago de algunas sumas de dinero. Es claro entonces que frente a la entidad se formula un reproche fundado en su deber de vigilancia y respecto de los particulares se sostiene en las obligaciones contractuales.

    Si bien parece indicar que el daño causado por la UT -el no pago de los aportes- pudo tener como causa la infracción de un deber de vigilancia de la entidad, se trata de supuestos fácticos distantes que, además, podrían suscitar cuestiones de responsabilidad diferentes, contractual en el primer caso y extracontractual en el segundo.

    b) No se infiere una posibilidad mínimamente seria de responsabilidad de la entidad pública.

25. Incluso admitiendo -en gracia de discusión- que existiera identidad respecto de los hechos que dan lugar a la reclamación, no es claro que el municipio tuviera el deber de vigilar si la UT o el tercero subcontratado realizaba los aportes de los trabajadores en el marco de una subcontratación. En efecto, según se desprende de los antecedentes se trataba de una relación jurídica independiente a la derivada del contrato estatal con el municipio.

26. De conformidad con lo expuesto por el demandante la “mano de obra” era aportada por él, encontrándose a su cargo los veinticinco trabajadores. De la obligación de la UT respecto del pago de la seguridad social no puede desprenderse, a la luz de las pruebas obrantes en el proceso, una relación laboral con el demandante y sus trabajadores que impusiera a la entidad pública, a su vez, la obligación de verificar el pago de los aportes parafiscales[30], de conformidad con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 80 de 1993[31].

27. Es claro que el planteamiento del demandante gira en torno a una controversia entre particulares. En este caso el accionante busca la declaración de un contrato verbal de obra que, en todo caso, no parece tener las características de un contrato laboral tal y como se desprende de la primera pretensión transcrita en los antecedentes de esta providencia. En esa misma dirección, de las demás pretensiones de la demanda se desprende -según el dicho del demandante- que en el contrato verbal con la UT se establecieron valores precisos trabajados a metraje o por trabajos concretos de demolición. En la pretensión cuarta se indicó que se perseguía el pago “de las sumas correspondientes al saldo por pagar de las cantidades trabajadas a metraje”[32], y en la pretensión sexta, se solicitó el pago de “el valor de la demolición”[33]. Así las cosas, se tiene que i) la controversia se dio en el marco de una subcontratación entre particulares y ii) no existe evidencia que apoye una posibilidad mínimamente sería de que sea condenada la entidad pública en tanto la relación de subcontratación es, al menos prima facie, autónoma al contrato estatal.

    c) El demandante no planteó fundamentos fácticos y jurídicos suficiente para imputar el daño antijurídico al Municipio de Pesca

28. Finalmente, en la demanda no se presentó una argumentación específica sobre el daño antijurídico imputable al municipio. Si bien es cierto que el demandante afirmó que este omitió las funciones de vigilancia y control, no muestra i) en qué se fundamentan estos deberes, ii) cuál es el alcance de esta función y iii) cómo se concreta ello en el daño alegado.

29. En conclusión, dado que se trata de una controversia entre particulares y que no se cumplen los requisitos que activan el fuero de atracción, es posible determinar que la jurisdicción ordinaria es la competente para conocer del asunto en virtud del artículo 12 de la Ley 270 de 1996.

30. Descartada la aplicación del fuero de atracción, el asunto corresponde a una controversia contractual entre particulares, lo que implica que debe ser conocido por la especialidad civil de la jurisdicción ordinaria, razón por la cual se debe remitir el expediente a la Oficina de Reparto del Circuito de Sogamoso para que asigne el asunto a dicha especialidad. Esta decisión busca garantizar los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, pues han transcurrido ya más de tres años desde el momento en que la demanda fue presentada el 12 de diciembre de 2018.

31. Tales principios, que imponen “que el proceso concluya dentro del menor término posible”[34], son “parte integrante del derecho al debido proceso y de acceder a la administración de justicia, el derecho fundamental de las personas a tener un proceso ágil y sin retrasos indebidos”[35]. Igualmente, este modo de proceder optimiza el principio de economía procesal que impone “conseguir el mayor resultado con el mínimo de actividad de la administración de justicia”. Según ha dicho este tribunal “[c]on la aplicación de este principio, se busca la celeridad en la solución de los litigios, es decir, que se imparta pronta y cumplida justicia”[36].

32. Adicionalmente, es importante indicar que las normas en las que se fundamenta la presente providencia sugieren -al menos prima facie- que el asunto debe ser decidido por la especialidad civil[37]. Así, el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 indica que “la jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción” y el artículo 15 del CGP establece que “[c]orresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria”.

32. Regla de decisión. En aquellos casos en los que i) se busque la declaratoria de un contrato verbal de obra y ii) este se presente en el marco de una subcontratación de un contrato estatal, iii) será en principio competente para conocer del asunto la jurisdicción ordinaria en virtud de lo establecido en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 15 del Código General del Proceso.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,