Auto nº 354/22 de Corte Constitucional, 16 de Marzo de 2022

1. El 25 de noviembre de 2019, D.C.T. y J.F.L.G., por medio de apodero judicial, presentaron medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra del Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial,[1] con el fin que se declare (i) la nulidad del oficio No. DESAJ15-JR-6071 de octubre de 2015, mediante la cual se negaron las pretensiones a los demandantes, y en su lugar, restablecer el derecho concediendo las prestaciones económicas reclamadas; (ii) declarar que entre los señores D.C.T. y J.F.L.G. y el Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutivo de Administración Judicial, existió un contrato de trabajo desde marzo de 2004 y que aún sigue vigente; y (iii) condenar a los demandados las prestaciones sociales a que haya lugar.[2] (Énfasis agregado)

   Como fundamento de sus pretensiones expuso que por Resolución 479 de 2005, el Ministerio de Agricultura entregó mediante cesión a título gratuito al Municipio de G. las bodegas con matrícula inmobiliaria No. 307-230006.[3] En marzo de 2004 “el entonces alcalde del Municipio de G., contrató de manera verbal a los señores D.C.T. y J.F.L.G., para efecto que el realizarán mantenimiento, cuidaran y vivieran en las bodegas, que les acababa de entregar mediante cesión el ministerio de Agricultura.”[4]

2. Además, los demandantes señalaron que, en el año 2006, el Municipio de G. transfirió dicho inmueble, a través de cesión de título gratuito, mediante Acuerdo No. 026 de 2006 y Escritura Pública No. 1289 de 2007 de la Notaría 2° de G., al Consejo Superior de la Judicatura para la construcción del Palacio de Justicia. A pesar de dicha transferencia, los demandantes continuaron con la labor de mantenimiento, cuidado y vivienda, en las instalaciones indicadas.[5] Señalaron que a la fecha de presentación de la demanda, “ni la administración Municipal de G. ni el Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de la Administración Rama Judicial le han pagado a los trabajadores D.C.T. y J.F.L.G. sus derechos laborales”.

3. Los demandantes indicaron que “en enero de 2008, los actores le oficiaron al entonces alcalde de G., doctor R.S.M., informándole que los iban a sacar de allí, sin pagarles por los servicios de cuidado conversación y vigilancia de las instalaciones y los materiales depositados en estas bodegas.”[6]

4. Por reparto, la demanda correspondió al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de G.. En Auto del 30 de enero de 2020, declaró la falta de jurisdicción para conocer del proceso y propuso conflicto negativo de jurisdicción.[7] Ello, por cuanto consideró que de conformidad con el artículo 5° del Decreto Ley 3135 de 1968, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. Además, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, la diferencia entre los empleados públicos y los trabajadores oficiales, en cuanto a la forma de vinculación, radica en que los primeros son vinculados a través de acto administrativo de nombramiento y, los segundos, lo son a través de un contrato de trabajo. En ese sentido, según el artículo 105 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de las controversias que versen sobre el carácter laboral surgido entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales. Por lo cual, “como quiera que se observa que las actividades que aducen realizaron los demandantes se enmarcan dentro de las que desarrollan los trabajadores oficiales, y, se reitera, lo pretendido es la declaratoria de una relación laboral y el pago de las correspondientes acreencias laborales, la jurisprudencia de lo Contencioso Administrativo carece de competencia para adelantar el proceso.”[8]

5. El conocimiento del proceso le correspondió por reparto al Juzgado Único Laboral del Circuito de G.. En Auto del 4 de diciembre de 2020, este juzgado propuso conflicto negativo de competencia.[9] Sostuvo que “en este juzgado cursó un proceso ordinario laboral de las mismas partes y pretensiones de declaratoria de contrato de trabajo, el cual fue radicado bajo el No. 25307-3105-001-2015-002777-01, dictándose sentencia de primera instancia absolutoria del 28 de noviembre de 2018, siendo objeto de recurso de apelación por la parte actora. La Sala Laboral del H. Tribunal Superior de Cundinamarca en providencia del 17 de julio de 2019 declaró la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso citado por falta de jurisdicción de los jueces del trabajo para conocer de dicho asunto, ordenando su remisión a los Jueces Administrativo del Circuito de Girardot”.[10] Indicó que “este despacho no cuenta con competencia para conocer de este asunto, en atención a que el hipotético caso que se configurara la primacía de la realidad sobre las formas, la demandante no ostentaría la calidad de trabajador oficial, correspondiéndole al juez contencioso administrativo decidir las pretensiones solicitadas a la luz del numeral 4 del artículo 104 de la ley 1437 de 2011.”[11]

6. El 10 de diciembre de 220 fue remitido el expediente de la referencia al Consejo Superior de la Judicatura. El 9 de abril de 2020 el expediente fue remitido a esta Corporación,[12] y el 9 de junio de 2021 fue repartido el proceso de la referencia al despacho del magistrado ponente.[13]

Competencia

7. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[14] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[15]

9. En ese sentido, la Sala Plena de la Corte, por medio del Auto 155 de 2019, añadió que son necesarios tres presupuestos para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones. Exigencias que el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

   Presupuesto

   Contenido

   Constatación

   Subjetivo

   La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[16]

   El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y otra autoridad de la jurisdicción ordinaria.

   Objetivo

   Existencia una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[17]

   Existe una controversia en relación con la autoridad competente para conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por D.C.T. y J.F.L.G. en contra del Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.

   Normativo

   Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones manifiesten expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[18]

   El Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de G. consideró que las actividades que realizaron los demandantes se enmarcan dentro de las que desarrollan los trabajadores oficiales, y lo pretendido es la declaratoria de una relación laboral y el pago de las correspondientes acreencias laborales, por lo que la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo carece de competencia para adelantar el proceso. Por su parte, el Juzgado único Laboral del Circuito de G. sostuvo que en el hipotético caso que se configurara la primacía de la realidad sobre las formas, la demandante no ostentaría la calidad de trabajador oficial, correspondiéndole al juez contencioso administrativo decidir las pretensiones solicitadas a la luz del numeral 4 del artículo 104 de la ley 1437 de 2011.

   Asunto objeto de decisión y metodología

10. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de G. y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de G.. En primer lugar, se referirá a las categorías de los servidores de la Rama Judicial, en atención a la naturaleza de sus funciones; en segundo lugar, se referirá a la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de los procesos promovidos para determinar la existencia de una relación laboral con la Rama Judicial, como rama del ejercicio del poder público. Por último, resolverá el caso concreto.

    Categorías de los servidores de la Rama Judicial en atención a la naturaleza de sus funciones

11. El artículo 122 de la Constitución dispone que no habrá empleo público que no tenga las funciones detalladas en la ley o en reglamento.[19] Así mismo, el artículo 228 de la Carta prevé, de una parte, que las decisiones de la Administración de Justicia son independientes, y, de la otra, establece que su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.[20] A su turno, el artículo 254 constitucional creó el Consejo Superior de la Judicatura[21] y le asignó, entre otras, las funciones de “crear, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia”, y “dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador.”[22]

12. En esos términos, la autonomía constitucional de la Rama Judicial alude a la estructura de los órganos, dependencias y funcionarios que la integran. También se refiere a la forma en la cual se organiza y gestiona sus recursos humanos, físicos, técnicos y financieros para cumplir de forma eficiente el mandato previsto por la Constitución. Por lo cual, el artículo 125 de la Ley 270 de 1996 determinó la calidad de los servidores de la Rama Judicial según la naturaleza de sus funciones así “[t]ienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales. Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial.” (Subraya por fuera de texto original). Conforme a dicha estipulación, por un lado, el artículo 132 de la ley citada clasifica los empleos de la Rama Judicial así: (i) de período individual; (ii) de libre nombramiento y remoción; (iii) de carrera; y (iv) transitorios.[23] Por el otro, el capítulo II de la Ley 270 de 1996 establece y regula las funciones administrativas del Consejo Superior de la Judicatura, así como también las funciones, actividades y tareas administrativas a cargo de las diferentes corporaciones y despachos judiciales.[24]

13. De manera que, la Ley 270 regula asuntos de carácter administrativo que involucra a los órganos de administración general como a las corporaciones y funcionarios judiciales. Por ejemplo: nombramiento de funcionarios y empleados judiciales, verificación de requisitos para el desempeño de los cargos, provisión de los empleos, traslados, comisiones de servicios, provisión de vacancias temporales, licencias, permisos, autorización a invitaciones de gobiernos extranjeros, suspensión en el empleo, vacaciones, retiro del servicio y carrera judicial, temas todos que conciernen directamente a la organización interna y al adecuado funcionamiento de la Rama.[25]

14. Así las cosas, la Constitución Política dispuso la autonomía de la Rama Judicial en el ejercicio de las funciones asignadas. De igual forma, la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia definió la calidad de los servidores de la Rama Judicial en atención a la naturaleza de las funciones, como también previó la regulación correspondiente en asuntos de carácter administrativo. En consecuencia, no es posible concluir que los servidores públicos de la Rama Judicial son empleados públicos o trabajadores oficiales, toda vez que: (i) la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia no lo previó en esos términos; y, (ii) los contenidos normativos previstos en el Decreto Ley 3135 de 1968 se refieren a las personas que “prestan sus servicios en los Ministerios; Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos”

    Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de los procesos promovidos para determinar la existencia de una relación laboral con la Rama Judicial.

15. El artículo 104 del CPACA establece qué asuntos debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En particular, su numeral 4º indica que aquella estudiará los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. (Subraya por fuera de texto).

16. En esos términos, la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa se determina con base en dos criterios concurrentes: el orgánico y el funcional, esto es, la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica del sujeto que demanda. Así las cosas, teniendo en cuenta que los servidores de la rama judicial son servidores públicos y su vínculo con el Estado está determinado por una relación legal y reglamentaria, el juez competente para conocer del asunto será el juez contencioso administrativo por expresa disposición legal. En todo caso, el juez del conflicto no tiene competencia para establecer las funciones de quien pretende el reconocimiento de la relación laboral con el Estado o referirse sobre aspectos de fondo de las pretensiones y la demanda. Sin embargo, en escenarios en donde no existan elementos suficientes que permitan identificar el vínculo del trabajador con el Estado, como ocurre en algunos casos, el juez del conflicto debe acudir a la regla general de vinculación de la entidad para señalar cuál es la jurisdicción competente para conocer del asunto.

17. Regla de la decisión: La Jurisdicción Contencioso Administrativa es la competente para conocer las demandas en las que se solicita declarar la existencia de una relación legal y reglamentaria con la rama judicial, pues respecto de ella no está regulada la categoría especial de trabajador oficial.

18. La jurisdicción contenciosa administrativa es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que, con fundamento en los hechos descritos en los antecedentes y en virtud de las consideraciones de esta providencia, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de G. es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por D.C.T. y J.F.L.G. en contra del Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.

19. En este conflicto se trata la demanda de dos personas que afirman haber celebrado un contrato laboral de carácter verbal con el Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en el marco del cual desempeñaron las funciones de mantenimiento y cuidado de las bodegas con matrícula inmobiliaria No. 307-230006. El Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial es el órgano encargado del gobierno y administración integral de la Rama Judicial, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

20. Así, es posible concluir que la entidad a la que el demandante alegó estar vinculado laboralmente es una entidad pública (criterio orgánico).

21. Por otra parte, en este caso no es viable acudir a la distinción entre empleado público y trabajador oficial, pues se está ante personas que habrían servido a la rama judicial. En efecto, las reglas sobre esta rama, contenidas en la Ley 270 de 1996, no hacen la distinción entre trabajadores oficiales y empleados públicos. Por tanto, el argumento de que se trataría de trabajadores oficiales no es aceptable, aunque existan dificultades para establecer cuál es el vínculo entre los demandantes y la rama judicial, tarea que le corresponderá al juez de conocimiento.

22. Ahora bien, el Juzgado Único Laboral del Circuito de G. manifestó que ante ese despacho cursó un proceso ordinario laboral con identidad de partes y pretensiones y señaló que el mismo fue objeto de recurso de apelación por la parte actora. Como consecuencia de lo anterior, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cundinamarca declaró la nulidad de todo lo actuado por falta de jurisdicción de los jueces del trabajo para conocer del asunto. Sobre el particular, la Sala Plena considera necesario señalar que el Juzgado Único Laboral del Circuito de G. planteó el conflicto en atención a la decisión proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cundinamarca; es decir, dicha autoridad judicial propuso el conflicto con base en las razones esgrimidas por el Tribunal Superior de Cundinamarca, lo cual permite establecer que no se trata de dos procesos cuyo trámite se esté surtiendo de forma paralela, sino que se trata de la misma controversia que fue anulada por el superior competente. En todo caso, aún cuando, en efecto, se tratase de dos procesos judiciales paralelos, lo cierto es que la Sala Plena solo sería competente para estudiar la causa judicial respecto de la cual se planteó un conflicto, toda vez que no le corresponde al juez del conflicto referirse respecto de procesos que se estén tramitando ante otra autoridad judicial.

23. Finalmente, la Corte Constitucional, en materia de conflictos de jurisdicción, solo es competente para definir la jurisdicción que debe conocer de un determinado asunto. En consecuencia, esta Corporación no puede pronunciarse sobre las afirmaciones de los demandantes respecto de la presunta relación laboral con el Municipio de G. para el mantenimiento y cuidado de las con matrícula inmobiliaria No. 307-230006. Por el contrario, la Corte sólo puede determinar la jurisdicción competente para conocer de una demanda presentada en contra del Consejo Superior de la Judicatura.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución