Auto nº 541/22 de Corte Constitucional, 8 de Abril de 2022

1. Con el objetivo de obtener los elementos de juicio suficientes para adoptar una decisión dentro de la acción de tutela de la referencia, el suscrito magistrado decretará pruebas. En el presente auto, en primer lugar, el despacho realizará una síntesis de los fundamentos del recurso de amparo, las contestaciones y las decisiones de instancia que se revisan. En segundo lugar, con base tanto en las normas legales y reglamentarias que rigen este trámite como en los hechos descritos en la demanda y la pruebas recaudadas en sede de revisión, el magistrado sustanciador decretará las pruebas necesarias y pertinentes en el caso bajo estudio.

2. El señor L.D.G.M., quien dice actuar en representación de su hija (V.G.d.R., y como agente oficioso de las niñas y niños del territorio colombiano, instauró esta acción de tutela en contra de: los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Salud y Protección Social; el Instituto Colombiano Agropecuario (en adelante Ica), la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (en adelante Anla) y el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (en adelante Invima). Para sustentar la solicitud de amparo, el accionante narró los siguientes:

1. Hechos

3. El actor refirió que, en noviembre de 2016, el portal www.earthjustice.org dio a conocer que la Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos (en adelante EPA) publicó una evaluación del riesgo de la molécula clorpirifós (utilizada en los pesticidas) para la salud humana[1]. Según el accionante, la EPA concluyó que no es seguro su uso en el campo (en cultivos y animales) por los niveles de toxicidad.

4. El ciudadano añadió que el 18 de agosto de 2021, el periódico The Washington Post reportó que el presidente de los Estados Unidos, J.B., prohibió el uso del clorpirifós en los alimentos[2]. Según el demandante, la EPA encontró que este pesticida causa daños neurológicos en los niños pequeños (con mayor incidencia en los infantes entre uno y dos años de edad). Por lo anterior, el actor afirmó que en los Estados Unidos se prohibió la fumigación de los cultivos con este pesticida.

5. El accionante afirmó que en la Unión Europea el uso agrícola del clorpirifós está prohibido desde el año 2020 debido a que tiene efectos dañinos en el sistema nervioso de los seres humanos. En este sentido, el peticionario señaló lo siguiente:

   “La Comisión Europea mediante REGLAMENTO DE EJECUCIÓN (UE) 2020/18 del 10 de enero decidió no renovar la aprobación de la sustancia activa Clorpirifos debido a que, entre otras consideraciones: ‘El 31 de julio de 2019, la Autoridad envió su declaración (6) a la Comisión. En ella, la Autoridad confirmó que sus conclusiones sobre la evaluación de la salud humana indican que existen ámbitos críticos de preocupación. Sobre la base de la información disponible, no puede excluirse que el clorpirifos tenga un potencial genotóxico, ya que se han detectado resultados positivos en varios estudios in vitro e in vivo. Por consiguiente, no es posible establecer valores de referencia basados en la salud para el clorpirifos y realizar las evaluaciones pertinentes de riesgos para los consumidores y de riesgos no alimentarios. Por otra parte, se observaron los efectos de la neurotoxicidad para el desarrollo (DNT, por sus siglas en inglés) en el estudio disponible sobre la neurotoxicidad para el desarrollo en ratas y existen pruebas epidemiológicas que demuestran que existe una asociación entre la exposición al clorpirifos o al clorpirifos-metil durante el desarrollo y los resultados adversos del desarrollo neurológico en niños. Además, se indica que los expertos que realizaron la revisión por pares consideraron apropiado clasificar el clorpirifos como tóxico para la reproducción, categoría 1B, de acuerdo con los criterios establecidos con arreglo al Reglamento (CE) n.o 1272/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo’”[3].

6. El actor señaló que el clorpirifós se comercializa y utiliza en gran parte de latinoamérica. Aquel explicó que, en paises como Ecuador y Bolivia, se comercializa aunque se monitorea su uso, pero en el Perú es de venta libre. En este contexto, el señor G.M. afirmó que en Colombia este pesticida se comercializa y se utiliza tanto en cultivos (i.e. banano, arroz, sorgo, maíz, café, algodón, papa, yuca, cacao, papaya, naranja, plátano, eucalipto, piña, habichuela y tomate, entre otros) como en el levante y el engorde de animales (i.e. bovinos, porcinos, caninos, equinos, ovinos y caprinos, entre otros).

7. El accionante manifestó que existen estudios que evidencian que la molécula clorpirifós causa “daño neurológico en los niños pequeños, durante el desarrollo y los resultados adversos del desarrollo neurológico en niños”[4].

8. Sobre la base de lo expuesto, el actor solicitó la protección de los derechos fundamentales a la vida y la salud tanto de su hija, de las niñas y niños colombianos como de las generaciones futuras. Como consecuencia, el ciudadano pidió que, en primer lugar, se le ordenara a las accionadas que adelantaran las gestiones administrativas para suspender de manera inmediata los trámites para registrar nuevos productos que contengan el principio activo clorpirifós “para ser usado en la cadena alimenticia (cereales, frutas, vegetales, hortalizas, bovinos, ovinos, caprinos, porcinos, aves)”[5]. En segundo lugar, el peticionario solicitó que se le ordenara a las autoridades que, en el término de seis meses, adelantaran los procedimientos administrativos pertinentes para cancelar los registros autorizados a los productos que contengan la molécula clorpirifós. En tercer lugar, el demandante pidió que se le ordenara a las entidades que, dentro de un plazo de seis meses, adoptaran un plan de contingencia para identificar los productos sustitutos del clorpirifós en labores de cultivo, crianza, levante y engorde de animales “que sean amigables con el medio ambiente y protectores de la vida, la salud, la seguridad alimentaria y los interese (sic) superiores de los Niños y Niñas de Colombia de las presentes y futuras generaciones”[6]. En cuarto lugar, el señor G.M. solicitó que se le ordenara a las accionadas que, dentro de un plazo de seis meses, “rindan un informe sobre la viabilidad de mantener el uso de la molécula CLORPIRIFOS en animales domésticos (Equinos, Caninos, Gatos y aves) para los cuales hoy se encuentra autorizado y se determine su continuidad y en qué condiciones o la necesidad de prohibirlo de manera definitiva, para lo cual se deberán adoptar las medidas pertinentes”[7].

2. Trámite procesal y respuestas de las autoridades

9. En auto del 23 de agosto de 2021, el juez tercero penal del circuito con función de conocimiento de Bogotá avocó el conocimiento de la presente acción y le dio traslado de esta a las autoridades.

10. El jefe de la oficina asesora jurídica del Invima informó que las pretensiones del accionante son competencia del Ica. No obstante, el representante del instituto informó que, mediante las Resoluciones 2906 de 2007 y 5897 de 2018, los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y de la Protección Social establecieron los límites máximos de residuos de plaguicidas tanto en alimentos como en piensos o forrajes.

11. El jefe de la oficina jurídica del ICA se opuso a las pretensiones del amparo y refirió que estas se deben proponer a través de una acción popular. El representante de la entidad afirmó que la acción se basa en apreciaciones subjetivas del accionante. Esto es así por cuanto existen conceptos técnicos que avalan el uso del plaguicida (i.e. la Decisión Andina 804 de 2016 y la Resolución 2075 de 2019, ambas expedidas por la Secretaría de la Comunidad Andina). El jefe jurídico añadió que las autorizaciones para el uso del clorpirifós se basaron en el concepto favorable del Instituto Nacional de Salud. Para finalizar, el representante sostuvo que el actor pretende homologar los estándares colombianos a los que se aplican en la Unión Europea en relación con el cloriporfós sin tener en cuenta el impacto negativo que podría tener en la producción agropecuaria del país.

12. La apoderada de la ANLA señaló que no es competencia de la entidad evaluar los riesgos del uso de plaguicidas en la salud de las personas.

13. El representante del Ministerio de Salud y Protección Social señaló que el ICA es la entidad competente para pronunciarse sobre las pretensiones del actor. El apoderado refirió que el accionante no acreditó la legitimación en la causa por activa como agente oficioso de las niñas y niños que habitan en el territorio nacional. Además, aquel tampoco demostró la afectación de los derechos fundamentales invocados.

14. El apoderado judicial del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible se opuso al amparo por cuanto no tiene injerencia en los hechos y pretensiones reclamadas por el actor. En este sentido, el representante de esa cartera advirtió que el Ica es la autoridad competente en materia de control y vigilancia de productos plaguicidas.

3. Sentencias objeto de revisión

15. Decisión de primera instancia. En Sentencia del 3 de septiembre de 2021, el Juzgado Tercero Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá declaró la improcedencia de la acción. Para el a quo, el actor tenía a su alcance el agotamiento de las actuaciones administrativas ante las entidades o podía ejercer la acción popular para reclamar en ese escenario judicial las pretensiones que formuló. De otra parte, el juez consideró que el peticionario no acreditó un perjuicio irremediable que habilitara el estudio de fondo de la presente acción. Además, la autoridad judicial manifestó que no se aportaron las pruebas que acreditaran la afectación de los derechos fundamentales invocados.

16. Impugnación. La anterior decisión fue impugnada por el ciudadano G.M.. El accionante manifestó que aportó las pruebas que evidenciaban la necesidad de adoptar las medidas para proteger los derechos fundamentales de las niñas y niños. Sobre este punto, el actor afirmó que el a quo consideró que no había pruebas de que el uso del pesticida tuviera efectos nocivos en la población colombiana. Sin embargo, el ciudadano advirtió que existen documentos que respaldan sus afirmaciones. En este sentido, aquel señaló que en el expediente hay informes que soportan las pretensiones. Advirtió que las autoridades accionadas tampoco demostraron que el pesticida no tuviera efectos nocivos en la salud de los seres humanos, principalmente de las niñas y niños. El demandante agregó que acudió a la acción de tutela en representación de su hija que es una niña y, en general, de las niñas y niños colombianos porque se encuentran en riesgo por el consumo de alimentos que contienen el pesticida de clorpirifós.

17. Decisión de segunda instancia. En Sentencia del 13 de octubre de 2021, la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá confirmó la decisión del a quo. En criterio del ad quem: “no se puede establecer con certeza, cuales son los derechos que corresponderían garantizar a la judicatura en función de tutela, por ende tampoco la titularidad de los mismos y la eventual agencia oficiosa”[8]. Para el tribunal, el actor accionó en contra de distintas entidades sin que fuera posible determinar las responsables de la vulneración de los derechos invocados. Por tal razón, la Sala Penal concluyó que no se pudo verificar el cumplimiento de los requisitos de procedencia; concretamente, la inmediatez y la subsidiariedad.

1. Del decreto de pruebas y la suspensión de términos en sede de revisión

18. El artículo 64 del Acuerdo 02 de 2015[9], faculta a esta Corporación para decretar pruebas en sede de revisión cuando las estime pertinentes y conducentes para obtener mayor claridad y recaudar los elementos de juicio suficientes para adoptar la decisión. Esto con el propósito de lograr la efectiva protección de los derechos fundamentales, en caso de que hubiere lugar a ello.

19. De la revisión del expediente de tutela se observa que la presente acción se dirige contra distintas autoridades públicas con el propósito de obtener la protección de los derechos fundamentales a la vida y la salud de la hija del accionante. Además, el señor G.M. dice agenciar los derechos fundamentales tanto de las niñas y niños que habitan el territorio nacional como de las generaciones futuras.

20. En criterio del accionante, el juez de tutela debe adoptar medidas para proteger a sus representados frente al riesgo para la salud que representa el uso del pesticida clorpirifós en cultivos y animales. Las pretensiones de aquel se basan en estudios que indican la toxicidad de esta molécula. Asimismo, el ciudadano G.M. refirió que tanto en los Estados Unidos como en la Unión Europea se prohibió el uso del clorpirifós por el riesgo de afectación a la salud humana y, en concreto, al sistema nervioso de las niñas y los niños.

21. En instancia, los jueces le reprocharon al señor G.M. no haber acreditado su interés en accionar a nombre tanto de las niñas y niños que habitan el territorio nacional como de las generaciones futuras. En ese orden, el magistrado sustanciador estimó pertinente y necesario que el actor sustentara las razones de la legitimación en la causa por activa para agenciar los intereses de la población que dice representar.

22. Mediante Auto del 28 de febrero de 2022, el magistrado sustanciador decretó pruebas. En primer lugar, el despacho le solicitó al señor L.D.G.M. que le presentara a la Corte un informe que sustentara las razones que respaldaban su legitimación en la causa por activa para agenciar los intereses tanto de las niñas y niños que habitan en el territorio nacional como de las generaciones futuras.

23. En segundo lugar, el suscrito magistrado le pidió al ICA y al Instituto Nacional de Salud que rindieran un informe que explicara las razones por las cuales se avaló el uso del clorpirifós y se allegaran los documentos de soporte. En igual sentido, el despacho le solicitó al ICA que le informara las condiciones de producción, comercialización y utilización de pesticidas con clorpirifós. Además, se le requirió para que remitiera con destino a este proceso la lista de los productos que contienen esta molécula como componente activo así como los nombres comerciales.

24. En tercer lugar, el magistrado sustanciador invitó a participar en el trámite de revisión, mediante un concepto sobre la materia en estudio, a la Universidad Nacional, a la Universidad de Antioquia, a la Universidad de Ciencias Aplicadas y Ambientales (UDCA), a la Universidad de Caldas, a la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia y al O’Neill Institute for National and Global Health Law de Georgetown University. Con el mismo propósito, el despacho invitó a la Andi, a la Asociación de Bananeros de Colombia, a la Asociación Hortifrutícola de Colombia (en adelante Asohofrucol), a la Confedereación Colombiana de Consumidores, a la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (en adelante Agrosavia), a la Federación Nacional de Ganaderos (en adelante Fedegan), la Federación Nacional de Cacaoteros, a la Sociedad de Agricultores de Colombia y a la Corporación Red Papaz.

25. En el Auto del 28 de febrero de 2022, el magistrado sustanciador ordenó que, una vez se allegaran las pruebas solicitadas, la Secretaría General de esta corporación debía dejarlas a disposición de las partes o de los terceros con interés legítimo, para que aquellos pudieran emitir un pronunciamiento y ejercer el derecho de contradicción.

26. Mediante el Oficio OPTC-056/22 del 1 de marzo de 2022, la Secretaría General de la Corte notificó por correo electrónico el Auto de 28 de febrero de este año. La Sala toma nota de que el accionante, el Instituto Nacional de Salud y el ICA presentaron los informes solicitados junto con los anexos. Asimismo, se observa que se recibieron los conceptos técnicos especializados de la Universidad de Caldas, la Universidad Nacional, la Universidad de Antioquia, la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (en adelante ANDI), Agrosavia, Fedegan y Asohofrucol. Los documentos en mención fueron recibidos en el despacho entre el 17 de marzo y el 1 de abril de 2021.

27. Con el propósito de asegurar que la totalidad de las pruebas recaudadas y los conceptos allegados al proceso sean conocidos por las partes, la Sala Octava dispondrá que la Secretaría General de esta Corporación deje a disposición de las partes o de los terceros con interés legítimo los documentos que fueron recibidos fuera del término concedido en el Auto del 28 de febrero de 2022. Esto será por el término de tres días hábiles para que las partes e intervinientes puedan emitir un pronunciamiento en caso de estimarlo necesario. Lo anterior, con el propósito de garantizar el derecho de contradicción en materia probatoria.

28. A partir de las pruebas recaudadas, la Corte encuentra necesario, pertinente y conducente, en primer lugar, indagar sobre el trámite de obtención de permisos para comercializar el clorpirifós. El ICA y el Instituto Nacional de Salud mencionaron que el registro de un plaguicida químico (como el clorpirifós) lo realiza el ICA, previa aprobación por parte del Instituto Nacional de Salud y la ANLA (esta última en el componente ecotoxicológico o ambiental). Sin embargo, las entidades no explicaron de manera detallada el trámite administrativo que debe cumplir el particular o empresario interesado en obtener el permiso. En consecuencia, se le solicitará a esas autoridades que le informen a este tribunal sobre este aspecto. Además, la Sala estima necesario que esas autoridades informen si en la actualidad se encuentra en proceso la aprobación de permisos para el uso de la molécula clorpirifós.

29. En segundo lugar, esta corporación observa que en la respuesta de Agrosavia se indicó que el pesticida piriproxifen podría sustituir el uso del clorpirifós. Por esta razón, la Sala Octava de Revisión le solicitará al ICA, a la Universidad Nacional, a la Universidad de Antioquia, a la Universidad de Caldas, a la Andi, a la Asociación de Bananeros de Colombia, a la Asociación Hortifrutícola de Colombia, a la Confedereación Colombiana de Consumidores, a la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria, a la Federación Nacional de Ganaderos, a la Federación Nacional de Cacaoteros, a la Sociedad de Agricultores de Colombia y a la Corporación Red Papaz que, dentro del plazo de diez días, le informen a la Corte sobre los efectos y consecuencias que tendría el no uso de los pesticidas hechos con la molécula clorpirifós en los cultivos y en el levante y engorde de animales.

30. Una vez se alleguen las pruebas solicitadas, se dispondrá que la Secretaría General de esta Corporación las deje a disposición de las partes o de los terceros con interés legítimo por el término de tres días hábiles, para que aquellos puedan emitir un pronunciamiento en caso de estimarlo necesario y se garantice el derecho de contradicción en materia probatoria.

31. Finalmente, dada tanto la relevancia del asunto como la necesidad de contar con las pruebas solicitadas para emitir una decisión de fondo, la Corte decretará la suspensión de los términos judiciales por el lapso de un mes, contado a partir del momento en que se reciban los elementos probatorios solicitados. Esto en aplicación de lo dispuesto en el artículo 64 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Despacho

Primero: SOLICITARLE al ICA, al Instituto Nacional de Salud y a la ANLA que, dentro de los tres días siguientes a la notificación de esta providencia, le informen a la Corte el trámite administrativo que se debe cumplir para obtener el permiso para el uso del plaguicida clorpirifós. Dentro del mismo plazo, las autoridades mencionadas deben informarle a este tribunal si, en la actualidad, se encuentra en proceso la aprobación de permisos para el uso de la molécula clorpirifós.

Segundo: SOLICITARLE al ICA, a la Universidad Nacional, a la Universidad de Antioquia, a la Universidad de Caldas, a la Andi, a la Asociación de Bananeros de Colombia, a la Asociación Hortifrutícola de Colombia, a la Confedereación Colombiana de Consumidores, a la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria, a la Federación Nacional de Ganaderos, a la Federación Nacional de Cacaoteros, a la Sociedad de Agricultores de Colombia y a la Corporación Red Papaz que, dentro de los de diez días siguientes a la notificación de esta providencia, le informen a la Corte sobre los efectos y consecuencias que tendría el no uso de los pesticidas hechos con la molécula clorpirifós en los cultivos y en el levante y engorde de animales.

Tercero. SOLICITARLE a las partes, las entidades, instituciones académicas y asociaciones gremiales que las respuestas que atiendan los anteriores requerimientos se remitan con destino al expediente T-8.522.455 o a los correos electrónicos secretaria2@corteconstitucional.gov.co y despacho05@corteconstitucional.gov.co

Cuarto. SOLICITARLE a la Secretaria General de la Corte Constitucional que, vencido el término para allegar las pruebas requeridas en el presente auto, las ponga a disposición de las partes o terceros con interés por un término no mayor a tres días para que se pronuncien sobre las mismas. En igual sentido, se dispondrá el traslado de los documentos que se recibieron por fuera del término concedido en el Auto del 28 de febrero de 2022.

Quinto: DECRETAR la suspensión de términos por el lapso de un mes, contado a partir del momento en que se reciban las pruebas, con fundamento en lo normado en el artículo 64 del Acuerdo 02 de 2015.

Sexto. SOLICITARLE a la Secretaría General de esta Corporación que proceda a librar las comunicaciones correspondientes.

3. y cúmplase.

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ

Secretaria General

[1] El actor refirió que la información que mencionó está disponible en: https://earthjustice.org/features/lo-que-debes-saber-del-clorpirifos

[2] El actor refirió que la información que mencionó está disponible en: https://www.washingtonpost.com/climateenvironment/2021/08/18/chlorpyrifos/

[3] Escrito de tutela, p. 7. Disponible en: https://siicor.corteconstitucional.gov.co/controldeprocesos/file.php?archivo=3.-%20Accion%20de%20tutela.pdf&var=11001310900320210014900-(2021-11-27%2013-21-50)-1638037310-1.pdf&anio=2021&R=1&expediente=11001310900320210014900

[4] Escrito de tutela, p. 10. Disponible en: https://siicor.corteconstitucional.gov.co/controldeprocesos/file.php?archivo=3.-%20Accion%20de%20tutela.pdf&var=11001310900320210014900-(2021-11-27%2013-21-50)-1638037310-1.pdf&anio=2021&R=1&expediente=11001310900320210014900

[5] Escrito de tutela, p. 13. Disponible en: https://siicor.corteconstitucional.gov.co/controldeprocesos/file.php?archivo=3.-%20Accion%20de%20tutela.pdf&var=11001310900320210014900-(2021-11-27%2013-21-50)-1638037310-1.pdf&anio=2021&R=1&expediente=11001310900320210014900

[6] Escrito de tutela, p. 14. Disponible en: https://siicor.corteconstitucional.gov.co/controldeprocesos/file.php?archivo=3.-%20Accion%20de%20tutela.pdf&var=11001310900320210014900-(2021-11-27%2013-21-50)-1638037310-1.pdf&anio=2021&R=1&expediente=11001310900320210014900

[7] Ib.

[8] Sentencia de tutela de segunda instancia, p. 8. Disponible en: https://siicor.corteconstitucional.gov.co/controldeprocesos/file.php?archivo=Fallo%20de%20tutela%202021%20-%2000149..pdf&var=11001310900320210014900-(2021-11-27%2013-22-01)-1638037321-9.pdf&anio=2021&R=1&expediente=11001310900320210014900

[9] Artículo 64. Pruebas en revisión de tutelas. Con miras a la protección inmediata y efectiva del derecho fundamental vulnerado y para allegar al proceso de revisión de tutela elementos de juicio relevantes, el Magistrado sustanciador, si lo considera pertinente, decretará pruebas. Una vez se hayan recepcionado, se pondrán a disposición de las partes o terceros con interés por un término no mayor a tres días para que se pronuncien sobre las mismas, plazo durante el cual el expediente quedará en la Secretaría General.// En el evento de decretar pruebas, la Sala respectiva podrá excepcionalmente ordenar que se suspendan los términos del proceso, cuando ello fuere necesario. En todo caso, la suspensión no se extenderá más allá de tres meses contados a partir del momento en que se alleguen las pruebas, salvo que por la complejidad del asunto, el interés nacional o la trascendencia del caso, sea conveniente un término mayor, que no podrá exceder de seis (6) meses, el cual deberá ser aprobado por la Sala de Revisión, previa presentación de un informe por el magistrado ponente.