Auto nº 553/22 de Corte Constitucional, 20 de Abril de 2022

1. El 11 de diciembre de 2020, el señor J.F.J.O., en su condición de representante legal de la sociedad Compañía Colombiana de Químicos S.A.S – C. S.A.S (en adelante la demandante o C.), presentó, a través de apoderado, una demanda ejecutiva de mínima cuantía contra la Gobernación de Boyacá (en adelante la demandada), con el propósito de que se libre mandamiento de pago, por las siguientes sumas de dinero:

   “PRIMERA. – DOCE MILLONES CIENTO OCHENTA Y SEIS MIL QUINIENTOS SESENTA Y OCHO PESOS MCTE ($ 12´186.568 MCTE), correspondiente a la obligación contenida en la factura de venta No. H 8617 de fecha 1 de octubre de 2018 y vencimiento 1 de octubre de 2018.

   SEGUNDA. – Por los intereses moratorios sobre la anterior suma de dinero, contados desde el día siguiente al vencimiento de la obligación y hasta que se verifique su pago total, liquidados a la tasa máxima legal permitida, equivalentes a 1.5 veces el interés bancario corriente que certifique la Superintendencia Financiera de Colombia, conforme al artículo 884 del C.Co. Articulo 111 L. 510 de 1999 y articulo 65 L. 45 de 1990.

   TERCERA. – Se condene en costas a la ejecutada”.[1]

2. Como fundamento de sus pretensiones, la demandante expuso que vendió a la demandada, mediante la factura de venta número H8617, 4 unidades del medicamento CEREZYME 400 IU/10ml, a un precio de $3.046.642 cada uno, para un total de $12.186.568, valor que corresponde al informado por Sanofi y que cumple con la regulación de medicamentos de la Circular 03 de 2017. Los medicamentos, fueron recibidos a satisfacción por la demandada el 4 de octubre de 2018, lo cual consta en la factura de venta mencionada y en el acta de entrega del medicamento, las cuales contienen el sello de recibo de la Gobernación de Cundinamarca. Además, en el acta de entrega consta “el número de ampollas recibidas, firma, huella y cédula de quien recibe, así como el sello de la entidad MEDEX”.[2]

3. Según la demandante, los medicamentos “fueron suministrados al paciente final, en dos dosis, dos para el 8 de octubre de 2018 y dos para el 26 de octubre de 2018”, lo cual consta en la “Hoja de control de infusión de medicamentos” de la entidad MEDEX S.A.S.[3] Sin embargo, la Secretaría de Salud de Boyacá, el 19 de febrero de 2019, glosó la factura con fundamento en las siguientes 3 objeciones: “CODIGO 42: El monto a reconocer presenta diferencias respecto del valor recobrado. CODIGO 36: No se evidencia la entrega de la tecnología en salud NO POS objeto de recobro. CODIGO 42: El monto a reconocer presenta diferencias respecto del valor recobrado”.[4] A juicio de la demandante, la factura de venta cumple con los requisitos previstos en la Ley “para ser cobrada mediante proceso de ejecución, documento que proviene del deudor, que son prueba suficiente contra él, por obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles”.[5]

4. La demanda fue sometida a reparto e, inicialmente, le correspondió su conocimiento al Juzgado 3° Civil Municipal de Tunja. Mediante Auto del 15 de diciembre de 2020, rechazó por competencia la demanda por ser de mínima cuantía. En consecuencia, ordenó remitir el expediente a reparto para su asignación al Juez Municipal de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Tunja.[6]

5. El 1 de febrero de 2021, el proceso fue asignado al Juzgado 3° de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Tunja.[7] A través de Auto del 19 de diciembre de 2021, rechazó la demanda por falta de competencia y ordenó remitir el expediente electrónico a los Juzgados Administrativos de Tunja. Al respecto, señaló que “el Juzgado carece de competencia para tramitar la actuación porque se trata de un proceso en el que la parte pasiva de la litis es una entidad pública, por ende, su conocimiento corresponde al Juez Contencioso Administrativo de Tunja -reparto-”.[8]

6. Por lo anterior, el 2 de marzo de 2021 el proceso fue reasignado al Juzgado 9° Administrativo Oral de Tunja. Mediante Auto del 26 de marzo de 2021, declaró la falta de jurisdicción para conocer de la demanda y propuso un conflicto negativo de competencia.[9] Esto, con fundamento en que, conforme a los artículos 104 y 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante C.P.A.C.A.), “en materia de procesos ejecutivos, la competencia de los Jueces Administrativos se restringe a aquellos que tengan como base de la ejecución un título ejecutivo derivado de i) un contrato estatal, ii) una sentencia de condena proferida por la jurisdicción contencioso administrativa, iii) las decisiones aprobatorias en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero o iv) la primera copia autentica (sic) de actos administrativos en firme en que conste una obligación clara, expresa y exigible”.[10] Así pues, a su juicio, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo “no tiene la competencia para conocer de la ejecución de títulos valores en general, ni particularmente facturas cambiarias, como se presente en el caso”,[11] por lo que debe aplicarse la cláusula general o residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, prevista en el artículo 15 del Código General del Proceso (en adelanta C.G.P.). Para soportar esa conclusión, refirió jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de la Corte Suprema de Justicia.

7. El 13 de abril de 2021, el expediente fue enviado a la Corte Constitucional mediante correo electrónico remitido por el Coordinador del Centro de Servicios de los Juzgados Administrativos de la Seccional Tunja. Esto, con el propósito de que resolviera el conflicto negativo de competencia.[12]

8. La Sala Plena, en sesión virtual del 25 de mayo de 2021, repartió el expediente al despacho del Magistrado J.E.I.N., y este fue enviado el 9 de junio de 2021.[13]

Competencia

9. De conformidad con lo previsto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[14] la Sala Plena de la Corte Constitucional es la encargada para dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre jurisdicciones.

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

10. La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[15]

11. En tal sentido, la Sala Plena de la Corte, por medio del Auto 155 de 2019, precisó que son necesarios tres presupuestos para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones. Exigencias que el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

    Presupuesto

    Contenido

    Constatación

    Subjetivo

    La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[16]

    El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil y otra perteneciente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa.

    Objetivo

    Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[17]

    Existe una controversia entre el Juzgado 3° de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Tunja y el Juzgado 9° Administrativo Oral de Tunja para determinar cuál es la jurisdicción competente para resolver una demanda ejecutiva promovida por C. S.A.S. contra la Gobernación de Boyacá, con el propósito de que, con fundamento en la factura de venta número H8617, se libre mandamiento de pago por la suma de $12´186.568 más intereses moratorios.

    Normativo

    Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[18]

    Tanto el Juzgado 3° de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Tunja, como el Juzgado 9° Administrativo Oral de Tunja, acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. Esto es, en el primer caso, que la demanda debía ser conocida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por dirigirse en contra de una entidad pública. Y, en el segundo caso, que según lo dispuesto en los artículos 104 y 297 del C.P.A.C.A., la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no tiene competencia para conocer de la ejecución de títulos valores en general, ni particularmente facturas cambiarias, si esta no se deriva de los casos previstos en el numeral 6 del artículo 104 del C.P.A.C.A. De modo que, en los casos no previstos en esa disposición, es la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, la llamada a conocer del caso, conforme a la cláusula residual de competencia prevista en el artículo 15 del C.G.P.

    Asunto objeto de decisión y metodología

12. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre jurisdicciones trabado entre el Juzgado 3° de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Tunja y el Juzgado 9° Administrativo Oral de Tunja. Para tales efectos, la Sala (i) explicará las competencias asignadas a la Jurisdicción Ordinaria y a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de procesos ejecutivos, y (ii) resolverá el caso concreto.

    Competencias asignadas a la Jurisdicción Ordinaria y a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de procesos ejecutivos. Reiteración de jurisprudencia[19]

13. El artículo 15 del C.G.P. dispone que corresponde “a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la Ley a otra jurisdicción”. Ello significa que la competencia que se atribuye a la Jurisdicción Ordinaria es de carácter residual.

14. Por su parte, el artículo 104.6 del C.P.A.C.A dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos “ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por es[a] jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”.

15. Asimismo, el numeral 3 del artículo 297 del C.P.A.C.A. dispone que prestan mérito ejecutivo, entre otros documentos, los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.

16. Respecto de la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, para conocer de procesos ejecutivos, el Consejo Superior de la Judicatura, al resolver un conflicto de jurisdicciones con fundamento en unas facturas cambiarias de compraventa, consideró que “en principio, los títulos valores, serán ejecutables ante el juez administrativo cuando tengan su origen en un contrato estatal”, siempre y cuando reúnan los siguientes requisitos: “i) que el título valor haya tenido su causa en el contrato estatal (…) ii) que el contrato del cual surgió el título valor sea de aquellos de los cuales conoce la jurisdicción contencioso administrativa; iii) que las partes del título valor sean las mismas del contrato estatal y iv) que las excepciones derivadas del contrato estatal sean oponibles en el proceso ejecutivo”.[20]

17. Más recientemente, la otrora Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura volvió a sostener que los títulos valores son susceptibles de ser recaudados por la vía ejecutiva ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, “siempre y cuando se deriven del ejercicio de la actividad contractual estatal, pues si no provienen directamente de dicho contrato, no podrán ejecutarse ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa”.[21]

18. Esta Corporación también ha conocido sobre conflictos de jurisdicción suscitados con ocasión de procesos ejecutivos para el cobro de facturas cambiarias. En el Auto 403 de 2021, estableció la subregla según la cual “cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal”. Esa subregla fue, reiterada en los Autos 797 de 2021 y 871 de 2021. Adicionalmente, en el Auto 788 de 2021, la Sala Plena señaló que “los ejecutivos cambiarios derivados de facturas pueden ser conocidos por la jurisdicción contenciosa administrativa, sin embargo, dicha premisa solo se aplica cuando la obligación se origina de una relación contractual estatal. De allí que, en los casos donde no se advierta alguno de dichos supuestos de hecho, se activará la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria en materia de procesos ejecutivos, de conformidad con el 12 de la Ley 270 de 1996”.[22]

    R. de decisión: la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos en contra de entidades públicas, sujetas a las disposiciones del Estatuto General de Contratación Pública, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar.

19. Como se expuso en el acápite de antecedentes de esta providencia, C. presentó una demanda ejecutiva en contra de la Gobernación de Boyacá, por el presunto incumplimiento injustificado de las obligaciones contenidas en factura cambiaria de compraventa. Según expone la demandante, las obligaciones contenidas en la factura se originaron en una venta de medicamentos a la demandada que se concretó “mediante la factura de venta H 8617”.[23]

20. Pues bien, a partir de los hechos contenidos en el expediente remitido a esta Corporación, en este caso ocurre que no es posible determinar si esa supuesta compraventa entre la demandante y la demandada se enmarcó o no en un contrato estatal. En efecto, C. no afirmó haber suscrito contrato alguno con la Gobernación de Boyacá, y sólo adujo que “vendió a la entidad demandada mediante la factura de venta H8617, medicamento CEREZYME 400 IU / 10 ml, 4 unidades a $3’046.642 cada una (…)” (subraya y negrita fuera del texto original). Además, prima facie, quedan dudas sobre si eventualmente existió un contrato verbal, en tanto que, de conformidad con el artículo 39 de la Ley 80 de 1993,[24] la Gobernación de Boyacá como entidad sujeta al Estatuto General de Contratación Pública,[25] no podría celebrar contratos verbales. En efecto, según el Consejo de Estado sólo “las entidades no sometidas al régimen de la Ley 80 de 1993 y cuyos negocios jurídicos se rigen -en cuanto a su formación y relación sustancial- por las normas del derecho privado” pueden “celebrar contratos verbales, es decir, no solemnes, cuya declaración de existencia puede deprecarse a través de la acción contractual”.[26]

21. En línea con lo anterior, en este caso se presenta un vacío en algunas de las circunstancias fácticas del caso, que podrían ser relevantes para determinar si la competencia le corresponde bien a la Jurisdicción Ordinaria, o bien a la Contencioso Administrativa, en los términos de las reglas anunciadas en el acápite anterior. No obstante, es cierto que la labor encomendada a la Corte Constitucional para dirimir los conflictos de jurisdicciones en los términos del numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, no supone un análisis de fondo sobre las controversias que originaron la causa judicial objeto de resolución del conflicto. Tal como lo expone esta Corporación, “los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso (…)”.[27] Por ello, no es una instancia en la que se deba realizar una práctica de pruebas a efectos de dilucidar circunstancias de hecho más allá de las planteadas en las demandas o documentos allegados en el marco del trámite, sino que la decisión se limita a establecer cuál es el juez competente para adoptar la decisión. En esa medida, corresponde a la Sala Plena dirimir el conflicto a partir de los elementos de juicio con los que se cuenta en el expediente.

22. En consecuencia, ante la falta de claridad sobre si la demandante y la demandada celebraron o no un contrato estatal que hubiere sido la causa de la factura cambiaria de compraventa número H 8617, la Sala Plena, en su condición de juez del conflicto no tiene la competencia para afirmar, con total certeza, que tal contrato no existió. Además, las consideraciones sobre la existencia o inexistencia de ese contrato por parte del juez del conflicto podrían (i) exceder el propósito de este trámite, que es, únicamente, dirimir el conflicto de jurisdicciones e (ii) invadir la competencia del juez natural de la controversia.

23. Así pues, ante la falta elementos que permitan determinar la existencia o inexistencia de un contrato estatal del cual se hubiere podido derivar la factura cambiaria, la Sala Plena considera necesario remitir el expediente al Juzgado 9° Administrativo Oral de Tunja para que resuelva el conflicto de fondo, en virtud de la cláusula general de competencia contenida en el artículo 104 del CPACA, de acuerdo con la cual es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la llamada a conocer “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa.”

24. Así pues, en atención a que en este escenario se involucra una controversia entre una persona jurídica de carácter privado y una entidad territorial como lo es la Gobernación de Boyacá, la cual en los términos del CPACA se entiende como una entidad estatal, la Sala Plena considera que debe ser la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo quien se pronuncie sobre la cuestión. Lo anterior, con el fin de propender por la protección de los intereses y recursos públicos que involucran los actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones de las entidades públicas, como lo es la Gobernación de Boyacá.

25. En suma, la asignación de competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se realiza con fundamento en los siguientes supuestos: (i) la Sala no cuenta con elementos suficientes para afirmar que no existió un contrato estatal entre la demandante y la demandada y, por tanto, concluir que la jurisdicción competente deba ser la ordinaria; (ii) la controversia podría involucrar un acto o contrato suscrito por una entidad pública sujeta al derecho administrativo —cuestión esta que deberá ser dilucidada por el juez natural para dirimir la controversia—, y conforme a la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 del C.P.A.C.A es la Jurisdicción de los Contencioso Administrativo la llamada a conocer de ese tipo de controversias; y (iii) las pretensiones podrían repercutir en recursos del Estado, los cuales “están afectos al interés general”,[28] y, por tanto, tienen una protección especial en el ordenamiento jurídico. En consecuencia, la Sala Plena ordenará remitir el expediente CJU- 848 al Juzgado 9° Administrativo Oral de Tunja.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,