Auto nº 432/22 de Corte Constitucional, 30 de Marzo de 2022
| Ponente | José Fernando Reyes Cuartas |
| Fecha de Resolución | 30 de Marzo de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-952 |
Auto 432/22
Referencia: expediente CJU-952.
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Primero Administrativo Oral de Pereira (Risaralda) y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado Ponente:
J.F.R.C..
Bogotá, D. C., treinta (30) de marzo de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:
AUTO
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El 18 de diciembre de 2020[1], la Administradora Colombiana de pensiones (en adelante Colpensiones), a través de apoderado judicial, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento con el propósito de que se declare la nulidad de la Resolución SUB-134603 del 25 de julio de 2017[2] que reconoció la pensión de invalidez al señor J.N.H.G.. Sostuvo que el cálculo actuarial había sido adulterado y, por lo tanto, el beneficiario no cumplía con los requisitos legales para acceder la prestación.
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De igual forma, pretendió que se ordene al señor H. Granada el reintegro de lo pagado por conceptos de mesadas, retroactivos y pagos al Sistema de Seguridad Social en Salud, derivados del reconocimiento pensional[3].
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El asunto fue repartido al Juzgado Primero Administrativo de Pereira (Risaralda), autoridad que mediante auto del 20 de enero de 2021[4] declaró que carecía de jurisdicción para conocer el proceso. Explicó que, de los documentos anexados a la demanda (la Resolución SUB-134603 del 25 de julio de 2017 y el reporte de las semanas cotizadas), se pudo constatar que el señor H.G. no ostentaba la calidad de servidor público, dado que “durante toda su vida laboral estuvo vinculado a través de un particular, [el] señor H.C.. En ese sentido concluyó que su relación laboral no estaba sujeta al derecho administrativo y, por lo tanto, de acuerdo con el numeral 4° del artículo 104[5] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el litigio no era de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino de la ordinaria en su especialidad laboral. Esto último, en virtud del numeral 4° del artículo 2 de la Ley 712 de 2001[6]. Por lo expuesto, ordenó la remisión del expediente a la Oficina de Administración Judicial para que se surtiera el nuevo reparto entre los jueces laborales del circuito[7].
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Surtido el nuevo reparto, el asunto correspondió al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pereira (Risaralda). El 6 de mayo de 2021, la autoridad declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto. Determinó que una vez analizadas las pretensiones de la demanda se advertía que el proceso era de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dado que la parte demandante pretendía la nulidad de un acto propio. Señaló que el artículo 97[8] de la Ley 1437 de 2011 “reconoce a la administración la facultad de demandar sus propios actos administrativos de carácter particular y concreto ante la jurisdicción contenciosa cuando no sea posible hacerlo a través de la revocatoria directa (CPACA, artículo 97), mediante el mecanismo de la acción de lesividad”. Asimismo, tomando como referencia la sentencia T-120 de 2012, concluyó que “[l]a acción de lesividad viene a ser definida entonces por los diferentes tribunales judiciales y algunos doctrinantes como la posibilidad legal que tiene el Estado y las demás entidades públicas de acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa con el propósito de impugnar sus propias decisiones, bien sea porque desconocen la prevalencia del orden constitucional o porque desatienden el principio de legalidad frente a determinada materia”[9]. Por lo anterior, el 13 de mayo de 2021 remitió las diligencias a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Pereira (Risaralda)[10].
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El 19 de mayo siguiente, el Consejo Seccional devolvió el expediente al despacho sustanciador. Sostuvo que la Corte Constitucional es la autoridad competente para dirimir los conflictos entre jurisdicciones, en virtud del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015.
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Finalmente, a través del oficio No. 454[11], el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pereira (Risaralda) remitió a esta Corporación el 21 de junio de 2021, para adelantar el trámite correspondiente. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión virtual de la Comisión de CJU del 28 de enero del año corriente[12].
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[13].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[14].
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La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[15], a saber: i) Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[16]. ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[17]. iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[18].
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La Sala Plena evidencia que se configura un conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Administrativo Oral de Pereira (Risaralda) y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pereira (Risaralda), como se procederá a exponer.
Se cumple el presupuesto subjetivo: el conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (el Juzgado Primero Administrativo de P., Risaralda), y otra de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral (el Juzgado Primero Laboral del Circuito de P., Risaralda).
Se cumple el presupuesto objetivo: la controversia se enmarca en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho formulado por Colpensiones con la finalidad de que se declare la nulidad de la Resolución SUB-134603 del 25 de julio de 2017, por medio del cual Colpensiones reconoció pensión de invalidez en favor del señor J.N.H.G..
Se cumple el presupuesto normativo: conforme lo reseñado en el acápite de antecedentes, ambas autoridades judiciales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional o legal, en los que soportan cada una de las posiciones dirigidas a negar su competencia. El Juzgado Primero Administrativo de Pereira (Risaralda) señaló el artículo 2°, numeral 4 del Código Procesal de Trabajo y el artículo 104 numeral 4 de la Ley 1437 de 2011. A partir de ellos indicó que la competencia para conocer del presente asunto era de la jurisdicción ordinaria, concretamente de los jueces laborales del circuito, dado que se encontraba acreditado que el señor H.G. no ostentaba la calidad de servidor público, por lo cual su relación laboral se encontraba excluida del conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa.
Por su parte, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pereira (Risaralda) justificó su negativa para continuar con el trámite del asunto en el artículo 97 del CPACA. Señaló que de las pretensiones de la demanda era posible apreciar que se trataba de una acción de lesividad, porque Colpensiones perseguía la nulidad de un acto propio tras considerar que no estaba ajustado a derecho y que la misma debe ser conocida por la jurisdicción competente, es decir, el contencioso administrativo. Sustentó su posición, además, en la sentencia T-120 de 2012, según la cual, las autoridades tienen la posibilidad de demandar sus propios actos ante los jueces administrativos mediante la acción de lesividad.
La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio
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Mediante Auto 316 de 2021[19] la Sala Plena de la Corte Constitucional sostuvo que en los eventos en que una institución pública de seguridad social o un fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones presente una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, el conocimiento del asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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La Sala advierte que, de acuerdo con la regla jurisprudencial fijada en el Auto 316 de 2021, en este tipo de controversias se excluye la competencia del juez laboral y de la seguridad social, pues a pesar de tratarse de un acto administrativo que definió una garantía prestacional de la seguridad social, se encontró legislación expresa que determina la competencia de los jueces administrativos en este tipo de situaciones fácticas, siendo aplicables los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011 para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de Colpensiones contra uno de sus propios actos administrativos. En esa medida, en cumplimiento del artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, en este caso es aplicable la cláusula general de competencia -art. 104 ejusdem- según la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá las controversias suscitadas por “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.
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Como se explicó en el acápite de antecedentes de esta providencia, las autoridades judiciales involucradas plantearon su falta de jurisdicción para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones contra la Resolución SUB-134603 del 25 de julio de 2017, mediante la cual se reconoció y pagó la pensión de vejez al señor J.N.H.G..
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La Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla jurisprudencial fijada en el Auto 316 de 2021, en este tipo de controversias se excluye la competencia del juez laboral y de la seguridad social, pues a pesar de tratarse de un acto administrativo relacionado con la seguridad social, existe legislación expresa que determina la competencia de los jueces administrativos, por lo que resulta aplicable la cláusula de competencia del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de Colpensiones contra uno de sus propios actos administrativos.
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Así las cosas, en aquellos casos en los cuales (i) una entidad de naturaleza pública, (ii) demande un acto administrativo propio, (iii) será competencia de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, conocer y dar trámite al asunto, de conformidad a los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
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En consecuencia, la Sala Plena ordenará la remisión del expediente CJU-952 al Juzgado Primero Administrativo de Pereira (Risaralda) para que imparta el trámite respectivo al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Primero Administrativo de Pereira (Risaralda) y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pereira (Risaralda), y DECLARAR que el conocimiento del proceso radicado bajo el número 66001-33-33-001-2020-00334-00 y que pretende la nulidad de la Resolución SUB-134603 del 25 de julio de 2017, expedida por esa misma entidad, corresponde al Juzgado Primero Administrativo de Pereira (Risaralda).
Segundo: REMITIR por medio de la Secretaría General de esta Corporación, el expediente CJU-952 al Juzgado Primero Administrativo de Pereira (Risaralda), para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pereira (Risaralda) y a los sujetos procesales dentro del asunto con radicado 66001-33-33-001-2020-00334-00.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
KARENA CASELLES HERNÁNDEZ
Magistrada (E)
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Archivo 001AcuseCorreoReparto20201218.pdf.
[2] Expediente digital. Archivo 004AnexosDemanda20201218.pdf, folios 2 al 7.
[3] Expediente digital. Archivo 003EscritoDemanda20201218.pdf, folio 2.
[4] Expediente digital. Archivo 005AutoFaltaCompetencia20210120.pdf.
[5] “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…) 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.
[6] “Artículo 2o. Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…) Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan”.
[7] Mediante escrito radicado el 15 de enero de 2021, la apoderada judicial de Colpensiones presentó recurso de reposición frente al auto que declaró la falta de jurisdicción. Indicó que en el presente asunto “para nada importa o es determinante conocer si el demandado o beneficiario ilegal de la prestación económica tuvo o no la condición de servidor público o trabajador particular, pues en cualquiera de estos eventos, la competencia siempre recaerá en el juez administrativo, ya que se trata de una acción de lesividad”. Por consiguiente, solicitó la revocatoria del auto recurrido y, en consecuencia, la admisión de la demanda. En decisión del 23 de marzo siguiente, el despacho resolvió no reponer el auto atacado. Reiteró que “para dirimir conflictos como el propuesto por la entidad aquí demandante, resulta ser un requisito sine qua non que la parte pasiva en contienda hubiese ostentado la calidad de servidor público al momento de proceder el reconocimiento prestacional cuya legalidad pretende atacarse por esta vía procesal”.
[8] Artículo 97. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional. P.. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa.
[9] Añadió que, a pesar de que la legislación colombiana no consagra específicamente la acción de lesividad, esta proviene de un desarrollo doctrinal y jurisprudencial, según el cual la administración puede impugnar sus propios actos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando los mismos son ilegales o trasgreden el orden jurídico.
[10] Expediente digital. Archivo 06.1. REMISION EXPEDIENTE CONFLICTO DE COMPENTENCIA 2021-00151.pdf.
[11] Expediente digital. Archivo Oficio 454 CSJ 2021-00151.pdf.
[12] El expediente fue cargado a la plataforma SIICOR https://siicor.corteconstitucional.gov.co/controldeprocesos/ExpedienteElectronico.php.
[13] Artículo 241. “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[14] Autos 345 de 2018 y 328 de 2019.
[15] Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[16] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[17] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[18] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[19] Expediente CJU-489. Reiterado en los autos 382 y 384 de 2021.
