Auto nº 518/22 de Corte Constitucional, 6 de Abril de 2022
| Ponente | Gloria Stella Ortiz Delgado |
| Fecha de Resolución | 6 de Abril de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1358 |
Auto 518/22
Referencia: Expediente CJU-1358
Conflicto negativo de jurisdicción entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Manizales y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de la misma ciudad.
Magistrada sustanciadora:
GLORIA S.O. DELGADO
Bogotá, D.C., seis (6) de abril de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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En abril de 2005, A.S.R. sufrió la pérdida total de su extremidad inferior izquierda por una mina antipersonal como resultado de la violencia perpetrada por el Frente 47 de las FARC en el corregimiento de Montebonito, C.[1].
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Mediante dictamen No. 5873 del 13 de julio de 2011, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de C. determinó la pérdida de capacidad laboral del señor S.R. en 54,38 % con fecha de estructuración del 9 de abril de 2005[2].
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En el mes de febrero de 2015, el actor radicó una petición ante la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, COLPESIONES) en la que solicitó el reconocimiento y pago de la pensión especial de invalidez para víctimas del conflicto armado[3].
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Mediante Resolución GNR 64147 del 26 de febrero de 2016[4], COLPENSIONES dispuso “[d]ejar en suspenso el reconocimiento y pago de la pensión de INVALIDEZ”, debido a que no se tenía conocimiento de la autoridad obligada a financiar la prestación reclamada[5].
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El 18 de agosto de 2016, el actor promovió acción de tutela contra COLPENSIONES. Mediante sentencia del 19 de octubre de 2016, el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Manizales concedió el amparo. En consecuencia, dejó sin efectos el artículo primero de la Resolución GNR 64147 del 26 de febrero de 2016 y ordenó el reconocimiento y pago de la prestación económica al señor S.R.[6]. La entidad accionada impugnó la decisión del a quo y, mediante providencia del 29 de noviembre de 2016, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales confirmó la decisión[7].
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En virtud de lo anterior, mediante Resolución GNR 376379 del 9 de diciembre de 2016, COLPENSIONES otorgó la pensión de invalidez al señor S.R., sin reconocer retroactivo alguno[8].
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El 5 de abril de 2018, la apoderada del actor radicó una solicitud ante el fondo de pensiones en la que pidió el pago retroactivo de las mesadas pensionales que, a su juicio, se causaron desde la fecha de estructuración de la pérdida de capacidad. En concreto, explicó que la prestación debía ser reconocida desde el 9 de abril de 2005 (que según el dictamen, fue la fecha de estructuración)[9].
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Mediante Resolución SUB 130821 del 17 de mayo de 2018, COLPENSIONES contestó la solicitud. Manifestó su falta de competencia para emitir una respuesta de fondo, toda vez que la prestación había sido traspasada al Ministerio del Trabajo, en los términos del Decreto 600 de 2017[10].
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El 6 de abril de 2018[11], el señor S.R., a través de apoderado, presentó demanda ordinaria laboral contra COLPENSIONES. El propósito de la demanda es que se declare que la pensión de invalidez del señor S.R. se causó el 9 de abril de 2005 y, en consecuencia, se ordene el reconocimiento y pago: (i) de la prestación económica desde la fecha de estructuración señalada por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de C., y (ii) su indexación.
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La demanda fue repartida al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Manizales. Mediante Auto del 4 de mayo de 2018, ese despacho admitió la demanda y corrió traslado a COLPENSIONES.
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Mediante Auto interlocutorio del 10 de octubre de 2019[12], ese despacho fijó la audiencia de conciliación, decisión de excepciones previas, saneamiento y fijación del litigio para el 6 de julio de 2020,en los términos del artículo 77 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS). A través del Auto del 21 de septiembre de 2020, la diligencia mencionada fue reprogramada para el 24 de marzo de 2021[13].
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En desarrollo de la audiencia, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Manizales declaró probada la excepción de falta de jurisdicción y competencia y ordenó la remisión del asunto a los jueces administrativos del circuito de esa ciudad[14]. Sostuvo que la prestación humanitaria periódica no hace parte de los asuntos que corresponde conocer al juez laboral según el artículo 2.4 del CPTSS. Adicionalmente, señaló que de acuerdo con el Decreto 600 de 2017[15] el reconocimiento de la prestación humanitaria periódica para las víctimas del conflicto armado de que trata el artículo 46 de la Ley 418 de 1997[16], está a cargo de la cartera del Ministerio del Trabajo y los recursos para el pago provienen del Presupuesto General de la Nación. En ese sentido, consideró que el conocimiento del presente proceso corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa de acuerdo con el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011.
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El expediente fue repartido al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales. Mediante Auto del 8 de junio de 2021[17], esa autoridad judicial propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó enviar el expediente a la Corte Constitucional. Sostuvo que la jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer del asunto con fundamento en las siguientes razones: (i) la prestación económica objeto de debate es reconocida y pagada por COLPENSIONES, (ii) en virtud de lo establecido en el numeral 4º del artículo 2º del CPTSS, la jurisdicción ordinaria laboral resuelve las controversias, surgidas entre afiliados, beneficiarios o usuarios y las entidades administradoras o prestadoras, y (iii) el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011 establece la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. Dicha circunstancia no se presenta en este caso, toda vez que el demandante no acreditó la calidad de empleado público.
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El 24 de agosto de 2021, mediante oficio No. 333, la secretaría del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales remitió el expediente a la Corte Constitucional[18].
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El 28 de enero de 2022, la Sala Plena, en sesión virtual, repartió el expediente de la referencia a la Magistrada sustanciadora[19].
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El 2 de febrero de 2022, el expediente fue entregado al despacho de la Magistrada sustanciadora a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional (SIICOR).
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones[20], de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política[21].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[22]
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal, en las cuales varios jueces: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto, para lo cual aducen su incompetencia (conflicto de competencia negativo) o (ii) pretenden asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto de competencia positivo)[23].
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En este sentido, el Auto 155 de 2019[24] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:
(i) Presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[25].
(ii) Presupuesto objetivo, requiere la existencia una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[26].
(iii) Presupuesto normativo, las autoridades en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[27].
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En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:
(i) El conflicto se suscitó entre una autoridad judicial que hace parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social (Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Manizales) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales).
(ii) Existe una controversia entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Manizales y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de la misma ciudad en relación con la autoridad competente para conocer el proceso promovido por A.S.R. contra COLPENSIONES. La demanda tiene como propósito que se ordene el reconocimiento y pago de la prestación humanitaria periódica desde la fecha de estructuración de la pérdida de capacidad (9 de abril de 2005), debidamente indexada.
(iii) Ambos despachos enuncian fundamentos de índole legal para negar su competencia. De una parte, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Manizales sostuvo que la prestación humanitaria periódica no hace parte de los asuntos que corresponde conocer al juez laboral según el artículo 2.4 del CPTSS. Indicó que, de acuerdo con el artículo 104.4 del CPACA, la competencia para estudiar la demanda es de los jueces administrativos, en razón a que el reconocimiento de la prestación humanitaria periódica para las víctimas de conflicto armado está a cargo de recursos que provienen del Presupuesto General de la Nación. De otra parte, el Juzgado Segundo Administrativo de Manizales, consideró que las pretensiones de la demanda hacen parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud y, por lo tanto, de conformidad con el artículo 2º del CPRSS, el conocimiento del asunto corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.
Asunto objeto de análisis y metodología de decisión
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A continuación, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Manizales y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de la misma ciudad. Para ello: (i) reiterará la regla de decisión fijada por la Sala Plena en relación con la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral para conocer de los procesos en los que se pretenda el reconocimiento y pago de la prestación para víctimas del conflicto prevista en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997, y (ii) resolverá el conflicto de la referencia.
Competencia de la jurisdicción ordinaria laboral para conocer los procesos en los que se pretenda el reconocimiento y pago de la prestación para víctimas del conflicto establecida en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997
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En el Auto 104 de 2022[28], esta Corporación estudió la evolución normativa del artículo 46 de la Ley 418 de 1997. En particular, indicó que el objeto de la prestación económica que se reconoce a las víctimas del conflicto es el de “mitigar los impactos producidos en el marco del conflicto armado interno, hecho distinto a las contingencias que cubre las prestaciones de la Ley 100 de 1993, las cuales benefician a los trabajadores activos, que efectuaron aportes al sistema, y que se generan a partir de una relación de carácter laboral”.
En esa oportunidad, la Sala Plena determinó que la prestación humanitaria periódica para las víctimas del conflicto armado “no hace parte del Sistema General de Seguridad Social”. No obstante, indicó que esta ayuda económica se vincula estrechamente “[a]l menos en su concepción, al sistema general de pensiones” en tanto tiene en cuenta “el concepto de invalidez y el monto mínimo previstos en la Ley 100 de 1993 y su financiación estaba a cargo del Fondo de Solidaridad Pensional. Además, no debe perderse de vista que Colpensiones era la entidad encargada de reconocer dicha prestación”.
Indicó que la postura asumida por la Sala de Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, que en su momento, otorgó la competencia de estos asuntos a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no tuvo en cuenta la relación de la prestación humanitaria con la seguridad social. Es precisamente esa relación, la que motiva que las controversias relacionadas con esta prestación sean decididas por la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social.
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En ese entendido, el artículo 2.4 del CPTSS señala que la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social conoce de “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. Adicionalmente, el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, fijó en la jurisdicción ordinaria la competencia para conocer de los asuntos que no estén asignados a cualquier otra jurisdicción.
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De acuerdo con lo anterior, la Sala Plena estableció la siguiente regla de decisión[29]: “Conforme a lo previsto por el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS, la Sala concluye que en aquellos eventos en los que se pretenda el reconocimiento y pago de la prestación para víctimas del conflicto establecida en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997, será la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, la llamada a conocer este tipo de controversias, toda vez que se trata de una prestación relacionada con la seguridad social. Esto, porque (i) tiene en cuenta el concepto de invalidez previsto en la Ley 100 de 1993; (ii) su monto mínimo se rige también por la Ley 100 de 1993; (iii) dicha prestación era cubierta por el Fondo de Solidaridad Pensional y (iv) su reconocimiento fue asignado a Colpensiones, en su momento”.
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La Sala Plena constata que, en el presente caso:
(i) Se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social (Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Manizales) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales) de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.
(ii) Con fundamento en lo expuesto, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Manizales es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por A.S.R. contra COLPENSIONES.
(iii) El demandante considera que tiene derecho al pago de las mesadas anteriores al reconocimiento de la prestación humanitaria periódica para las víctimas de conflicto armado que, según él, fueron causadas desde la fecha de estructuración de invalidez. La aplicación de la regla de decisión fijada por la Sala Plena en el Auto 104 de 2022[30] lleva a concluir que corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, decidir los asuntos en los que se pretenda el reconocimiento y pago de la prestación para víctimas del conflicto establecida en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997. Lo anterior, conforme a lo previsto por el numeral 4º del artículo 2º del CPTSS, toda vez que se trata de una prestación relacionada con la seguridad social.
(iv) Así las cosas, la Sala Plena aplicará la cláusula de competencia del artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y el artículo 12 de la Ley 270 de 1996. En consecuencia, ordenará remitir el expediente al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Manizales, para lo de su competencia. Asimismo, para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Manizales y el Juzgado Segundo Administrativo de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Manizales es la autoridad competente para conocer del proceso presentado por A.S.R. contra COLPENSIONES.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1358 al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Manizales, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de la misma ciudad y a los interesados.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ANGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA S.O. DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Información extraída del escrito de demanda. Expediente digital “02DemandaYAnexosContestacion” fl.7.
[2] Expediente digital “02DemandaYAnexosContestacion” fls.61 y 62.
[3] Información extraída de la providencia proferida por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Manizales dentro de la tutela de primera instancia, R.. 2016-00064-01. Expediente digital “02DemandaYAnexosContestacion” fl.79-81.
[4] Expediente digital “GEN-ANE-CM-2016_2207345-20160307040051.pdf”
[5] Ibídem.
[6] Expediente digital “02DemandaYAnexosContestacion” fls.79-107.
[7] Expediente digital “02DemandaYAnexosContestacion” fls.25-59.
[8] Expediente digital “02DemandaYAnexosContestacion” fls.63-73.
[9] Expediente digital “02DemandaYAnexosContestacion” fls.17-23.
[10] Expediente digital “GRF-AAT-RP-2018_3784068-20180517103421.pdf”
[11] Expediente digital “02DemandaYAnexosContestacion” fl.3.
[12] Expediente digital “02DemandaYAnexosContestacion” fl.205.
[13] Expediente digital “03AutoReprogramaAudiencias2LC”.
[14] Expediente digital “05ActaAudiencia2Laboral.pdf”.
[15] Por el cual se adiciona al título 9 de la parte 2 del libro 2 del Decreto 1072 de 2015 un capítulo 5°. para reglamentar la prestación humanitaria periódica para las víctimas del conflicto armado, de que trata el artículo 46 de la Ley 418 de 1997, y su fuente de financiación.
[16] ARTÍCULO 46. Las víctimas que sufrieren una pérdida del 50% o más de su capacidad laboral calificada con base en el Manual Único para la calificación de invalidez, expedido por el Gobierno Nacional, tendrán derecho a una pensión mínima legal vigente, de acuerdo con lo contemplado en el Régimen General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, siempre y cuando carezcan de otras posibilidades pensionales y de atención en salud, la que será cubierta por el Fondo de Solidaridad Pensional a que se refiere el artículo 25 de la Ley 100 de 1993 y reconocida por el Instituto de Seguros Sociales, o la entidad de naturaleza oficial señalada por el Gobierno Nacional.
Los pagos que deban hacerse por razón de los seguros que se contraten se harán con cargo a los recursos de la Red de Solidaridad Social.
[17] Expediente digital “09AutoDeclaraFaltaJrisdicción.pdf”.
[18] Expediente digital “11OficioRemiteExpediente.pdf” y “Correo remisorio y Link.pdf”.
[19] Expediente digital, archivo denominado “Constancia de Reparto CJU 995.pdf”
[20] En el diseño original de la Constitución, la función de resolver los conflictos entre distintas jurisdicciones se encontraba a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, en virtud del artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la referida atribución fue asignada a la Corte. En su momento, este Tribunal determinó que asumiría esta competencia únicamente cuando “(…) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones” (Auto 278 de 2015, M.L.G.G.P.. Con todo, la Corte consideró que era competente para resolver las controversias entre la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y las demás autoridades que administran justicia. Lo anterior, porque la atribución del Consejo Superior de la Judicatura se limitaba a los asuntos que, en algún momento, fueron de su competencia. La entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el 13 de enero de 2021. Por lo tanto, a partir de ese momento, corresponde a esta Corporación decidir la totalidad de los conflictos de jurisdicción.
[21] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[22] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 332 y 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la Magistrada Sustanciadora.
[23] Autos 345 de 2018, M.L.G.G.P.; 328 de 2019, M.G.S.O.D. y 452 de 2019, M.G.S.O.D..
[24] M.L.G.G.P..
[25] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[26] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[27] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[28]M.P.A.M.M.. Expediente CJU-162.
[29] Recientemente reiterada en Auto 447 del 30 de marzo de 2022. M.P.A.M.M., que resolvió el CJU-960.
[30] M.P.A.M.M..
