Auto nº 560/22 de Corte Constitucional, 20 de Abril de 2022
| Número de sentencia | 560/22 |
| Fecha | 20 Abril 2022 |
| Número de expediente | CJU-1117 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 560/22
Referencia: expediente CJU-1117
Conflicto de jurisdicciones entre los juzgados 45 Administrativo de Oralidad y 1º Laboral del Circuito de Bogotá D.C.
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D.C., veinte (20) de abril de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 20 de agosto de 2019, la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. (en adelante, EPS Sanitas) formuló demanda ordinaria laboral en contra de la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, ADRES). En su demanda, solicitó, entre otras, las siguientes dos pretensiones. Primero, que “se condene [a la ADRES] en la modalidad de daño emergente, al reconocimiento y pago de la suma de ochenta y cuatro millones novecientos sesenta y cuatro mil novecientos veintitrés pesos ($ 84.964.923) correspondientes a doscientos cuarenta y nueve (249) recobros, conformados por trescientos sesenta y siete (367) ítems”[1]. Segundo, el reconocimiento y pago de “ocho millones cuatrocientos noventa y seis mil cuatrocientos noventa y dos pesos ($ 8.496.492), por concepto [de indemnización por] los gastos administrativos inherentes a la gestión y al manejo de las prestaciones excluidas del POS”[2].
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El 13 de marzo de 2020, el juez 1º laboral del circuito de Bogotá D.C. rechazó la competencia para conocer de la demanda. Lo anterior, por cuanto la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral “se contrae a los conflictos que se susciten entre usuarios, beneficiarios, empleadores y las entidades administradoras o prestadoras del sistema”[3]. En su criterio, “la demandada ADRES no es prestador del servicio de salud”[4] y el asunto debe ser conocido “por la jurisdicción contencioso administrativa”[5], porque el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA) dispone que dicha jurisdicción conocerá, entre otras, “de las controversias y litigios (…) en los que estén involucrados las entidades públicas”. De otro lado, aseguró que según la doctrina y la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura[6] y de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia[7], la jurisdicción ordinaria laboral no es competente para conocer sobre controversias sobre “recobro de dineros erogados”[8]. Esto último porque, en virtud “de lo previsto en el numeral 4º del artículo 2 de la Ley 712 [de 2001]”[9] y del referido artículo 104 del CPACA, “debe acudirse al criterio orgánico”[10] de competencia. Así, habida cuenta de la naturaleza pública de la ADRES como “entidad adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonio independiente”[11], el juez envió el asunto para que fuera “repartido a los Juzgados Administrativos de Bogotá [D.C.]”[12].
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El 11 de junio de 2021, la jueza 45 administrativa del circuito de Bogotá D.C. propuso el conflicto negativo de competencias con el juez 1º laboral del circuito de la misma ciudad. Con fundamento en jurisprudencia del Consejo de Estado[13], argumentó que “si la controversia no versa sobre las reclamaciones por servicios prestados a servidores públicos, la jurisdicción competente es la ordinaria”[14]. Además, la jueza sostuvo que el referido juez 1º laboral del circuito hizo “una lectura parcial”[15] del artículo 2 del Código Procesal Laboral. Esto, al tener en cuenta la modificación de la referida disposición y la jurisprudencia de la Corte Constitucional[16]. A su juicio, dicha norma “no se limitó a contemplar las controversias entre administradoras y empleadores, beneficiarios, usuarios o afiliados, sino también los litigios que se suscitaran con prestadoras, como ocurre en este caso”[17]. Resaltó que este caso “se trata de una demanda de una entidad prestadora de servicios de salud (EPS Sanitas) contra una administradora (ADRES)”[18]. En tales términos, el 30 de junio de 2021, la jueza remitió el expediente a la Corte Constitucional, “de conformidad con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el Acto Legislativo 2 de 2015”[19].
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En sesión de 28 de enero de 2022 de la Sala Plena de esta Corporación, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[20]. El 2 de febrero del mismo año, el expediente digital fue remitido al referido despacho[21].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados 1º Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y 45 Administrativo de Oralidad del Circuito de esa misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda presentada por la EPS Sanitas con el objetivo de obtener el reembolso por la falta de reconocimiento y pago de las prestaciones no incluidas en el POS (hoy PBS). A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia en asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[22]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[23], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [24].
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Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[25].
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Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[26].
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La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declarase inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda ordinaria laboral formulada por la EPS Sanitas en contra de la ADRES (párr. 1, supra) configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, puesto que satisface:
(i) El presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (a) el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Bogotá D.C., que forma parte de la jurisdicción ordinaria; y (b) el Juzgado 45 Administrativo de Oralidad del Circuito de la misma ciudad, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo[27].
(ii) El presupuesto objetivo, por cuanto se constata la existencia de una controversia respecto del conocimiento de la demanda ordinaria laboral formulada por la EPS Sanitas en contra de la ADRES (párr. 1, supra).
(iii) El presupuesto normativo, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones constitucionales y legales por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (párr. 2 y 3).
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En tales términos, a continuación, la Sala Plena determinará cuál de las autoridades judiciales en disputa debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso.
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Competencia para decidir las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS. Reiteración del Auto 389 de 2021
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En el Auto 389 de 2021[28], la Sala Plena concluyó que la competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, recae en los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[29].
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De un lado, la Sala Plena consideró que los recobros no son un asunto de la seguridad social, porque el proceso judicial relacionado con estos (i) no es una controversia relativa a la prestación de los servicios de la seguridad social, dado que el servicio ya se suministró y lo pretendido es restablecer el desequilibrio económico entre el Estado y una EPS[30] y (ii) se trata de controversias entre entidades administradoras del sistema de seguridad social en salud, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP[31]. Por otro lado, la Corte señaló que es razonable que el control de los actos administrativos proferidos en el marco del trámite de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, deba estar a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto, porque el procedimiento de recobro es (i) más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo[32] y (ii) concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación[33].
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Regla de decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer la demanda interpuesta por EPS Sanitas. Lo anterior, debido a que dicha entidad pretende obtener el pago de $ 84.964.923 por concepto de 249 recobros de cuentas relacionadas la prestación de servicios no contemplados en el Plan Obligatorio de Salud (hoy PBS) que prestó a los usuarios (párr. 1). Para la Sala, esto corresponde a un asunto de financiación, que no a uno de los relacionados, de manera directa, con los servicios de la seguridad social. Lo anterior, conforme a la regla establecida en el Auto 389 de 2021 (párr. 13). En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 45 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá D.C. y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-1117, para lo de su competencia.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre los Juzgados 1º Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y 45 Administrativo de Oralidad del Circuito de esa misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 45 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá D.C. es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES–.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-1117 al Juzgado 45 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá D.C. para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 1º Laboral del Circuito de esa misma ciudad.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ANGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. 02.Demanda.pdf., f. 17.
[2] Ib.
[3] Expediente digital. 06.Auto.pdf., f. 1.
[4] Ib.
[5] Ib.
[6] Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, auto de 13 de agosto de 2014, radicado n.º 2014-01741
[7] Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, auto de 12 de abril de 2018, radicado n.º 2017-00200.
[8] Ib., supra nota 7.
[9] Ib., f. 3.
[10] Ib.
[11] Ib., f. 1.
[12] Expediente digital. 06. Auto.pdf., f. 3. Consejo de Estado, providencia de 13 de agosto de 2018, radicado 25000-23-26-000-2008-00451-01 (51426).
[13] Ib.
[14] Expediente digital. 14. AutoProponeConflicto.pdf., f. 2.
[15] Ib., f. 3.
[16] Corte Constitucional, sentencia C-1027 de 2000.
[17] Ib., f. 3
[18] Ib.
[19] Ib.
[20] Cfr. Expediente digital. Informe de Secretaría General. f. 1.
[21] Ib.
[22] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[23] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[24] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[25] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[26] Ib.
[27] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 2. Tribunales Superiores de Distrito Judicial; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: (…) 3. Juzgados Administrativos”.
[28] CJU-072.
[29] Auto 389 de 2021. fj. 54.
[30] Cfr. Ib. fj. 24.
[31] El numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP, enmarca las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. Cfr. Ib. ffjj. 25 y 30.
[32] Cfr. Ib. fj. 36.
[33] Cfr. Ib. fj. 37.
