Auto nº 624/22 de Corte Constitucional, 27 de Abril de 2022
| Número de sentencia | 624/22 |
| Fecha | 27 Abril 2022 |
| Número de expediente | CJU-1377 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 624/22
Referencia: Expediente CJU-1377.
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 48 Administrativo de Bogotá y el Juzgado 28 Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado Ponente:
J.F.R.C..
Bogotá, D. C., veintisiete (27) de abril de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:
AUTO
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La Administradora Colombiana de pensiones (en adelante Colpensiones), a través de apoderado judicial, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento con el propósito de que se declare la nulidad parcial de la Resolución SUB-319638 del 7 de diciembre de 2018[1] a través de la cual la misma entidad reconoció una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez al señor L.A.F.. Indicó que dicha prestación se había liquidado teniendo en cuenta el tiempo subsidiado del Programa Subsidio Aporte Pensión -PSAP-, valor que ya había sido cancelado a través de la cuenta individual BEPS del demandado, con lo cual se generó un doble pago por el mismo concepto[2]. Por lo anterior, solicitó que se autorice a la entidad “descontar el valor doblemente girado, por concepto de cotización subsidiada del Programa Subsidio Aporte Pensión -PSAP-”[3].
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El asunto fue repartido al Juzgado 48 Administrativo de Bogotá, autoridad que mediante auto del 2 de octubre de 2020[4] declaró que carecía de jurisdicción para conocer el proceso. Explicó que, de los documentos anexados a la demanda, entre ellos el reporte de las semanas cotizadas expedido por Colpensiones, se pudo constatar que el señor L.A.F. no ostentaba la calidad de servidor público, dado que “cotizó como independiente”. En ese sentido concluyó que su relación laboral no estaba sujeta al derecho administrativo y, por lo tanto, de acuerdo con el numeral 4° del artículo 104[5] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el litigio no era de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[6], sino de la ordinaria en su especialidad laboral. Esto último, en virtud del numeral 4° del artículo 2 de la Ley 712 de 2001[7]. Por lo expuesto, ordenó la remisión del expediente a los jueces laborales del circuito[8], para que surtiera nuevo reparto.
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Surtido el nuevo reparto, el asunto correspondió al Juzgado 28 Laboral del Circuito de Bogotá. El 18 de agosto de 2021[9], la autoridad propuso conflicto negativo de jurisdicciones. Determinó que una vez analizados los pronunciamientos del juez administrativo y las pretensiones de la demanda se advertía que el proceso era de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dado que la parte demandante pretendía la nulidad de un acto propio. Fundamentó su decisión en los artículos 97[10] y 137[11] de la Ley 1437 de 2011 y en la sentencia SU-182 de 2019 de esta Corporación. Expuso que la Corte Constitucional, tomando los anteriores preceptos legales, “reiteró la posibilidad excepcional que tiene la administración de revocar un acto sin consentimiento del administrado, resaltando que en caso contrario, las entidades tienen que acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho – de lesividad, para demandar su propio acto ante un juez administrativo.”[12]. Concluyó entonces que la acción de lesividad “se encuentra reservada por la norma para los casos en que la administración, no pueda revocar por sí misma un acto propio de carácter ilegal, debiendo recurrir en demanda ante la instancia judicial competente, a fin de conseguir su anulación, en este caso, la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. Por lo anterior, el 26 de agosto de 2021[13] remitió las diligencias a la Corte Constitucional para que se dirimiera el conflicto señalado[14].
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El expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión virtual del 28 de enero del 2022 y enviado a este despacho el 2 de febrero del año corriente[15].
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[16].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[17].
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La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[18], a saber: i) Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[19]. ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[20]. iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[21].
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La Sala Plena evidencia que se configura un conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado 48 Administrativo Bogotá y el Juzgado 28 Laboral del Circuito de Bogotá, como se procederá a exponer.
Se cumple el presupuesto subjetivo: el conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (el Juzgado 48 Administrativo de Bogotá) y otra de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral (el Juzgado 28 Laboral del Circuito de Bogotá).
Se cumple el presupuesto objetivo: la controversia se enmarca en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho formulado por Colpensiones con la finalidad de que se declare la nulidad parcial de la Resolución SUB-319638 del 7 de diciembre de 2018, por medio del cual Colpensiones reconoció una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez al señor L.A.F..
Se cumple el presupuesto normativo: conforme lo reseñado en el acápite de antecedentes, ambas autoridades judiciales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional o legal, en los que soportan cada una de las posiciones dirigidas a negar su competencia. El Juzgado 48 Administrativo de Bogotá señaló el artículo 2°, numeral 4 del Código Procesal de Trabajo y el artículo 104 numeral 4 de la Ley 1437 de 2011. A partir de ellos indicó que la competencia para conocer del presente asunto era de la jurisdicción ordinaria, concretamente de los jueces laborales del circuito, dado que se encontraba acreditado que el señor L.A.F. no ostentaba la calidad de servidor público, por lo cual su relación laboral se encontraba excluida del conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa.
Por su parte, el Juzgado 28 Laboral del Circuito de Bogotá justificó su negativa para continuar con el trámite del asunto en los artículos 97 y 137 del CPACA. Señaló que de las pretensiones de la demanda era posible apreciar que se trataba de una acción de lesividad, porque Colpensiones perseguía la nulidad de un acto propio tras considerar que, en la liquidación de la prestación reconocida al demandado, se habían incluido valores que ya habían sido pagados con anterioridad. Por consiguiente, consideró que el asunto debe ser conocida por la jurisdicción competente, es decir, el contencioso administrativo. Sustentó su posición, además, en la sentencia SU-182 de 2019, según la cual, las autoridades tienen la posibilidad de demandar sus propios actos ante los jueces administrativos mediante la acción de lesividad.
La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio
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Mediante Auto 316 de 2021[22] la Sala Plena de la Corte Constitucional sostuvo que en los eventos en que una institución pública de seguridad social o un fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones presente una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, el conocimiento del asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
La Sala advierte que, de acuerdo con la regla jurisprudencial fijada en el Auto 316 de 2021, en este tipo de controversias se excluye la competencia del juez laboral y de la seguridad social, pues a pesar de tratarse de un acto administrativo que definió una garantía prestacional de la seguridad social, se encontró legislación expresa que determina la competencia de los jueces administrativos en este tipo de situaciones fácticas, siendo aplicables los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011 para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de Colpensiones contra uno de sus propios actos administrativos. En esa medida, en cumplimiento del artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, en este caso es aplicable la cláusula general de competencia -art. 104 ejusdem- según la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá las controversias suscitadas por “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.
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Como se explicó en el acápite de antecedentes de esta providencia, las autoridades judiciales involucradas plantearon su falta de jurisdicción para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones contra la Resolución SUB-319638 del 7 de diciembre de 2018, mediante la cual se reconoció una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez al señor L.A.F..
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La Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla jurisprudencial fijada en el Auto 316 de 2021, en este tipo de controversias se excluye la competencia del juez laboral y de la seguridad social, pues a pesar de tratarse de un acto administrativo relacionado con la seguridad social, existe legislación expresa que determina la competencia de los jueces administrativos, por lo que resulta aplicable la cláusula de competencia del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de Colpensiones contra uno de sus propios actos administrativos.
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Así las cosas, en aquellos casos en los cuales (i) una entidad de naturaleza pública, (ii) demande un acto administrativo propio, (iii) será competencia de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, conocer y dar trámite al asunto, de conformidad a los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
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En consecuencia, la Sala Plena ordenará la remisión del expediente CJU-1377 al Juzgado 48 Administrativo de Bogotá para que imparta el trámite respectivo al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 48 Administrativo de Bogotá y el Juzgado 28 Laboral del Circuito de Bogotá, y DECLARAR que el conocimiento del proceso radicado bajo el número 11001-33-42-048-2019-00149-00 y que pretende la nulidad de la Resolución SUB-319638 del 7 de diciembre de 2018, expedida por esa misma entidad, corresponde al Juzgado 48 Administrativo de Bogotá.
Segundo: REMITIR por medio de la Secretaría General de esta Corporación, el expediente CJU-1377 al Juzgado 48 Administrativo de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 28 Laboral del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales dentro del asunto con radicado 11001-33-42-048-2019-00149-00.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ANGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Archivo 01CuadernoAntecedentes.pdf.
[2] Expediente digital. Archivo 01CuadernoAntecedentes.pdf. Página 5.
[3] Expediente digital. Archivo 01CuadernoAntecedentes.pdf. Página 5.
[4] Expediente digital. Archivo 05AutoRemiteCompetencia.pdf.
[5] “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…) 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.
[6] También se hizo referencia a la sentencia del 6 de noviembre de 2014, proferida por el Consejo Superior de la Judicatura-Sala Jurisdiccional Disciplinaria (M.N.I.J.O.P., en la cual se estudiaron los requisitos planteados en el numeral 4 del artículo 104 del CPACA y se determinó que “(…) De acuerdo con tales circunstancias, al tratarse entonces de un litigio dentro del ámbito de la seguridad social, la Sala debe verificar si concurren los criterios exclusivos y excluyentes de asignación del asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y así determinar si aplica o no la cláusula general y residual de competencia de la jurisdicción ordinaria (…) se hace indispensable determinar dos aspectos: a) la naturaleza de la vinculación que tenía el demandante con la entidad estatal para la cual había laborado, al momento de pensionarse; y b) si el régimen de seguridad social en virtud del cual se pensionó el demandante lo administra una entidad pública”.
[7] “Artículo 2o. Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…) Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan”.
[8] Mediante escrito radicado el 6 de octubre de 2020, la apoderada judicial de Colpensiones presentó recurso de reposición frente al auto que declaró la falta de jurisdicción. Por consiguiente, solicitó la revocatoria del auto recurrido y, en consecuencia, la admisión de la demanda. En decisión del 23 de febrero de 2021, el despacho resolvió no reponer el auto atacado. El recurso presentado por la parte demandante está contenido en el archivo 08RecursoReposicionContraAutoOrdenaRemitir.pdf. Por su parte, el auto que resolvió dicho recurso puede ser consultado en el archivo 11AutoNoRepone.pdf. Ambos en el expediente digital del asunto.
[9] Expediente digital. Archivo 04ProponeConflictoCompetencia.pdf.
[10] “Artículo 97. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (…)”.
[11] “Artículo 137. NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió”.
[12] De igual forma, a raíz de la sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta del 26 de marzo de 1999, determinó que “no solo el particular destinatario del acto se puede creer lesionada en su derecho, dado que puede suceder que la Administración encuentre que su propio acto resulta lesivo a sus intereses amparados jurídicamente, motivo por el cual, puede pedir la nulidad de su propio acto administrativo y el restablecimiento del derecho conculcado.”
[13] Expediente digital. Archivo 06Remite.pdf.
[14] Es importante indicar que el despacho laboral advirtió que “numeral 11° del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, otorgó a la Corte Constitucional la competencia para conocer de los conflictos que se susciten entre las distintas jurisdicciones, la cual, empezó a ejercer a partir del 13 de enero de la presente anualidad, fecha en la que entró en funcionamiento la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.”. En consecuencia, en auto del 25 de agosto de 2021, corrigió la decisión mencionada y remitió a esta Corporación. Expediente digital. Archivo 05AutoCorrige.pdf.
[15] El expediente fue cargado a la plataforma SIICOR https://siicor.corteconstitucional.gov.co/controldeprocesos/ExpedienteElectronico.php.
[16] Artículo 241. “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[17] Autos 345 de 2018 y 328 de 2019.
[18] Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[19] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[20] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[21] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[22] Expediente CJU-489. Reiterado en los autos 382 y 384 de 2021.
