Auto nº 616/22 de Corte Constitucional, 27 de Abril de 2022

1. El señor G.H. presentó acción popular contra el Notario Dieciocho (18) del Circuito Notarial de Medellín -Antioquia- para la protección de los derechos colectivos establecidos en los literales J y L y las obligaciones previstas en la Ley 982 de 2005.[1] Lo anterior, comoquiera que dicha notaria no cuenta con “un profesional intérprete, tal y como lo ordena la Ley 982 de 2005, art.5, 8. Ni cuenta con convenio o contrato con entidad idónea autorizada por el ministerio de educación nacional para atender población objeto ley 982 de 2005.”[2]

2. En consecuencia, como pretensiones, solicitó (i) que se contrate un profesional intérprete guía de planta;[3] (ii) que se ordene la instalación de señales sonoras, visuales, de conformidad con la Ley 982 de 2005.[4] Finalmente, pidió (iii) que se le cancelara el incentivo económico a su favor; y, que (iv) se cancelara una póliza de cumplimiento de la sentencia que ordene eventualmente la protección de los derechos colectivos.[5]

3. Una vez repartida la demanda, mediante Auto del 18 de junio de 2021, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Oralidad de Medellín -Antioquia- rechazó la acción popular por falta de jurisdicción.[6] Expuso que, a partir de la lectura de la Ley 982 de 2005 y de la jurisprudencia constitucional, las pretensiones de la acción popular están relacionadas estrictamente con la prestación del servicio notarial[7], pues se trata del acceso de las personas con capacidades diversas a dicho servicio público. En consecuencia, de acuerdo con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, dispuso que le corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa asumir el conocimiento de la acción popular presentada por G.H. contra el Notario Dieciocho (18) de Medellín -Antioquia-;[8] y, por tanto, rechazó de plano la demanda de acción popular y la remitió a los Juzgados Administrativos de la ciudad de Medellín para que allí se resuelva lo pertinente.[9]

4. Repartida nuevamente la acción popular, mediante Auto 461 del 22 junio de 2021, el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Medellín -Antioquia- rechazó la competencia.[10] Al respecto, expuso que, si bien la notaría presuntamente se encuentra desconociendo los derechos colectivos alegados en la demanda, lo pretendido no tiene una relación propia con la prestación del servicio público, sino, por el contrario, consisten en adecuaciones físicas del edificio.[11] Asimismo, expuso que, a pesar de que la Constitución y la jurisprudencia constitucional disponen que la función notarial es un servicio público, ello no implica que los notarios sean sujetos de derecho público.[12] En consecuencia, declaró la falta de competencia para asumir el conocimiento del presente asunto; propuso el conflicto negativo de jurisdicción[13] y, por tanto, envió el expediente a la Corte Constitucional para que resuelva el presente conflicto.[14]

5. A través del oficio 400 del 29 de junio de 2021, el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Medellín -Antioquia- envió el expediente a la Corte Constitucional.[15] Una vez allegado el expediente, en sesión virtual del 15 de marzo de 2022 fue repartido el expediente de la referencia a la magistrada ponente para que proyectara la decisión correspondiente.

1. Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2. En el presente asunto se configuró un conflicto negativo de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

7. La Corte Constitucional ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos autoridades que administran justicia y que pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna corresponde (negativo) o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[16]

8. Particularmente, en relación con los conflictos de jurisdicción, en el Auto 155 de 2019, esta Corporación precisó que su configuración requiere la concurrencia de los siguientes tres presupuestos: (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[17] (ii) el presupuesto objetivo, el cual exige la existencia una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[18] y, (iii) el presupuesto normativo que consiste en que las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia.[19]

9. La Sala Plena de la Corte Constitucional evidencia que se satisfacen los requisitos para constatar la existencia de un conflicto negativo de jurisdicciones, concretamente entre el Juzgado Primero Civil del Circuito de Oralidad de Medellín -Antioquia- y el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Medellín -Antioquia-.

10. Para la Sala se satisface el presupuesto subjetivo, debido a que las autoridades judiciales en conflicto pertenecen a diferentes jurisdicciones y, a su vez, expusieron razones expresas para fundamentar la posición para rechazar el conocimiento de la acción popular presentada por el señor G.H. contra la Notaría Dieciocho (18) del Circuito Notarial de Medellín.

11. En segundo lugar, se constata el cumplimiento del presupuesto objetivo. En efecto, la controversia se da en virtud de la acción popular promovida por el señor G.H. contra la Notaría Dieciocho (18) del Circuito Notarial de Medellín -Antioquia-. Esta acción pretende la protección del derecho de las personas sordas y sordociegas al acceso a la función pública notarial y la realización de ajustes razonables para acceder al servicio notarial.

12. Finalmente, se considera que se satisface el presupuesto normativo. Las autoridades judiciales en conflicto expusieron razones constitucionales, legales y jurisprudenciales, para fundamentar su rechazo sobre el conocimiento del asunto. En efecto, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Oralidad de Medellín -Antioquia-, a partir de la Ley 982 de 2005 y la jurisprudencia constitucional sobre la función notarial, consideró que le corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa el conocimiento de la acción popular objeto de discusión. Por su parte, el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Medellín -Antioquia- expuso que, de acuerdo con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, la acción popular presentada por el señor G.H. le corresponde asumirlas a la Jurisdicción Civil Ordinaria, debido a que no tiene una relación estricta con la actividad notarial.

3. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de las acciones populares presentadas contra las notarías cuando se pretendan ajustes razonables para el acceso de personas con capacidades diversas

13. La acción popular está consagrada en el artículo 88 de la Constitución. Allí se dispuso la creación de esta acción pública, la cual se dirigirá hacia la protección de derechos e intereses colectivos, tales como la seguridad, el patrimonio, la salubridad pública, el ambiente, la moral administrativa, o la libertad de competencia económica entre otros derechos que el legislador determine[20]. Igualmente, tiene un carácter preventivo y, si fuese posible, restitutivo[21]. Sin embargo, delegó al legislador su regulación.[22] Por ello, el Congreso de la República expidió la Ley 472 de 1998, por medio de la cual se desarrolla el régimen procedimental de la acción popular.[23] Esta ley se compone de cinco títulos, entre los cuales se desarrollan sus principios generales, las disposiciones procesales y jurisdiccionales de las acciones populares y de grupo, el régimen probatorio de estas acciones, entre otras disposiciones. Respecto a la jurisdicción competente para asumir el conocimiento de esta acción constitucional, el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 establece lo siguiente:

    “Artículo 15. Jurisdicción. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia

    En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil.”[24]

14. Así, la Jurisdicción Contencioso Administrativa conoce de estas acciones cuando la controversia tenga origen en actos, acciones u omisiones de (i) las entidades públicas; y, (ii) los particulares que desempeñen funciones administrativas; mientras que la Jurisdicción Civil Ordinaria es la encargada de asumir el conocimiento en todos los demás asuntos. Esta disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-215 de 1999,[25] por dos razones. La primera consiste en que se desconocería el derecho fundamental al debido proceso, puesto que, los daños y perjuicios pueden tener origen en actuaciones propias de las autoridades públicas, así como de particulares,[26] es decir, el factor que define la jurisdicción competente es subjetivo. Por su parte, la segunda razón consiste en que, a partir de la lectura del artículo 88, la Constitución confirió un margen de configuración legislativa al Congreso de la República para desarrollar este asunto, el cual, en su momento, de acuerdo con la Corte Constitucional, lo realizó dentro del margen de razonabilidad.[27]

15. En consecuencia, de acuerdo con la Corte Constitucional, “la competencia de la jurisdicción administrativa para conocer de acciones populares, solo se activa a partir del cumplimiento de una de dos condiciones: (i) que la accionada sea una entidad pública o (ii) se trate de un particular que desarrolle funciones administrativas.”[28] En ese sentido, en caso de que no se configure alguna de los anteriores escenarios, el asunto le corresponde asumirlo a la jurisdicción ordinaria.

16. Ahora bien, la Constitución expresamente señala que la función notarial es un servicio público.[29] Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha establecido que “los notarios no desarrollan únicamente un servicio público, sino que ejercen una actividad de interés general, que, si bien es distinta de las funciones estatales clásicas, a saber, la legislativa, la ejecutiva y la judicial, ha de ser calificada como una verdadera función pública (…).”[30] En ese sentido, para la Corte, la actividad notarial es un servicio público,[31] que se encuentra a cargo de particulares que actúan bajo el principio de descentralización por colaboración;[32] aparejan el ejercicio de una función pública en tanto son depositarias de la fe pública y, para dichos efectos, se encuentran investidas de autoridad, sin que por ello adquieran el carácter de servidores públicos o de autoridades administrativas en sentido subjetivo u orgánico.[33]

17. La configuración normativa de la función pública notarial se encuentra en el Decreto 960 de 1970 “Por el cual se expide el Estatuto del Notariado”. Dicha norma, en su artículo 3°, enuncia las siguientes funciones que realizan los notarios en virtud de dicha función pública:

    Artículo 3. Funciones de los notarios. Compete a los Notarios:

4. Recibir, extender y autorizar las declaraciones que conforme a las Leyes requieran escritura pública y aquellas a las cuales los interesados quieran revestir de esta solemnidad

5. Autorizar el reconocimiento espontáneo de documentos privados.

6. Dar testimonio de la autenticidad de firmas de funcionarios o particulares y de otros Notarios que las tengan registradas ante ellos.

7. Dar fe de la correspondencia o identidad que exista entre un documento que tenga a la vista y su copia mecánica o literal.

8. Acreditar la existencia de las personas naturales y expedir la correspondiente fe de vida.

9. Recibir y guardar dentro del protocolo los documentos o actuaciones que la Ley o el Juez ordenen protocolizar o que los interesados quieran proteger de esta manera.

10. Expedir copias o certificaciones según el caso, de los documentos que reposen en sus archivos.

11. Dar testimonio escrito con fines jurídico - probatorios de los hechos percibidos por ellos dentro del ejercicio de sus funciones y de que no haya quedado dato formal en sus archivos.

12. Intervenir en el otorgamiento, extensión y autorización de los testamentos solemnes que conforme a la Ley civil deban otorgarse ante ellos.

13. Practicar apertura y publicación de los testamentos cerrados.

14. Numeral derogado por el artículo 46 del Decreto 2163 de 1970

15. Numeral derogado por el artículo 46 del Decreto 2163 de 1970

16. Llevar el registro del estado civil de las personas en los casos, por los sistemas y con las formalidades prescritos en la Ley.”

18. En el cumplimiento de estas funciones, los notarios se convierten en funcionarios públicos, aun cuando su naturaleza corresponde al régimen privado. En otras palabras, de conformidad con la Corte Constitucional, pese a realizar todas las anteriores funciones y potestades, los Notarios no adquieren el carácter de servidores públicos o de autoridades administrativas en sentido subjetivo u orgánico y, por tanto, la enunciación de estas funciones públicas es, asimismo, el agotamiento de la función pública notarial.

19. A partir de estas consideraciones, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, al momento de resolver un conflicto de jurisdicción -similar al aquí planteado-, expuso que las acciones populares que se dirijan contra las notarías donde se debaten asuntos sobre la planta física, la construcción del edificio y el respeto a normas de sismo resistencia, no tienen una relación directa con la prestación del servicio público notarial y, por tanto, es la Jurisdicción Civil Ordinaria la competente para asumir el conocimiento de dicha acción popular.[34]

20. Este criterio fue acogido por la Sala Plena de la Corte Constitucional. En efecto, en el Auto 614 de 2021,[35] la Corte expuso que, cuando se tratan de acciones contra una notaría, debe analizarse si la pretensión versa sobre las funciones públicas que desarrolla, según el Estatuto Notarial, con el objeto de establecer si actúa en el marco de su función administrativa y pública y, a partir de allí, determinar la jurisdicción competente.[36]

21. Sin embargo, respecto de las acciones populares presentadas contra notarías donde se discute la posibilidad de acceso de las personas con capacidades diversas a la función notarial, la Sala Plena de la Corte Constitucional se apartó del criterio fijado por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Al respecto, en el Auto 1100 de 2021,[37] se estableció que la jurisdicción contenciosa administrativa es la competente para resolver controversias relacionadas con la adecuación de la infraestructura de una notaría para la prestación del servicio público a personas en situación de discapacidad.[38] De acuerdo con la Corte, los asuntos relacionados con la adecuación de la infraestructura y los ajustes razonables exigidos por medio de la acción popular con la finalidad de garantizar el acceso a las personas con capacidades diversas a esta función pública tienen una relación estrecha con la actividad notarial; en palabras de la Corte, “las adecuaciones y ajustes necesarios para que las personas en situación de discapacidad puedan acceder a los servicios notariales previstos en el artículo 3° del Decreto [Ley] 960 de 1970 se vinculan estrechamente con el desempeño de dicha función.”[39] Adicionalmente, la Corte consideró que el incumplimiento de las condiciones de accesibilidad podría imposibilitar la prestación efectiva del servicio público que prestan los notarios, en aquello que constituye una función administrativa.[40] Por ello, en la resolución del caso concreto -de un asunto similar al aquí planteado-, la Sala Plena de la Corte Constitucional consideró que le corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa continuar el conocimiento de una acción popular presentada contra una notaría donde se pretendía las adecuaciones y ajustes razonables para que las personas sordas y sordociegas puedas acceder a los servicios notariales.[41]

22. Una vez revisada la existencia de un conflicto de jurisdicción en el presente asunto, la Sala Plena de la Corte Constitucional considera que debe ser dirimido en el sentido de que le corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa (Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Medellín) conocer de la acción popular presentada por el señor G.H. contra la Notaría Dieciocho (18) del Circuito Notarial de Medellín.

23. En efecto, la demanda de acción popular sostiene que la Notaría Dieciocho (18) del Circuito Notarial de Medellín -Antioquia- carece del servicio de apoyo para personas sordas y sordociegas y, en consecuencia, no pueden acceder a los servicios notariales, de conformidad con lo previsto por la Ley 982 de 2005. Por tal motivo, pretendió, entre otras pretensiones, que la entidad demandada (i) contrate un intérprete y un guía interprete profesionales con una entidad autorizada por el Ministerio de Educación Nacional para prestar la atención necesaria a este grupo poblacional; y, (ii) que instalen señales sonoras, visuales y auditivas, tal y como lo dispone la ley 982 de 2005.

24. Para la Corte, de conformidad con el Auto 1100 de 2021,[42] las adecuaciones o ajustes razonables solicitados por el accionante tienen una relación conexa con el acceso de las personas con capacidades diversas a la prestación del servicio notarial. Al respecto, la Sala Plena de la Corte Constitucional evidencia que lo pretendido en la acción popular presentada por el señor G.H. contra la Notaría Dieciocho (18) del Circuito Notarial de Medellín -Antioquia- tiene la finalidad de que las personas sordas y sordociegas accedan materialmente a servicios notariales. En ese sentido, para la Corte, las pretensiones tienen una relación inescindible con el acceso a la función administrativa notarial y su desarrollo. Por ello, de conformidad con lo establecido por la jurisprudencia constitucional, le corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa asumir el conocimiento de la presente acción popular presentada por el señor G.H. contra la Notaría Dieciocho (18) del Circuito Notarial de Medellín -Antioquia-.

25. Por lo anterior, como regla de decisión, la Sala Plena de la Corte Constitucional reitera que “las acciones populares que se presenten en contra de notarias para obtener las adecuaciones y ajustes razonables que permitan el acceso efectivo al servicio público de las personas en situación de discapacidad serán de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, por cuanto dicha pretensión está inescindiblemente relacionada con el acceso a la función administrativa que cumplen estos particulares (en los términos del artículo 15 de la Ley 472 de 1998). Esto es, el desempeño de las atribuciones encomendadas a los notarios en su condición de fedatarios públicos previstas en el artículo 3° del Decreto-Ley 960 de 1970.”[43]

26. En consecuencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional considera que el proceso de la acción popular promovido por el señor G.H. contra la Notaría Dieciocho (18) del Circuito Notarial de Medellín -Antioquia- le corresponde resolverlo a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, es decir, al Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Medellín -Antioquia-, de conformidad con lo expuesto en la presente providencia.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,