Auto nº 647/22 de Corte Constitucional, 5 de Mayo de 2022
| Número de sentencia | 647/22 |
| Fecha | 05 Mayo 2022 |
| Número de expediente | CJU-1284 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 647/22
Referencia: expediente CJU-1284
Conflicto de jurisdicciones entre la Sección Tercera Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá.
Magistrado ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., cinco (05) de mayo de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente
AUTO
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El 22 de agosto de 2019, Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A (en adelante, “Sanitas EPS”) interpuso demanda ordinaria laboral en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES–, en aras de obtener una indemnización de perjuicios, específicamente, el lucro cesante y el daño emergente causados por el rechazo al reconocimiento y pago de 120 solicitudes de recobros correspondientes a las prestaciones no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud (en adelante, “POS”), hoy Plan de Beneficios de Salud (en adelante, “PBS”), por un valor de $76.800.918.
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En la demanda ordinaria, Sanitas EPS señaló que asumió las sumas de dinero pretendidas en cumplimiento de fallos de tutela y/o autorizaciones emitidas por el entonces Comité Técnico Científico (en adelante, “CTC”), las cuales fueron reclamadas a través del procedimiento administrativo especial de recobros ante el Ministerio de Salud y Protección Social, representado por el Consorcio Administrador del FOSYGA[1], entidad que decidió negar el pago mediante la imposición de glosas[2].
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El 19 de noviembre de 2019, el Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción y competencia para conocer de la demanda, y ordenó el envío del expediente a los juzgados administrativos de la misma ciudad, con fundamento en una decisión de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia en auto[3] del 12 de abril de 2018, en la que señaló que las demandas relacionadas con las decisiones de “glosar, devolver o rechazar las solicitudes de recobro constituyen un acto administrativo, particular y concreto, por lo que dicha discusión debe dirimirse en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por expresa competencia de la Ley 1437 de 2011”[4].
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El 11 de marzo de 2020, la Sección Tercera Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su falta de competencia para conocer de la demanda y suscitó un conflicto negativo de jurisdicciones, por lo que procedió a remitir el expediente a la Corte Constitucional, toda vez que, a su juicio, corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral el conocimiento de los asuntos relativos a la seguridad social, conforme al numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, “CPTSS”)[5].
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El 28 de enero de 2022, la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el expediente y el 2 de febrero siguiente la Secretaría General lo envió al despacho del magistrado sustanciador [6].
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Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[7].
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Estudio de los presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[8].
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Esta Corte ha considerado de manera reiterada que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[9]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[10]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[11]; y (iii) el presupuesto normativo implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[12].
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La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el plan obligatorio de salud. La Corte Constitucional, en el auto 389 de 2021[13], resolvió un conflicto suscitado entre el Juzgado 6 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 61 Administrativo del Circuito de la misma ciudad, en relación con una demanda instaurada por Sanitas EPS en contra de la ADRES, para el reconocimiento y pago de las sumas de dinero asumidas por la citada EPS para atender la cobertura de servicios, procedimientos e insumos no incorporados en el POS, hoy PBS. La Sala Plena concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[14].
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A criterio de la Corte, las controversias judiciales relacionadas con recobros no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS[15], ya que no se relacionan en estricto sentido con la prestación de los servicios de la seguridad social, y únicamente aluden a litigios entre entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud[16]. Igualmente, la Sala definió que el trámite de recobro constituye un verdadero procedimiento administrativo, el cual culmina con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de una obligación.
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En el asunto bajo examen, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre la Sección Tercera Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá (presupuesto subjetivo); (ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, esta es, el conocimiento de la demanda presentada por Sanitas EPS contra la ADRES, por el no pago de los recobros por concepto de la prestación de servicios no incluidos en el POS, hoy PBS (presupuesto objetivo); y (iii) se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en los artículos 104 de la Ley 1437 de 2011 y en el artículo 2.4 del CPTSS (presupuesto normativo).
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Superado el estudio anterior, con base en lo expuesto en el auto 389 de 2021 y en virtud de lo previsto en el inciso 1° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competente para conocer de los asuntos relacionados con el pago de los recobros judiciales al Estado (ADRES) por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS.
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En consecuencia, la Sala Plena concluye que el juez competente para resolver la demanda presentada por Sanitas EPS en contra de la ADRES es la Sección Tercera Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, puesto que la accionante pretende el reconocimiento y pago de una indemnización de perjuicios a título de lucro cesante y daño emergente por la falta de reconocimiento y pago de prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, que fueron solicitadas y negadas a través del procedimiento administrativo de recobro.
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Regla de la decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con el recobro de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, pues lo que se pretende cuestionar es un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2° del CPTSS, ya que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social, sino que conciernen a litigios generados entre entidades administradoras relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no involucra a los afiliados, los beneficiarios o usuarios, ni a los empleadores[17].
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Sección Tercera Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que la Sección Tercera Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por la Sanitas EPS en contra de la ADRES.
Segundo. - REMITIR el expediente CJU-1284 a la Sección Tercera Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El artículo 66 de la Ley 1753 de 2015 establece que la ADRES está adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social y es la encargada de administrar los recursos del FOSYGA, FONSAET, los copagos de prestaciones no incluidas en el PBS del régimen contributivo y los recursos del Sistema, entre otras.
[2] Archivo “001 CuadernoPrincipal1.PDF”, pp. 3-120.
[3] Auto APL 1531-2018 del 12 de abril de 2018, proferido por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia.
[4] Ibídem, pp. 254-257.
[5] Ibídem, pp. 262-273. De igual manera, el juez administrativo citó pronunciamientos del Consejo de Estado y la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para argumentar su decisión.
[6] Archivo “Constancia de Reparto CJU 1284.pdf”.
[7] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] // 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[8] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019.
[9] Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[10] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[11] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).
[12] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[13] Auto que resolvió el CJU-072.
[14] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
[15] Modificado por la Ley 712 de 2001 y por el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012).
[16] Ley 1564 de 2012. “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.”
[17] La norma en cita dispone que: “Artículo 2. Competencia general. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…) 4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos.”
