Auto nº 672/22 de Corte Constitucional, 11 de Mayo de 2022
| Número de sentencia | 672/22 |
| Fecha | 11 Mayo 2022 |
| Número de expediente | CJU-290 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 672/22
Referencia: expediente CJU-290
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 59 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Juzgado 27 Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado sustanciador:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., once (11) de mayo de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente
AUTO
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El Hospital Infantil Los Ángeles, entidad privada sin ánimo de lucro, con domicilio principal en la ciudad de Pasto, a través de apoderado judicial, presentó demanda de reparación directa en contra de la Nación –Ministerio de Salud y Superintendencia Nacional de Salud–, con el objetivo de que se declare la responsabilidad del Estado por el incumplimiento de las funciones de inspección y vigilancia que debía ejercer sobre la Caja de Previsión Social, CAPRECOM[1].
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Esta demanda fue presentada el 12 de marzo de 2019 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y le correspondió por reparto a la Sección Tercera, Subsección A[2]. En auto del 7 de mayo del año en cita, el despacho inadmitió la demanda y ordenó que se subsanara dentro del término legal[3]. El apoderado de la entidad demandante procedió en tal sentido, relacionando cada una de las facturas que, con corte a diciembre de 2018, adeudaba la EPS CAPRECOM a la entidad demandante, cuya suma total era de $ 1.612.882.772 y reiteró que, debido al momento de la pretensión, la competencia para conocer de la acción de reparación directa promovida le asistía al Tribunal Administrativo de Cundinamarca[4].
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En auto del 29 de agosto de 2019, la Sección Tercera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la falta de competencia para conocer de este asunto y, en consecuencia, ordenó su remisión a los juzgados administrativos del circuito de Bogotá D.C., argumentando que, al verificar las facturas cuyo pago reclama la entidad demandante, “la pretensión mayor corresponde a la factura No.450232 por la suma de $ 76.335.035. Por lo tanto, esta corporación no tiene competencia para conocer este asunto, pues la pretensión no supera los 500 S.M.L.M.V”[5]. Luego de la remisión a los juzgados administrativos y el correspondiente reparto, el 31 de octubre de 2019, este proceso fue asignado al Juzgado 59 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá[6].
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En escrito radicado el 5 de noviembre de 2019 ante el mencionado despacho, el apoderado de la demandante ratificó que “el objeto de la demanda es perseguir la responsabilidad del estado (sic) derivada de sus actos, hechos, omisiones y operaciones ejecutadas dentro del sistema público de salud colombiano, en los términos del artículo 90 de la Constitución Nacional y artículos 104 Inciso 1, 140, 156, numeral 6”. Menciona que esta aclaración la hace teniendo en cuenta el cambio de competencia que decretó el tribunal, en consideración del valor de la factura más alta adeudada por la EPS CAPRECOM, por lo que afirma que: “muy distinto es que la contabilidad del hospital y sus soportes, dentro de los que se encuentran varias facturas, sean una prueba importante de la indemnización pedida dentro de la demanda”, y a renglón seguido menciona lo siguiente: “por lo expuesto, es clarísimo que la jurisdicción contenciosa administrativa es la competente para conocer de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas entidades públicas(…)”[7].
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El 30 de enero de 2020, el Juzgado 59 Administrativo de Bogotá profiere un auto declarando la falta de jurisdicción, al considerar que: “(…) debe tenerse en cuenta la reiterada y ratificada posición trazada por el Consejo Superior de la Judicatura, en el sentido de que la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad Laboral, es la competente para conocer de los procesos relacionados con los recobros efectuados ante el FOSYGA por concepto de servicios de salud”. En relación con este caso concreto, este despacho menciona lo siguiente: “se advierte que las pretensiones se encaminan al reconocimiento de una obligación por parte de los demandados, al no haberse reconocido a favor del HOSPITAL INFANTIL LOS ÁNGELES, los valores asumidos para sufragar los servicios médicos de urgencias, produciendo así el perjuicio por el que se demanda”.
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Aunado a lo anterior, afirma que: “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Por su parte la Jurisdicción Ordinaria Laboral –según el artículo 2º numerales 4º y 5º del Código Procesal del Trabajo y la seguridad Social–, es la competente para conocer, entre otros asuntos, de las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos, y los de ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral, que no correspondan a otra autoridad”.
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Con base en lo anterior, el Juzgado 59 Administrativo de Bogotá declara la falta de competencia para “conocer del asunto de la referencia, por corresponder a otra Jurisdicción, de acuerdo con la parte motiva de [dicha] providencia[8]”.
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El 20 de febrero de 2020 se hizo la correspondiente remisión del expediente a los juzgados laborales del circuito de Bogotá, siendo asignado este proceso al Juzgado 27 del citado circuito judicial.
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En auto del 2 de diciembre de 2020, la mencionada autoridad judicial declaró la falta de competencia para conocer este asunto, al establecer que “es pertinente tener en cuenta que[,] más allá de establecer si los asuntos respecto de los cuales surgió la controversia puesta en conocimiento de la jurisdicción devienen de hechos relacionados con el Sistema de Seguridad Social Integral, lo fundamental en el presente asunto se encuentra sujeto a la pretensión principal de la demanda[,] consistente en que se condene a la parte demandada al reconocimiento y pago a favor de la entidad demandante de la suma de $1.640.943.017 que corresponde a los servicios en salud NO PBS prestados[9]”.
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Posteriormente, menciona que, de conformidad con lo establecido por la Corte Suprema de Justicia en el expediente 110010230000201700200-01, los asuntos relacionados con el antiguo Fondo de Solidaridad y Garantía del Sistema de Seguridad Social en Salud (FOSYGA), que fue reemplazado por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud ADRES, son de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
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En este sentido, concluye que: “conforme los planteamientos expuestos, no puede este despacho asumir el conocimiento de un asunto que no le corresponde dirimir, ya que la competencia en términos constitucionales y legales, es el conjunto de atribuciones y funciones conferidas a los órganos administrativos y judiciales, pues dada su multiplicidad es necesario delimitarles funciones bien sea por la naturaleza del asunto, la cuantía de lo que se reclama, la calidad de las partes, y en general todas aquellas situaciones descritas en la ley que le define o distribuye determinados asuntos[10]”.
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El 4 de marzo de 2021 se remitió este expediente a la Corte Constitucional, siendo repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 22 de abril del año en cita y enviado al despacho el día 27 del mismo mes y año[11].
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Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[12].
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Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[13].
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Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[14]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[15]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[16]; y (iii) el presupuesto normativo implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[17].
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Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de las demandas de reparación directa en los que se discutan asuntos de seguridad social. El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 define los asuntos de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, estableciendo en el numeral 1º, que a dicha Jurisdicción le compete conocer de los asuntos “[l]os relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable”.
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Siguiendo la doctrina sobre la materia, citada en forma frecuente por la jurisprudencia constitucional, la reparación directa “es una acción de naturaleza subjetiva, individual, temporal y desistible, a través de la cual la persona que se crea lesionada o afectada (…) podrá solicitar directamente ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo que se repare el daño causado y se le reconozcan las demás indemnizaciones que correspondan, esto es, sin reclamación previa a la administración o mediando petición de nulidad, como en el caso de la acción de restablecimiento del derecho. Se trata de una típica acción tendiente a indemnizar a las personas con ocasión de la responsabilidad extracontractual en que pudo incurrir el Estado, en razón de las actividades anteriormente indicadas, que excluyen de entrada el acto administrativo[18]”.
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En este sentido, más allá del origen del posible daño imputable al Estado que puede derivar en una reparación patrimonial, el debate principal del medio de control de reparación directa gravita en torno a las acciones u omisiones del Estado. Es así como la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que: “[n]o sería justo que la calidad de servidor público prive a un ciudadano del derecho de recibir la protección propia del Estado y de ser indemnizado por las fallas del servicio, bien por acción o bien por omisión[19]”.
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En conclusión, de acuerdo con la naturaleza propia del medio de control de reparación directa que encuentra sustento en el artículo 90 de la Constitución, con base en el principio de igualdad ante la ley, no puede ser de recibo una tesis que limite la posibilidad de que cualquier persona que crea que ha sufrido un perjuicio que pueda dar lugar a la reparación patrimonial por parte del Estado acuda a este medio de control cuyo conocimiento le asiste a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, cualquiera que sea el origen del presunto daño alegado.
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Resolución del caso concreto. En el asunto bajo examen, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre el Juzgado 59 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 27 Laboral del Circuito de la misma ciudad (presupuesto subjetivo), (ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, esto es, la solicitud de la demandante de que se declare la responsabilidad patrimonial del Estado derivada de la falla en la inspección, control y vigilancia de la liquidada EPS CAPRECOM (presupuesto objetivo); y (iii) se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en los artículos 104 de la Ley 1437 de 2011 y 2º del CPTSS (presupuesto normativo).
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Superado lo anterior, se determina que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de la solicitud que formula la demandante, para que mediante el medio de control de reparación directa se determine si hay lugar a la indemnización patrimonial a su favor por parte de la Nación –Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud–, por no haber cumplido en forma adecuada las funciones de inspección, control y vigilancia sobre la EPS CAPRECOM, que –según informa la entidad demandante– terminó en un proceso liquidatario en el año 2017, sin el pago correspondiente de los servicios adeudados a dicha entidad[20].
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A esta conclusión se llega, teniendo en cuenta que la demandante solicita, más allá del pago de las facturas adeudadas, la reparación patrimonial de los perjuicios causados por la omisión del Estado en el cumplimiento oportuno de sus funciones de inspección, control y vigilancia sobre la mencionada EPS, motivo que, en su criterio, llevó a que no se realizara el pago de las acreencias a favor de la entidad demandante, lo que derivó en un aparente daño que se deberá verificar por parte del juez de lo contencioso administrativo, en virtud del artículo 104.1 de la Ley 1437 de 2011, el cual señala que le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de los asuntos “[l]os relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable”.
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En consecuencia, la Sala Plena concluye que el despacho competente para conocer el proceso judicial objeto de este conflicto de jurisdicciones es el Juzgado 59 Administrativo de Bogotá.
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Regla de la decisión. la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del medio de control de reparación directa, cuando se solicita el reconocimiento de una indemnización patrimonial a cargo del Estado, por no haber cumplido en forma adecuada las funciones de inspección, control y vigilancia sobre una EPS, por más de que el sustento de la reparación que se solicita corresponda a servicios en salud NO PBS prestados.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 59 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 27 Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 59 Administrativo del Circuito de Bogotá es el competente para conocer la demanda de reparación directa promovida por el Hospital Infantil Los Ángeles, a través de apoderado judicial, en contra de la Nación –Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud–.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-290 al Juzgado 59 Administrativo del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 27 Laboral del Circuito de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente electrónico CJU 290, 01EXPEDIENTE.pdf, pp. 5-24
[2] Ibidem, p. 28.
[3] Ibidem, pp. 30-34.
[4] Ibidem, pp. 36-60
[5] Ibidem, pp. 61-62.
[6] Ibidem, p. 67.
[7] Ibidem, pp. 69-70.
[8] Ibidem, pp. 71-79.
[9] Ibidem, pp. 82-84
[10] Ibidem, p 84.
[11] Archivo “CJU-0000290 Constancia de Reparto.pdf” del expediente.
[12] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] // 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[13] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019.
[14] Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[15] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[16] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).
[17] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[18] S.G., J.O., Tratado de Derecho Administrativo, Universidad Externado de Colombia, Tomo III, 2004, p. 211, citado en la sentencia C-644 de 2011.
[19] Consejo de Estado, radicado 730012331000200800100-01
[20] Op.Cit., Expediente electrónico CJU 290, p. 10.
