Auto nº 734/22 de Corte Constitucional, 26 de Mayo de 2022
| Ponente | José Fernando Reyes Cuartas |
| Fecha de Resolución | 26 de Mayo de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1373 |
Auto 734/22
Referencia: expediente CJU-1373
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 7 Administrativo de la misma ciudad.
Magistrado Ponente:
J.F.R.C..
Bogotá, D. C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:
AUTO
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El 29 de octubre de 2018, la señora M.M.A.B., a través de apoderado judicial, presentó demanda ordinaria laboral[1] contra la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) y el Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. (en adelante Porvenir). La demandante pretende, entre otras, que: (i) se declare la nulidad del traslado de la señora Acero Borbón del Régimen de Prima Media (RPM) al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS), administrado en su caso por Porvenir, toda vez que el mismo se adelantó sin que se indicara a la demandante de las consecuencias del cambio[2]; (ii) se condene a Colpensiones “al retorno inmediato” de la demandante al RPM; (iii) se condene a Porvenir a “la devolución de todos y cada uno de los valores consignados en la cuenta de ahorro individual” de la señora Acero Borbón y; (iv) como consecuencia de lo anterior, se condene a Colpensiones a reconocer y pagar la pensión de la demandante desde el momento en que fue causada, así como los intereses moratorios sobre el valor total de las mesadas causadas y no pagadas desde la fecha en la que se hicieron exigibles.[3]
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El asunto fue repartido al Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá, autoridad que, mediante auto del 26 de marzo de 2019, resolvió inadmitir la demanda[4]. Posteriormente, presentada la subsanación, mediante decisión del 30 de agosto siguiente[5] declaró que carecía de jurisdicción para conocer el proceso y ordenó la remisión del expediente a los jueces administrativos de la ciudad, para que se surtiera un nuevo reparto. Explicó que solo podría adelantar el trámite de la solicitud de nulidad de traslado de régimen pensional, toda vez que, en su criterio, la demandante ostentaba la calidad de empleada pública. Lo anterior, dado que se desempeñaba en el cargo de Profesional Universitario Código 219 Grado 15 - Alcaldía Local Antonio Nariño Planeación en la Secretaría Distrital de Gobierno. Dicha circunstancia, imposibilitaría que ese despacho conociera de la pretensión de la demandante relativa al reconocimiento y pago de su pensión de vejez.
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Concluyó, entonces, que la relación laboral sometida a conocimiento estaba sujeta al derecho administrativo y, por lo tanto, de acuerdo con el numeral 4° del artículo 104[6] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), el litigio era de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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Surtido el nuevo reparto, el asunto correspondió al Juzgado 7 Administrativo de Bogotá. Inicialmente, el 18 de diciembre de 2019[7], la autoridad resolvió inadmitir la demanda presentada y ordenó que la misma se adecuara al medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho. Sin embargo, el apoderado de la parte actora no se pronunció al respecto, razón por la cual mediante auto del 20 de febrero de 2020[8], el despacho rechazó la demanda.
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Posteriormente, mediante pronunciamiento del 24 de febrero siguiente[9], el juez administrativo aclaró su decisión de rechazo de la demanda, señalando que esta solo era vinculante en lo concerniente a la pretensión de reconocimiento y pago de la pensión de vejez de la señora Acero Borbón. Igualmente, tras considerar que la solicitud de ineficacia del traslado de régimen pensional era de conocimiento de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, en la misma oportunidad decidió remitir el expediente al Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia.
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El Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá, mediante auto del 5 de abril de 2020[10], manifestó no estar de acuerdo con la determinación tomada por el juez administrativo. Indicó que no era viable dividir las pretensiones elevadas por la demandante y consideró que en realidad ese despacho judicial debió: “suscitar el conflicto negativo y ordenar la remisión del plenario al superior funcional de ambas jurisdicciones, el cual para aquella oportunidad era la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, sin que pueda el juzgado receptor quien a mutuo propio finque nuevamente la competencia en este estrado judicial”, pues, de conformidad con el artículo 139 del Código General del Proceso[11], al haber declarado su falta de jurisdicción para adelantar el asunto, cualquier actuación adelantada debía ser declarada nula. Teniendo en cuenta lo explicado, ordenó devolver el asunto al Juzgado 7 Administrativo de Bogotá para que adelantara lo que estime pertinente.
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En consecuencia, el Juzgado 7 Administrativo de Bogotá, a través de su decisión del 12 de julio de 2021[12], declaró su falta de jurisdicción, propuso conflicto negativo de competencia remitió el asunto a la Corte Constitucional para lo de su competencia. Indicó que el juez laboral obvió que: “la controversia gira en torno a la inconformidad de la afiliación que la señora M.M.A.B. realizó al Fondo de Pensiones y Cesantías PORVENIR, solicitando que se declare la nulidad de la misma y se proceda a realizar el traslado a COLPENSIONES de los aportes efectuados a dicha Administradora”. Por lo anterior, sostuvo que, de acuerdo con el artículo 2 numeral 4 del Código Procesal del Trabajo[13] y la jurisprudencia desarrollada por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[14], correspondía a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, estudiar la pretensión principal de la demanda presentada por la señora A.B..
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El expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión virtual de la Comisión de CJU del 28 de enero del 2022 y enviado a este despacho el 2 de febrero del año corriente[15].
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[16].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[17].
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La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[18], a saber: i) Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[19]. ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[20]. iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[21].
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La Sala Plena evidencia que se configura un conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 7 Administrativo de Bogotá, como se procederá a exponer.
Se cumple el presupuesto subjetivo: el conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral (el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá) y otra de la jurisdicción contencioso administrativa (el Juzgado 7 Administrativo de Bogotá).
Se cumple el presupuesto objetivo: la controversia se enmarca en la demanda laboral presentada por la señora M.M.A.B. en contra de Colpensiones y Porvenir S.A., por medio de la cual pretende la nulidad del traslado de su régimen pensional y el reconocimiento y pago de su pensión de vejez por parte de Colpensiones.
Se cumple el presupuesto normativo: conforme lo reseñado en el acápite de antecedentes, ambas autoridades judiciales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional o legal, en los que soportan cada una de las posiciones dirigidas a negar su competencia. El Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá señaló que la demandante tenía la calidad de empleada pública y, por lo tanto, de acuerdo con el artículo 104 numeral 4 de la Ley 1437 de 2011, el asunto era de conocimiento de la jurisdicción contenciosa administrativa.
Por su parte, el Juzgado 7 Administrativo de Bogotá justificó su negativa para continuar con el trámite del asunto en él artículo 104 numeral 4 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 2 numeral 4 de la Ley 712 de 2001 y en los pronunciamientos de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Señaló que de las pretensiones de la demanda se pudo corroborar que la señora A.B. buscaba, de manera principal, la nulidad del traslado de régimen pensional efectuado de Colpensiones a Porvenir S.A. y, de manera subsidiaria, que la administradora de pensiones de carácter público reconociera y pagara su pensión de vejez. Por lo anterior, de acuerdo con el citado artículo 2 numeral 4 de la Ley 712 de 2001, la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral era la competente para tramitar el proceso en estudio.
La jurisdicción ordinaria es la competente para conocer de las controversias relacionadas con el traslado del RAIS al RPM[22].
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En el Auto 406 de 2021 la Corte indicó que la jurisdicción ordinaria es la competente para conocer “un proceso promovido por un ciudadano que solicita el traslado del RAIS al RPM”. Se arribó a dicha conclusión con fundamento en tres razones:
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El artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y el 2 numeral 4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social establecen una cláusula general o residual de competencia que le atribuye a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de asuntos relativos a la seguridad social que no haya sido expresamente asignados a otra jurisdicción.
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De acuerdo con jurisprudencia del Consejo de Estado[23] y el Consejo Superior de la Judicatura[24], la naturaleza de la vinculación del trabajador, al momento de causar la prestación, determina la jurisdicción competente. Esto es así pues es necesario “establecer un hito” que permita definir a cuál autoridad le corresponde decidir el asunto. Además, atiende al artículo 104 numeral 4 del CPACA, que se refiere de manera exclusiva a la categoría de “servidores públicos”, con la precisión de que la competencia se circunscribe al examen de la relación legal y reglamentaria, la cual es predicable de los empleados públicos. Por otra parte, debe analizarse la naturaleza de la entidad que administra el régimen de seguridad social aplicable al actor.
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Finalmente, el Consejo Superior de la Judicatura[25] indicó que los procesos de ineficacia de traslado del RAIS al RPM deben ser conocidos por la jurisdicción ordinaria por dos razones. Primero, porque no se cumplen los requisitos del 104 numeral 4 del CPACA pues se involucran entidades de naturaleza privada. Segundo, pues el tema del traslado es un conflicto de la seguridad social.
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Así las cosas, se estableció la siguiente regla de decisión: “[l]a jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer un proceso promovido por un ciudadano que solicita el traslado del RAIS al RPM. Lo anterior, porque un fondo privado de pensiones (Porvenir) administra el régimen de seguridad social al que está afiliado. En esa medida, no se cumple uno de los requisitos exigidos por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, para efectos de asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En particular, la administradora de pensiones no es una persona de derecho público”.
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La jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocer la demanda interpuesta por la señora M.M.A.B. contra Colpensiones y Porvenir S.A. Esto es así porque las pretensiones de la demanda tienen por objeto principal que se declare la nulidad del traslado del RPM al RAIS dado que, en la actualidad, la demandante se encuentra afiliada a un fondo de pensiones de naturaleza privada (Porvenir S.A.). De tal forma, no se cumple uno de los requisitos exigidos por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, para efectos de asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo (naturaleza pública de la administradora de pensiones). Conforme a lo anterior, el supuesto analizado se encuentra comprendido por la regla de decisión establecida en el Auto 406 de 2021.
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Así las cosas, se remitirá el expediente al Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá para que adelante lo de su competencia y comunique la presente decisión al Juzgado 7 Administrativo de Bogotá y a las partes del proceso.
Regla de decisión. De conformidad con el Auto 406 de 2021 “[l]a jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer un proceso promovido por un ciudadano que solicita el traslado del RAIS al RPM. Lo anterior, porque un fondo privado de pensiones (Porvenir) administra el régimen de seguridad social al que está afiliado. En esa medida, no se cumple uno de los requisitos exigidos por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, para efectos de asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En particular, la administradora de pensiones no es una persona de derecho público”.
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En consecuencia, la Sala Plena ordenará la remisión del expediente CJU-1373 al Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá para que imparta el trámite respectivo a la demanda ordinaria laboral presentada por la señora M.M.A.B..
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 7 Administrativo de Bogotá, y DECLARAR que el conocimiento del proceso radicado bajo el número 11001-31-05-021-2018-00647-00, corresponde al Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá.
Segundo: REMITIR por medio de la Secretaría General de esta Corporación, el expediente CJU-1373 al Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 7 Administrativo de Bogotá y a los sujetos procesales dentro del asunto con radicado 11001-31-05-021-2018-00647-00.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Archivo 06.EXPEDIENTE 2018-647.pdf. Páginas 6 a 32.
[2] En concreto, la demandante indicó que Porvenir S.A. nunca le informó: (i) que al trasladarse de régimen pensional renunciaba al RPM, al que tenía derecho, para someterse al RAIS; (ii) que el valor de la pensión dependía directamente de la modalidad de retiro programado y que el posible monto pensional estaba sujeto a los rendimientos de capital fluctuantes por las tasas de interés del mercado, el nivel de riesgo de inversión y el alto costo de la venta del bono pensional para una pensión anticipada; (iii) el valor de los porcentajes mensuales de descuento por la administración de los recursos, que disminuyen el monto ahorrado y (iv) que bajo el RPM tenía un derecho pensional cierto, que ya estaba causado y que se consolida en una mesada pensional con un valor vitalicio constante, resultante de aplicar un porcentaje establecido en la ley, acorde con el número de semanas cotizadas. Expediente digital. Archivo 06.EXPEDIENTE 2018-647.pdf. Páginas 15 a la 17.
[3] Sustraído de las pretensiones presentadas por la demandante en su escrito de demanda. Expediente digital. Archivo 06.EXPEDIENTE 2018-647.pdf. Páginas 28 a la 30.
[4] Explicó que dentro de la demanda presentada por la señora A.B. existía una indebida acumulación de pretensiones, en tanto solicitó el traslado de régimen pensional, cuyo trámite es de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Adicionalmente, pretendía el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, proceso que debe ser adelantado ante la jurisdicción contencioso administrativa, toda vez que la demandante, dentro de la Secretaría Distrital de Gobierno se desempeñaba como Profesional Universitario Código 219 Grado 15 (empleada pública). Expediente digital. Archivo 06.EXPEDIENTE 2018-647.pdf. Páginas 93 a 94.
[5] Archivo 06.EXPEDIENTE 2018-647.pdf. Páginas 103 a 104.
[6] “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer (…) 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.
[7] Expediente digital. Archivo 06.EXPEDIENTE 2018-647.pdf. Páginas 108 a la 109.
[8] Expediente digital. Archivo 06.EXPEDIENTE 2018-647.pdf. Páginas 112 a la 113.
[9] Expediente digital. Archivo 06.EXPEDIENTE 2018-647.pdf. Páginas 118 a la 120.
[10] Expediente digital. Archivo 06.EXPEDIENTE 2018-647.pdf. Páginas 144 a la 147.
[11] ARTÍCULO 139. TRÁMITE. Siempre que el juez declare su incompetencia para conocer de un proceso ordenará remitirlo al que estime competente. Cuando el juez que reciba el expediente se declare a su vez incompetente solicitará que el conflicto se decida por el funcionario judicial que sea superior funcional común a ambos, al que enviará la actuación. Estas decisiones no admiten recurso. (…).
[12] Expediente digital. Archivo 08.CONFLICTO DE JURISDICCIONES.pdf
[13] "Artículo 2o. Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…) 4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan. (...)"
[14] Sentencia del 11 de abril de 2018, Consejo Superior de la Judicatura – Sala Disciplinaria. Por medio de la cual se estudió un caso similar al presente y se determinó que, luego de hacer un estudio de los artículos 104 del CPACA y 2 numeral 4 de la Ley 712 de 2001, será la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral quien conozca de las solicitudes de empleados públicas tendientes a la nulidad de afiliación de traslado de Colpensiones a un fondo privado de pensiones.
[15] El expediente fue cargado a la plataforma SIICOR https://siicor.corteconstitucional.gov.co/controldeprocesos/ExpedienteElectronico.php.
[16] Artículo 241. “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[17] Autos 345 de 2018 y 328 de 2019.
[18] Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[19] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[20] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[21] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[22] El presente acápite será tomado del Auto 948 de 2021, que a su vez reiteró el Auto 406 de 2021.
[23] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Auto de 27 de mayo de 2019. C.S.L.I.V.. R.: 05001-23-33-000-2016-02502-01(4416-18); Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Auto de 9 de mayo de 2019. C.C.P.C.. R.: 41001-23-33-000-2012-00118-01(1204-14); y Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Auto de 27 de agosto de 2020. C.C.P.C.. R.: 76001-23-33-000-2015-01140-01(3947-17).
[24] Consejo Superior de la Judicatura. Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Auto de 4 de marzo de 2020, M.C.M.C.D..
[25] Consejo Superior de la Judicatura. Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Auto del 4 de abril de 2018, M.C.M.R.; Consejo Superior de la Judicatura. Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Auto del 11 de abril de 2018, M.C.M.R.; y Consejo Superior de la Judicatura. Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Auto del 8 de agosto de 2019, M.J.E.G. de Gómez., entre otras.
