Auto nº 194/22 de Corte Constitucional, 24 de Febrero de 2022
| Ponente | Alejandro Linares Cantillo |
| Fecha de Resolución | 24 de Febrero de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-184 |
Auto 194/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios
Referencia: Expediente CJU-184
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 15 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 26 Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 20 de febrero de 2019, J.C.S.A., por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda contra el Distrito Capital (Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos) ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para obtener la declaratoria de la existencia de una relación laboral y el consecuente reconocimiento del pago de prestaciones sociales, por el tiempo transcurrido entre el 13 de octubre de 2010 hasta el 28 de enero de 2015, período durante el cual tuvo ocho sucesivos contratos de prestación de servicios que, en su criterio, encubrían la existencia de una relación laboral. La cuantía de las pretensiones fue estimada por la demandante en la suma de $ 96.101.847.
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En concreto, se pretende obtener la declaratoria de nulidad del oficio de fecha 27 de agosto de 2018, radicado No. 2018 EE 9490, proferido por la Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos, a través del cual se decidió no acceder a la solicitud que hiciera la señora Sierra Almanza, dado que lo que “(…) suscribió con la Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos UAECOB [fue] contrato[s] de prestación de servicios, regulado[s] por el numeral 3 del Artículo 32° de la Ley 80 de 1993, relación que en ningún caso genera vinculo laboral y, por ende, derecho a percibir prestaciones sociales[1]”.
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Ante la negativa de la entidad interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del mencionado acto administrativo, en la que pide que se condene a la entidad “(…) a reconocer y pagar al (sic) demandante, las prestaciones sociales correspondientes al cargo efectivamente ejercido, por el tiempo de duración de cada uno de los contratos de prestación de servicios que son objeto de esta demanda, siendo aquellas prestaciones las siguientes: cesantías, intereses a las cesantías, prima de vacaciones, vacaciones, prima de navidad, prima de servicio, bonificación anual por servicios prestados y bonificación especial de recreación”[2].
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La demanda le correspondió por reparto a la magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, A.O.P., quien el 30 de enero de 2019 estableció que, debido a los factores territorial y de cuantía, esta última cuya estimación fue razonada en la suma $ 7.133.400, el trámite de este asunto les concernía a los jueces administrativos de Bogotá, circunstancia por la cual les fue remitido el expediente[3]. Luego, el 20 de febrero de 2019 se realizó el respectivo reparto, siendo el proceso asignado al Juzgado 26 Administrativo Oral de Bogotá.
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El 20 de mayo siguiente, el Juzgado 26 Administrativo declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto[4], por lo que procedió a remitir el expediente a los juzgados laborales del circuito de la misma ciudad, con fundamento en la providencia interlocutoria del Consejo de Estado de fecha 28 de marzo de 2019, en el expediente radicado No. 11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857), en la que se señaló lo siguiente: “(…) pese a que la jurisdicción se instituye para juzgar controversias sobre la legalidad de actos administrativos en materia laboral, lo cierto es que si estos derivan directa o indirectamente de un contrato de trabajo, la jurisdicción no conoce del derecho allí controvertido[5]” .
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Esta autoridad también afirmó que, en relación con las reglas de competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, “(…) el artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 2° de la Ley 712 y el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, precisa que las controversias que se susciten entre los afiliados y beneficiarios con las entidades administradoras y prestadoras de los servicios de seguridad social, serán de competencia de la Justicia Ordinaria, salvo cuando la discusión surja entre servidores públicos regidos por una relación legal y reglamentaria y una administradora de derecho público”[6], pues en tal caso el asunto le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud del artículo 104.4 del CPACA.
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Concluye el juez que la falta de jurisdicción para conocer de este asunto se encuentra en el objeto de la controversia, pues lo que se busca por la accionante es declarar la existencia de una verdadera relación laboral y no existe “un acto administrativo de nombramiento (ordinario, en período de prueba, en propiedad, en provisionalidad, o con carácter supernumerario)[7]”, que haga que se examine un acto de la administración, motivo por el cual, en criterio del juzgador, este litigio debe ser dirimido por la Jurisdicción Ordinaria Laboral.
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Luego de remitir el expediente a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, el 5 de junio de 2019, este asunto fue asignado por reparto al Juzgado 15 Laboral del Circuito de Bogotá[8]. El 20 de septiembre de ese año, se ordenó por parte del Juzgado la correspondiente adecuación de la demanda[9]. Sin embargo, en auto del 14 de febrero de 2020, al pronunciarse sobre su admisibilidad[10], el citado juzgado declaró su falta de jurisdicción, con base en las pretensiones y fundamentos que fueron invocados, pues en ningún momento la demandante está reclamando las obligaciones derivadas de un contrato de trabajo, sino que, por el contrario, lo que se busca es la declaratoria de nulidad de un acto administrativo que negó la existencia de una relación laboral entre la demandante y el Distrito Capital (Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos). Así, el juez concluyó que, de acuerdo con lo anterior y con base en la cláusula general de competencia del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los procesos “4. (...) relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”, como el que fue puesto bajo su conocimiento en este caso.
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El 2 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió el expediente a esta corporación, siendo repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 25 de mayo de 2021 y enviado al despacho el 1° de junio de siguiente[11].
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Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[12].
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Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[13].
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Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[14]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[15]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[16]; y (iii) el presupuesto normativo implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[17].
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Competencia para conocer los asuntos relacionados con la declaración de un contrato realidad encubierto en la prestación de servicios a entidades públicas. En los autos 492 y 901 de 2021, esta corporación ya se pronunció sobre la misma materia que ahora es objeto de controversia y concluyó que, de acuerdo con el artículo 104 del CPACA, “(…) la Jurisdicción [de lo] Contencioso Administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”[18].
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Para llegar a esta conclusión, en el auto 492 de 2021, este tribunal destacó que (i) los fundamentos fácticos y jurídicos de estas demandas, así como sus pretensiones, se refieren a un litigio en el que se cuestiona la legalidad de los contratos de prestación de servicios celebrados con una entidad pública, por lo que la única autoridad avalada para proceder a la revisión de un contrato estatal y poder determinar si celebró y ejecutó realmente un vínculo de tal naturaleza o un contrato laboral, es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (en adelante “JCA”), conforme a lo dispuesto en el inciso 1° y en el numeral 2 del artículo 104 del CPACA[19]; (ii) la vía que generalmente se invoca para acceder a la justicia, se concreta en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (CPACA, art. 138), pues lo que se cuestiona es la validez de los actos que niegan la existencia de una relación laboral, pidiendo que se proceda al pago de todos los conceptos que se derivan de ella; y, finalmente, (iii) en estos casos no cabe aplicar la regla que se utiliza para definir la autoridad judicial que conoce de las controversias suscitadas entre el Estado y los trabajadores oficiales o empleados públicos, toda vez que su operancia se sujeta a que exista certeza sobre la naturaleza de un vínculo contractual o legal y reglamentario, y no cuando el objeto del litigio es, precisamente, el reconocimiento de una relación laboral.
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En desarrollo de lo anterior, en el auto 901 de 2021, la Corte señaló lo siguiente: “[L]a Jurisdicción Contencioso Administrativa es la competente para conocer las controversias originadas para reclamar la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios celebrado con el Estado, toda vez que es la jurisdicción que el ordenamiento jurídico ha habilitado para controlar y revisar los contratos estatales y determinar la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que une al contratista con la administración, a partir del acervo probatorio y las circunstancias específicas del caso concreto. Este Tribunal ha establecido, además, que dicha jurisdicción dispone de los mecanismos de defensa idóneos para controvertir la existencia de posibles contratos laborales y el cobro de acreencias derivadas de la celebración indebida de contratos de prestación de servicios con el Estado. En consecuencia, cuando el litigio planteado cuestiona la legalidad de actuaciones de la administración, como los contratos de prestación de servicios celebrados por una entidad pública o la validez de un acto administrativo, la competencia es de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”.
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Verificación de los presupuestos de un conflicto de jurisdicciones. En el caso concreto, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre el Juzgado 15 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 26 Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad (presupuesto subjetivo), (ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, esta es, el conocimiento de la demanda presentada por J.C.S.A., a través de apoderado, con el objetivo de declarar la nulidad del acto administrativo que negó la existencia de una relación laboral entre la demandante y el Distrito Capital - Unidad Administrativa Especial Cuerpo de Bomberos (presupuesto objetivo); y (iii) se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en el artículo 104 del CPACA y en el artículo 2 del CPTSS[20] (presupuesto normativo).
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Superado lo anterior, y con base en lo expuesto en los autos 492 y 901 de 2021, es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competente para dar trámite al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que se propone por la accionante, con el objeto de obtener la declaratoria de la existencia de una relación laboral y el consecuente reconocimiento del pago de prestaciones sociales, por el tiempo transcurrido entre el 13 de octubre de 2010 hasta el 28 de enero de 2015, período durante el cual tuvo ocho sucesivos contratos de prestación de servicios que, en su criterio, encubren la existencia de una relación laboral.
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En consecuencia, la Sala Plena concluye que el juez competente para resolver la demanda presentada por J.C.S.A. contra el Distrito Capital (Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos), es el Juzgado 26 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, puesto que la accionante pretende que se declare la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta en sucesivos contratos de prestación de servicios, los cuales fueron suscritos con dicha entidad pública.
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Regla de la decisión. La Corte determina que, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 15 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 26 Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juez 26 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por J.C.S.A. contra el Distrito Capital (Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos).
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-184 al Juzgado 26 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 15 Laboral del Circuito de esa misma ciudad.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Archivo “11001010200020200061100 C3.pdf” del expediente, p 6
[2] Ibidem p 85.
[3] Ibidem, p.p. 135-137.
[4] Ibidem, p.p. 148-158.
[5] Ibidem, p.p. 149-150.
[6] Ibidem, p. 151.
[7] Ibidem p.157.
[8] Ibidem, p. 160.
[9] Ibidem, p. 161.
[10] Ibidem, p.p. 213-216.
[11] Archivo “CJU-0000184 Constancia de Reparto.pdf” del expediente.
[12] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] // 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[13] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019.
[14] Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[15] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[16] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).
[17] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[18] Corte Constitucional, auto 492 de 2021.
[19] Las normas en cita disponen lo siguiente: “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. // Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…) 2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado.”
[20] Sigla que corresponde al Código Procesal de Trabajo y de la Seguridad Social.
