Auto nº 195/22 de Corte Constitucional, 24 de Febrero de 2022

1. El 16 de agosto de 2017, los señores M.P.P. y V.I.P. presentaron “demanda de responsabilidad civil extracontractual en accidente de tránsito” en contra del Consorcio Obras Quimbo (en adelante “COQ”)[1] y la sociedad EMGESA S.A - E.S.P[2]. Los demandantes señalaron que el 22 de julio de 2014 se movilizaban en motocicleta desde el municipio de Garzón hacia el municipio del Agrado y chocaron con una volqueta de carga de servicio público de propiedad del citado consorcio que, para la época de los hechos, era contratista de EMGESA S.A E.S.P., para la construcción de varias obras, entre otras, el puente del balseadero. Como consecuencia del impacto sufrieron distintas lesiones, por lo cual solicitaron que se declare civilmente responsable a los demandados de los perjuicios causados con ocasión del referido accidente.

2. Previo reparto, en auto del 1° de septiembre de 2017, el Juzgado 2 Civil del Circuito de Garzón admitió la demanda y dispuso notificar a la parte demandada[3].

3. A través de auto del 10 de octubre de 2019, el Juzgado 2 Civil del Circuito de Garzón declaró su falta de competencia para conocer del proceso y ordenó su remisión a los juzgados administrativos de la ciudad de Neiva[4]. Al respecto, la citada autoridad judicial estimó que, en virtud de la providencia del 27 de mayo de 2019 dictada por el Tribunal Superior de Neiva[5], que acogió los pronunciamientos de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[6] y del Consejo de Estado[7], la sociedad EMGESA S.A E.S.P. es una empresa de servicios públicos domiciliarios de carácter mixta, por lo que la indemnización de perjuicios que se reclama le corresponde en su definición a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la medida (i) en que las pretensiones se originan de la presunta responsabilidad de dicha sociedad como beneficiaria del proyecto de infraestructura y, (ii) porque los hechos enjuiciados provienen de la ejecución de una función pública a cargo de un particular. A lo anterior agregó que el artículo 104 del CPACA, (iii) señala qué se entiende por entidad pública, incluyendo a las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital, siendo EMGESA S.A E.S.P de tal naturaleza, circunstancia que activa el criterio subjetivo de definición de competencias, en favor de la justicia administrativa. Por último, (iv) advirtió que siendo las otras demandadas entidades de derecho privado, en este caso opera el fuero de atracción.

4. Previo reparto, a través de auto del 5 de noviembre de 2019, el Juzgado 6 Administrativo Oral del Circuito de Neiva declaró su falta de competencia para conocer de la demanda, propuso un conflicto negativo de competencia y ordenó la remisión del proceso a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[8]. Esta autoridad precisó que, con base en la jurisprudencia del Consejo de Estado[9], no todo contrato que celebre una entidad pública genera un fuero de responsabilidad, pues existen convenios que no desarrollan fines del Estado, y otros en los que el hecho acontecido no guarda relación directa y real con una obra pública. En este sentido, y respecto del caso concreto, (i) los daños que se reclaman provienen de un accidente de tránsito ocasionado por un vehículo tipo volqueta de servicio público de propiedad de un particular; (ii) el accidente ocurrió en una vía pública en condiciones ordinarias, como ocurre con cualquier otro vehículo; y (iii) no se advierte un posible vínculo contractual del CONSORCIO COQ con la administración pública, en los términos de la Ley 80 de 1993.

5. De otra parte, señaló que para que opere el fuero de atracción no basta que una autoridad o entidad pública sea demandada, sino que debe existir un sustento sólido de la intervención, acción u omisión de la entidad, tal y como lo ha referido el Consejo de Estado[10] y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[11], situación que no se configura en este caso, pues del material probatorio no se evidenció un vínculo contractual en el que se vea inmerso una actividad estatal, sobre todo si se tiene en cuenta que EMGESA es una entidad con ánimo de lucro y que el hecho donde se generó el presunto daño fue una actividad independiente, particular, donde el Estado no intervino. Por consiguiente, resaltó que el artículo 104 del CPACA fija como condición la vinculación e intervención de una entidad pública, que no debe partir de un deber abstracto o general sino de una acción individual, particular y concreta.

6. El 2 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió todos los conflictos de competencia que se encontraban a cargo de la anterior Sala Jurisdiccional Disciplinaria a la Corte Constitucional[12].

7. Una vez remitido el asunto a esta corporación, el expediente fue repartido al Magistrado Sustanciador en sesión de Sala Plena del 25 de mayo de 2021 y remitido al despacho el 1° de junio siguiente[13].

8. Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[14].

9. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[15].

10. En particular, de forma reiterada, se ha considerado que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se cumplan tres (3) presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[16]. De esta manera, se ha explicado que el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[17]; el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[18]; y el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[19].

11. Cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El artículo 104 del CPACA fija cuáles son los asuntos cuyo conocimiento le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Así, como cláusula general, señala que a esta jurisdicción se le asigna la competencia para tramitar “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. De igual forma, esta norma establece de forma expresa una serie de procesos cuyo trámite les compete a los jueces administrativos[20]. Por su parte, el parágrafo del citado artículo precisa que se concibe por entidad pública, concepto que se vincula con “todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”. Por último, el artículo 105 del CPACA establece cuatro (4) excepciones a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de suerte que se trata de materias cuyo conocimiento les compete a autoridades judiciales distintas[21].

12. En cuanto a la armonización de los preceptos previamente señalados, el Consejo de Estado ha considerado que la cláusula general de competencia sirve como parámetro para solucionar los vacíos normativos frente al conocimiento de un asunto por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o de la jurisdicción ordinaria, precisando que, en el supuesto de que la controversia no encuadre dentro de dicha cláusula, deberá acudirse a esta última. Al respecto, se ha dicho que: “Finalmente, y esta se entiende como la posición vigente, se construyó una tesis que encuentra fundamento en una solución de derecho positivo: si el problema surge frente a un vacío normativo, todas las situaciones en que la ley no sea clara sobre el conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o la jurisdicción Ordinaria, deben solucionarse de la mano de la norma contentiva de la cláusula general de competencias de la primera, ya que esta existe, entre otras, para cubrir este tipo de lagunas interpretativas. En virtud de esto, de la aplicación de la cláusula general de competencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, puede resultar que la controversia sea de su conocimiento y, en caso contrario, se deberá acudir a la Jurisdicción Ordinaria que es la regla general de conocimiento en los distintos órdenes jurisdiccionales que existen en Colombia”[22].

13. Por otro lado, es importante resaltar que el Título III del CPACA regula los medios de control cuyo conocimiento le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, los cuales se agrupan en: (i) el control inmediato de legalidad (incluido el referente a los fallos con responsabilidad fiscal); (ii) la nulidad por inconstitucionalidad; (iii) la nulidad (o nulidad simple); (iv) la nulidad y restablecimiento del derecho; (v) las controversias contractuales; (v) la repetición; (vi) la reparación directa; (vii) la nulidad electoral, (viii) la pérdida de investidura; (ix) la protección de los derechos e intereses colectivos; (x) la reparación de los perjuicios causados a un grupo; (xi) la nulidad de las cartas de naturaleza y de las resoluciones de autorización de inscripción; (xii) el control por vía de excepción; y (xiii) el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos.

14. En suma, puede concluirse que: (i) el artículo 104 del CPACA establece una cláusula general de competencia respecto de los asuntos cuyo conocimiento le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y enuncia de forma expresa una serie de procesos cuyo trámite se designó por el legislador; (ii) el artículo 105 ibidem introduce cuatro excepciones a la competencia de esta Jurisdicción; (iii) el Consejo de Estado ha señalado que la cláusula general de competencia sirve como parámetro para solucionar los vacíos normativos frente al conocimiento de un asunto por parte de la Jurisdicción Ordinaria y de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, precisando que en el supuesto de que la controversia no encuadre dentro de dicha cláusula deberá acudirse a la primera de las jurisdicciones mencionadas; y (iv) el título III del CPACA regula los medios de control cuyo conocimiento se asigna a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

15. Alcance del fuero de atracción. El fuero de atracción corresponde a una figura procesal cuya aplicación extiende la competencia del juez administrativo a personas de derecho privado, en los casos en que éstas son demandadas de forma concomitante con sujetos de derecho público, de suerte que dicha jurisdicción ostenta la competencia para resolver la causa donde comparecen unos y otros[23]. Este tribunal ha precisado que el fuero de atracción no opera de forma automática, por lo cual, para que esta figura aplique, es necesario verificar[24]: (i) que los hechos que fundamentan la eventual responsabilidad de los particulares y las entidades estatales son los mismos; (ii) que los hechos, las pretensiones y las pruebas que obran en el expediente permiten inferir razonablemente que existe una probabilidad mínimamente seria de que las entidades estatales serán condenadas; y (iii) que el demandante haya planteado fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal.

16. En síntesis, puede concluirse que el fuero de atracción extiende la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo respecto del conocimiento de controversias en las que son demandados de forma simultánea entidades públicas y sujetos de derecho privado. No obstante, dicha figura no opera de forma automática, por lo que se requiere acreditar unos criterios específcos que han sido definidos por la Corte Constitucional.

17. Naturaleza jurídica de EMGESA S.A. E.S.P. El artículo 14 de la Ley 142 de 1994[25] incorpora distintas definiciones con el fin de interpretar y aplicar dicha normatividad. Dentro de ellas se encuentra la referente a las empresas de servicios públicos, las cuales son catalogadas como empresas oficiales, mixtas o privadas, de acuerdo con el porcentaje de aportes públicos con que cuenten.

18. Así, (i) el numeral 14.5 del citado artículo establece que la empresa de servicios públicos oficial es aquella cuyo 100% de su capital está integrado por aportes de la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas. El numeral 14.6 ibidem refiere a que (ii) la empresa de servicios públicos mixta es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas tienen aportes iguales o superiores al 50%. Y el numeral 14.7 señala que (iii) la empresa de servicios públicos es privada si está integrada en su mayoría por capital perteneciente a particulares, o a entidades surgidas de convenios internacionales que se sometan íntegramente a las reglas a las que se allanan estos últimos.

19. En lo que respecta a EMGESA S.A E.S.P. es una sociedad anónima por acciones, constituida como empresa de servicios públicos conforme a la Ley 142 de 1994 y que tiene como objeto principal la generación y comercialización de energía eléctrica[26]. La composición accionaria de esta sociedad se ilustra en el siguiente cuadro[27]:

20. De acuerdo con la información expuesta, se observa que el Grupo Energía Bogotá S.A. E.S.P. es el accionista mayoritario con una participación total en el capital del 51.5135%. Esta sociedad también es una empresa de servicios públicos constituida como sociedad anónima por acciones[28], y cuyo accionista mayoritario es el Distrito Capital de Bogotá, con una participación actual del 65,7%[29]. Cabe aclarar que, para la fecha de presentación de la demanda objeto de este conflicto de jurisdicciones[30], dicha participación ascendía al 76,28%[31].

21. En virtud de lo anterior, se concluye que EMGESA S.A. E.S.P. es una empresa de servicios públicos mixta, como quiera que el Grupo Energía de Bogotá S.A. E.S.P, que es su accionista mayoritario, también es una empresa de servicios públicos que cuenta con aportes públicos superiores al 50%. Por lo demás, como consecuencia de esta categorización, adquiere la condición de entidad pública, en virtud de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 104 del CPACA.

22. A esta misma conclusión ha llegado el Consejo de Estado, al resaltar que: “Revisado el expediente, observa la Sala que no le asiste razón a Suramericana de Seguros S.A. al afirmar que Emgesa S.A. E.S.P. no es una entidad pública, pues, según sus estatutos, esta es una sociedad comercial por acciones, del tipo de las anónimas, constituida como empresa de servicios públicos conforme a las disposiciones de la Ley 142 de 1994 (fl. 91), en la que la Empresa de Energía de Bogotá tiene participación accionaria. Lo anterior quiere decir que, Emgesa S.A. E.S.P. es una empresa de servicios públicos domiciliarios de carácter mixto”[32]. Esta postura también ha sido compartida por la extinta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la cual, en su omento, sostuvo que: “(…) se puede concluir que la empresa EMGESA S.A. ESP, no puede ser considerada una empresa privada, toda vez que su composición accionaria es mayoritariamente pública, con un 51,5135% a favor del Grupo Energía Bogotá S.A. E.S.P.”[33]

23. En suma, y dada la citada referencia jurisprudencial, puede concluirse que la sociedad EMGESA S.A. E.S.P, al ser una empresa de servicios públicos mixta, que cuenta con un aporte estatal superior al 50%, ostenta la calidad de entidad pública, tal y como se señaló con anterioridad.

24. La Sala Plena encuentra satisfechos los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo entre jurisdicciones. En primer lugar, se cumple con el presupuesto subjetivo, puesto que la controversia es suscitada por dos autoridades que administran justicia, de un lado, el Juzgado 6 Administrativo Oral del Circuito de Neiva y, del otro, el Juzgado 2 Civil del Circuito de Garzón (H.. En segundo lugar, se acredita el presupuesto objetivo, ya que dicha controversia se origina a partir de la necesidad de adjudicar el conocimiento de la “demanda de responsabilidad civil extracontractual en accidente de tránsito” presentada por los señores M.P.P. y V.I.P. en contra del Consorcio COQ y de la sociedad EMGESA S.A. E.S.P. En tercer lugar, se cumple también con el presupuesto normativo, toda vez que el Juzgado 6 Administrativo Oral del Circuito de Neiva y el Juzgado 2 Civil del Circuito de Garzón manifiestan no ser competentes para conocer del asunto y presentan argumentos jurídicos a su favor.

25. Acreditados los referidos presupuestos, esta corporación considera que el conocimiento del presente asunto le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, por cuanto no se configura ninguno de los supuestos para activar la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y no opera, en este caso, el fuero de atracción. En efecto, si bien EMGESA S.A. E.S.P. hace parte de los entes demandados y dicha sociedad ostenta la condición de entidad pública, lo cierto es que en el escrito de demanda, en principio, no se formula ningún reproche en su contra, por virtud del cual pueda imputársele algún supuesto de responsabilidad.

26. Así, por una parte, (i) la demanda se fundamenta en las lesiones que sufrieron los señores M.P.P. y V.I.P., con ocasión de un accidente de tránsito en el cual recibieron el impacto de una volqueta de servicio público de propiedad del Consorcio COQ. Las referencias que se hacen a la empresa EMGESA S.A. E.S.P., prima facie, son tangenciales y no se relacionan con la ocurrencia del hecho dañoso, ni con la invocación de algún título objetivo o subjetivo de responsabilidad. De esta manera, se alude a la citada empresa, (a) para precisar que el mencionado consorcio, para la época de los hechos, era su contratista en la construcción de varias obras públicas, entre ellas, el puente del balseadero; y (b) para incluirla en el acápite de las declaraciones y condenas. Sin embargo, estas menciones no se acompañan de un reproche dirigido a inferir que EMGESA S.A. E.S.P. contribuyó con su conducta a originar el daño cuya reparación se reclama o que le asiste alguna responsabilidad relacionada por su vínculo contractual con el consorcio, pues lo que se invoca como generador del daño y que es objeto de reparación, es el impacto producido por una volqueta de propiedad del Consorcio COQ, con ocasión de un accidente de tránsito, el cual generó varias lesiones personales.

27. Y, por la otra, (ii) es claro que en este caso no se configura el fuero de atracción, de acuerdo con los criterios establecidos por esta corporación (acápite D de esta providencia), puesto que (1) no es posible inferir que exista una probabilidad mínimamente seria de que la entidad estatal demandada (EMGESA S.A E.S.P), en principio, pueda ser condenada y, adicionalmente, (2) la demanda carece de fundamentos fácticos y jurídicos para imputar supuesto el daño antijurídico a dicha entidad.

28. En suma, la Sala considera que la demanda presentada por los señores M.P.P. y V.I.P. en contra del Consorcio OBRAS QUIMBO[34] y la sociedad EMGESA S.A. E.S.P. le corresponde tramitarla a la Jurisdicción Ordinaria. En consecuencia, se ordenará remitir el expediente CJU-223 al Juzgado 2 Civil del Circuito de Garzón, para que continúe el trámite de la citada demanda. Esta autoridad deberá comunicar la presente decisión al Juzgado 6 Administrativo Oral del Circuito de Neiva y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

29. Regla de decisión. Para que se configure el fuero de atracción a favor de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, no basta con que una entidad pública haya sido señalada como uno de los sujetos demandados, puesto que se requiere acreditar, conforme con la jurisprudencia reiterada de la Corte (autos 646, 647, 928, 1074, 1154 y 1176 de 2021), (i) que los hechos que fundamentan la eventual responsabilidad de los particulares y las entidades estatales son los mismos; (ii) que los hechos, las pretensiones y las pruebas que obran en el expediente permiten inferir razonablemente que existe una probabilidad mínimamente seria de que las entidades estatales serán condenadas; y (iii) que el demandante haya planteado fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal. Estos supuestos no fueron acreditados en el caso bajo examen.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,