Auto nº 284/22 de Corte Constitucional, 9 de Marzo de 2022

1. El 13 de marzo de 2017, el señor E.F.M. (en adelante el demandante), presentó una acción popular[1] en contra de la Alcaldía Distrital de S.M. – Secretaría de Gobierno y Secretaría de Planeación, la Inspección de Policía de La Paz, el Comando de Policía de S.M., Electricaribe S.A., Metroagua S.A. y Gases del Caribe S.A. (en adelante las demandadas) con el propósito de que (i) se protejan los derechos colectivos (a) a la moralidad administrativa, (b) al acceso a los servicios públicos y que su prestación sea eficiente y oportuna, y (c) a la ejecución de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, contenidos en los literales b, j y m, respectivamente, del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, y, en consecuencia, (ii) se le ordene al Comando de Policía de S.M. que disponga de “toda su fuera (sic) activa para evitar que se efectúe la demolición de todas y cada una de las construcciones desarrolladas en el predio urbano” identificado con el folio de matrícula No. 080-1713 de S.M. (en adelante el inmueble), (ii) se le ordene a la Secretaría de Planeación de la Alcaldía de S.M. y a la Inspección de Policía de La Paz que efectúen un operativo policivo para demoler lo construido en dicho predio, por haberse hecho sin licencia de construcción, (iii) se le ordene a las empresas de servicios públicos Electricaribe S.A., Metroagua S.A. y Gases del Caribe S.A. retirar y suspender las acometidas de servicios públicos que se estén presentado en el señalado predio, y (iv) prevenir a las Curadurías Urbanas de la ciudad de S.M. “el otorgamiento de licencia de urbanismo y construcción a terceros que no detente la calidad de propietarios del predio de la referencia”.[2]

2. Como fundamento de sus pretensiones, el demandante expuso que las demandadas no impidieron el proceso de urbanización ilegal que se viene adelantando en el predio urbano identificado con el folio de matrícula No. 080-1713, del cual es propietaria la sociedad Organización Delima S.A.[3] Además, señaló que, pese a que a los ocupantes de hecho les fueron negadas las licencias de construcción solicitadas, las construcciones ilegales cuentan con servicios públicos domiciliarios.[4]

3. La demanda fue sometida a reparto el mismo 13 de marzo de 2017 y le correspondió inicialmente al Tribunal Administrativo de M., el cual, mediante auto del 25 de abril de 2017, la rechazó.[5] Contra esta decisión, el demandante presentó recurso de apelación,[6] el cual fue concedido, en el efecto suspensivo, por el Tribunal Administrativo de M..[7] El 19 de abril de 2018, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolvió el recurso de apelación y ordenó dejar sin efectos el auto que rechazó la demanda.[8]

4. Una vez devuelto el expediente, mediante auto del 18 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo de M. declaró la falta de jurisdicción para conocer de la controversia y ordenó remitir el proceso a la oficina de reparto para que fuera asignado entre los jueces civiles del circuito de la ciudad de S.M..[9] Al respecto, consideró que el artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante C.P.A.C.A.) exceptúa del conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa “[l]as decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente en la ley”.[10] En virtud de lo anterior, concluyó que “los hechos del caso del presente proceso se encuentran fuera de la esfera de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, toda vez que, el asunto que se debate consiste en hechos de una ocupación de hecho y por ello se inició el proceso policivo, el cual al no prosperar su cometido durante ese proceso administrativo a los interesados y/o propietarios del inmueble en discusión, les corresponde acudir mediante acción judicial ante la jurisdicción ordinaria”.[11]

5. En virtud de lo anterior, mediante reparto del 19 de noviembre de 2018, el proceso fue reasignado al Juzgado 1 Civil del Circuito de S.M..[12] Mediante Auto del 4 de diciembre de 2018, dicho Juzgado declaró la falta de jurisdicción para conocer de la demanda presentada el demandante.[13] En sustento de su posición, expuso que, en virtud del artículo 15 de la Ley 472 de 1998, la competencia para conocer de las demandas de acción popular “en principio está determinada en razón a la naturaleza jurídica de los sujetos” por lo que “cuando la demanda se dirija contra una entidad pública o contra un particular que desempeñe funciones administrativas, de ella conocerá la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.[14] Y, en este caso, según expone el Juzgado “la demanda se dirige contra Entidades Distritales y empresas encargadas de (sic) prestación de servicios públicos domiciliarios a quienes se les atribuye la vulneración de los derechos e intereses colectivos consagrados en los numerales b, j y m del artículo 4 de la Ley 472 de 1998”.[15] Por último, señaló que el demandante no reprocha las decisiones que se adoptaron en los procedimientos de policía sino que presentó una demanda de acción popular “por considerar que se presenta la afectación de los derechos colectivos que invoca, por consiguiente, considera el despacho que no es factible que la administración de justicia cambie la pretensiones de! actor encausando su acción en un proceso diferente, pues ello escaparía a la facultad que otorga el legislador de interpretar la demanda, toda vez, que aplicar lo que pretende Tribunal Administrativo, conllevaría desatender la tan importante acción constitucional que decidió instaurar”.[16] En virtud de lo anterior, el Juzgado 1 Civil del Circuito de S.M. ordenó remitir el asunto a la Oficina de Apoyo Judicial con el fin de que fuera repartido entre los jueces administrativos de S.M..

6. El 17 de enero de 2019, el asunto fue repartido al Juzgado Administrativo Oral 7 de S.M..[17] Este, mediante Auto del 23 de enero de 2019 resolvió devolver el expediente al Juzgado 1 Civil del Circuito de S.M. para que propusiera el conflicto negativo de competencia.[18]

7. Mediante Auto del 7 de febrero de 2019, el Juzgado 1 Civil del Circuito de S.M. declaró nuevamente la falta de jurisdicción para conocer de la acción popular y propuso el conflicto negativo de competencia.[19]

8. El 8 de marzo de 2019 el Juzgado 1 Civil del Circuito de S.M. remitió el expediente a la Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura con el propósito de que resolviera el conflicto negativo de competencia.[20] Posteriormente, el 2 de febrero de 2021, la Secretaria Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, envió este conflicto negativo de jurisdicción a la Corte Constitucional.[21]

9. La Sala Plena, en sesión virtual del 25 de mayo de 2021, repartió el expediente al despacho del magistrado J.E.I.N., y el 1 de junio de ese mismo año le hizo envío de este.[22]

Competencia

10. De conformidad con lo previsto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[23] la Sala Plena de la Corte Constitucional es la encargada para dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre jurisdicciones.

    Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

11. La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[24]

12. En tal sentido, la Sala Plena de la Corte, por medio del Auto 155 de 2019, añadió que son necesarios tres presupuestos para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones. Exigencias que el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

    Presupuesto

    Contenido

    Constatación

    Subjetivo

    La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[25]

    El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y otra perteneciente a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.

    Objetivo

    Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[26]

    Existe una controversia entre el Tribunal Administrativo de M. y el Juzgado 1 Civil del Circuito de S.M. con respecto a cuál jurisdicción es la competente para conocer y resolver una acción popular presentada por E.F.M. en contra de la Alcaldía Distrital de S.M. – Secretaría de Gobierno y Secretaría de Planeación, la Inspección de Policía de La Paz, el Comando de Policía de S.M., Electricaribe S.A., Metroagua S.A. y Gases del Caribe S.A. con el propósito de que (i) se protejan los derechos colectivos (a) a la moralidad administrativa, (b) al acceso a los servicios públicos y que su prestación sea eficiente y oportuna, y (c) a la ejecución de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, contenidos en los literales b, j y m, respectivamente, del artículo 4 de la Ley 472 de 1998.

    Normativo

    Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[27]

    Tanto el Tribunal Administrativo de M., como el Juzgado 1 Civil del Circuito de S.M., acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. Esto es, en el primer caso, al artículo 105 del CPACA que exceptúa del conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa “[l]as decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente en la ley”; y, en el segundo caso, al artículo 15 de la Ley 472 de 1998 dispone que “la jurisdicción encargada de conocer el trámite de acciones populares es la Contencioso Administrativo, por actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas”.

    Asunto objeto de decisión y metodología

13. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre jurisdicciones trabado entre el Tribunal Administrativo de M. y el Juzgado 1 Civil del Circuito de S.M.. Para tales efectos, la Sala (i) analizará las reglas de distribución de competencia de las acciones populares; y (ii) resolverá el caso concreto.

    Reglas de distribución de competencia para conocer las demandas de acción popular

14. El sustento normativo para fijar qué jurisdicción conocerá de las demandas de acción popular presentadas por los ciudadanos se encuentra en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 “[p]or la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. El mencionado artículo dispone que “[l]a jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia”. Y añade que, “[e]n los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil”.

15. Esta disposición determinó “un factor subjetivo de competencia, esto es, por la calidad de los sujetos contra quien se dirige la demanda”, en virtud del cual, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, le corresponde conocer “todas aquellas acciones dirigidas contra las entidades públicas o personas privadas que desempeñen funciones administrativas, con ocasión de su actividad o de sus eventuales omisiones, siendo de competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil en los demás casos”.[28]

16. Al respecto, el Auto 799 de 2021[29] fijó la siguiente regla de decisión: “En virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será́ la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente”. En virtud de lo anterior, resulta evidente que, si la acción popular involucra acciones u omisiones de entidades públicas, la competencia es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

17. En concordancia con lo anterior, el numeral 16 del artículo 152 del C.P.A.C.A., dispone que es competencia de los tribunales administrativos conocer de los “relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas”. Y el numeral 10 del artículo 155 ibidem dispone que los jueces administrativos conocerán esta clase de conflictos cuando las acciones u omisiones que los originen provengan de autoridades de los niveles departamental, distrital, municipal o local, o de personas privadas que dentro de esos mismos ámbitos desempeñen funciones administrativas.

18. Según se expuso en el acápite anterior, el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 dispone dos reglas de atribución de competencia para el conocimiento de las acciones populares, así:

    i) Regla 1: si la acción popular se dirige en contra de una entidad pública o una entidad privada que desempeñe funciones administrativas, la jurisdicción competente para conocer de ella es la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

    ii) Regla 2: si la acción popular se dirige contra una persona privada que no desempeñe funciones administrativas, la jurisdicción competente para conocer de ella es la ordinaria en su especialidad civil.

19. En el caso sub examine el demandante, presentó una acción popular[30] con el propósito de que se protejan los derechos colectivos (a) a la moralidad administrativa, (b) al acceso a los servicios públicos y que su prestación sea eficiente y oportuna, y (c) a la ejecución de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas. A su juicio, la Alcaldía Distrital de S.M. – Secretaría de Gobierno y Secretaría de Planeación, la Inspección de Policía de La Paz, el Comando de Policía de S.M., Electricaribe S.A., Metroagua S.A. y Gases del Caribe S.A. son responsables de la afectación de esos derechos colectivos por (i) no haber impedido el proceso de urbanización ilegal que se viene adelantando en el predio urbano identificado con el folio de matrícula No. 080-1713, del cual es propietaria la sociedad Organización Delima S.A.,[31] y (ii) haber dispuesto las acometidas de servicios públicos domiciliarios y prestar dichos servicios a las construcciones ilegales.[32]

20. Así pues, en este caso, el demandante (i) afirma, de manera expresa, que presenta la demanda en ejercicio de la acción popular, con el fin de que se protejan los derechos colectivos contenidos en los literales b, j y m, respectivamente, del artículo 4 de la Ley 472 de 1998. Y (ii) alega que la presunta violación de los derechos colectivos se originó en las acciones y omisiones de entidades públicas y empresas de servicios públicos domiciliarios.

21. En virtud de lo anterior, la Sala Plena concluye que el Tribunal Administrativo de M. es el competente para conocer de la acción popular presentada por E.F.M., en virtud de la subregla contenida en el Auto 799 de 2021 proferido por la Corte Constitucional, que resulta aplicable al caso concreto.

22. En efecto, los hechos en los que el demandante fundamenta la acción popular involucran presuntas acciones y omisiones de tres entidades públicas, a saber: la Alcaldía Distrital de S.M. – Secretaría de Gobierno y Secretaría de Planeación, la Inspección de Policía de La Paz, el Comando de Policía de S.M.. De modo que, la jurisdicción competente para conocer del asunto es la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, la Sala Plena ordenará remitir el expediente CJU-202 al Tribunal Administrativo de M..

    Regla de decisión: En línea con lo dispuesto en el Auto 799 de 2021, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo será la competente para conocer de una acción popular, en el evento que la violación o amenaza de derechos colectivos involucre actos, acciones u omisiones de entidades públicas.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,