Auto nº 295/22 de Corte Constitucional, 9 de Marzo de 2022
| Número de sentencia | 295/22 |
| Fecha | 09 Marzo 2022 |
| Número de expediente | CJU-695 |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Constitucional |
Auto 295/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública
(…) el ordenamiento jurídico le da un tratamiento específico y especial al procedimiento de liquidación de tributos y a la devolución de saldos a favor, destacándose entonces que se trata de un asunto sujeto al derecho administrativo en el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la llamada a resolver las controversias que puedan surgir entre los contribuyentes y la Administración. Ello se evidencia a la luz de una interpretación sistemática y armónica de las disposiciones referidas previamente del CPACA (artículos 104 y 155) y del Estatuto Tributario (artículos 720, 732, 835, 850 y 853), por lo que, cuando se trate de procesos ejecutivos de actos administrativos con naturaleza tributaria, la competencia le corresponderá a la jurisdicción de lo contencioso administrativo atendiendo al contenido material de la controversia.
Referencia: Expediente CJU-695
Conflicto de jurisdicción entre el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales (Caldas) y el Juzgado Séptimo Civil Municipal de Manizales (Caldas).
Magistrada Ponente (e):
KARENA CASELLES HERNÁNDEZ
Bogotá, D. C., nueve (9) de marzo de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 15 de noviembre de 2019, la sociedad Promotora Carmelo S.A.S inició un proceso ejecutivo contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), con el fin de que se profiriera mandamiento de pago por la obligación contenida en el acto administrativo “Resolución 110201236686201900991 del 12 de junio de 2019”, en la cual se ordenó la devolución del impuesto IVA a la sociedad demandante[1].
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Realizado el reparto, el proceso fue asignado al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales, quien profirió Auto del 24 de febrero de 2020, en el que declaró su falta competencia para asumir el conocimiento del asunto. Señaló que el artículo 104, numeral 6° de la Ley 1437 de 2011[2] (CPACA) establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce los procesos ejecutivos originados únicamente en condenas, conciliaciones, laudos arbitrales con participación de una entidad pública o contratos celebrados por una autoridad estatal; y, en consecuencia, carece de competencia para adelantar procesos en los que se pretende la ejecución de un acto administrativo. A su vez, refirió que el artículo 297[3] de la mencionada ley contiene una relación de títulos ejecutivos, pero no asigna competencias diferentes a las establecidas en el artículo 104. Por lo tanto, remitió el caso a la justicia ordinaria civil[4].
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Reasignado el asunto, correspondió al Juzgado Séptimo Civil Municipal de Manizales, quien, mediante Auto del 13 de octubre de 2020, señaló que el inciso 1º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[5] fija la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, en este sentido, le corresponde conocer “las controversias y litigios originados en actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas”. Bajo este contexto, argumentó que los demás numerales que integran el referido artículo complementan esta cláusula general de competencia, por lo que los procesos en los que se pretenda la ejecución de un acto sujeto al derecho administrativo y en los que esté involucrada una entidad pública corresponden a dicha jurisdicción. En consecuencia, el juzgado declaró la existencia de un conflicto negativo de competencia y remitió el asunto al Consejo Superior de la Judicatura[6].
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El 28 de octubre de 2020, se repartió el conflicto al interior del Consejo Superior de la Judicatura para su resolución[7]. Sin embargo, el 2 de febrero de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió el expediente a la Corte Constitucional con fundamento en lo dispuesto en el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[8].
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[9].
Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
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La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo. De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial, y el presupuesto normativo es aquél, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[10].
Competencia para el conocimiento de procesos ejecutivos con fundamento en actos administrativos de naturaleza tributaria
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La Corte Constitucional ha indicado que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conoce de los procesos ejecutivos que tengan como fundamento actos administrativos en los que se reconozcan acreencias laborales, debido a dos razones fundamentales[11]: (i) el numeral 6° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)[12] sólo haría referencia a los ejecutivos derivados de: condenas impuestas a la administración, conciliaciones aprobadas, laudos arbitrales y contratos celebrados con entidades estatales.; y, (ii) el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo establece que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, estudiará los casos relacionados con “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”.
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En ese sentido, el Auto 613 de 2021 refirió que: “el CPACA no incluye dentro de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo los procesos ejecutivos laborales derivados de actos administrativos que contengan acreencias laborales reconocidas” [13].
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Ahora bien, se destaca que examinar la competencia sobre los procesos ejecutivos de actos administrativos que tienen una naturaleza tributaria implica que la Corte deba realizar un análisis detallado y específico del ordenamiento jurídico existente en relación con dicha materia. Así, se resalta que el CPACA fija reglas de competencia específicas en asuntos tributarios en los cuales es competente la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Así, el artículo 155, numeral 4°, establece que tiene competencia para conocer “de los procesos que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales, cuya cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”.
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Adicionalmente, el enunciado general del artículo 104 del CPACA hace especial énfasis en la competencia de la jurisdicción contencioso administrativo en asuntos que se encuentran sujetos al derecho administrativo, en cuánto refiere que “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”[14].
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En el mismo sentido, se resalta que el Estatuto Tributario establece reglas de competencia sobre asuntos relativos a impuestos y refiere que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer las controversias relacionadas con resoluciones expedidas dentro del proceso de cobro coactivo. Así, en su artículo 835 se indica: “Dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, sólo serán demandables ante la Jurisdicción Contencioso - Administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción”.
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A su vez, el Estatuto Tributario regula en sus artículos 850 y 853[15] el procedimiento de devolución de saldos a favor que realiza la DIAN; y las disposiciones 720 y 732 de dicho estatuto prevén que los actos administrativos expedidos sobre esta materia pueden ser objetos de recursos en la vía gubernativa[16]. Inclusive, se subraya que el referido artículo 720 prevé en su parágrafo que los contribuyentes podrán “prescindir del recurso de reconsideración y acudir directamente ante la jurisdicción contencioso administrativa dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de la liquidación oficial”.
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En consecuencia, se concluye que el ordenamiento jurídico le da un tratamiento específico y especial al procedimiento de liquidación de tributos y a la devolución de saldos a favor, destacándose entonces que se trata de un asunto sujeto al derecho administrativo en el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la llamada a resolver las controversias que puedan surgir entre los contribuyentes y la Administración. Ello se evidencia a la luz de una interpretación sistemática y armónica de las disposiciones referidas previamente del CPACA (artículos 104 y 155) y del Estatuto Tributario (artículos 720, 732, 835, 850 y 853), por lo que, cuando se trate de procesos ejecutivos de actos administrativos con naturaleza tributaria, la competencia le corresponderá a la jurisdicción de lo contencioso administrativo atendiendo al contenido material de la controversia.
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Por ende, la Corte Constitucional establece la siguiente regla de decisión: La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer procesos ejecutivos que tengan como fundamento actos administrativos de naturaleza tributaria, en virtud de la interpretación sistemática y armónica de los artículos 104 y 155 del CPACA, y 720, 732, 835, 850 y 853 del Estatuto Tributario.
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En el presente asunto se satisfacen los presupuestos para la existencia de un conflicto de jurisdicción: (i) el presupuesto subjetivo, toda vez que una de las autoridades pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo -Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales- y la otra a la jurisdicción ordinaria civil -Juzgado Séptimo Civil Municipal de Manizales-; (ii) el presupuesto objetivo, debido a que se tramita un proceso ejecutivo en el que se pretende exigir el pago de una acreencia reconocida en un acto administrativo; y, (iii) el presupuesto normativo, en tanto ambas autoridades judiciales indicaron los fundamentos legales y jurisprudenciales en los que justificaron su falta de competencia, a saber, los artículos 104 y 297 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
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En lo que respecta al fondo de la presente controversia, la Sala Plena advierte que el conflicto se originó en el marco de un proceso ejecutivo que tiene como origen un acto administrativo de naturaleza tributaria, esto es, la Resolución 110201236686201900991 del 12 de junio de 2019, mediante la cual se habría ordenado la devolución del impuesto IVA a la sociedad Promotora Carmelo S.A.S[17].
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Teniendo esto en cuenta, se reitera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer procesos ejecutivos que tengan como fundamento actos administrativos de naturaleza tributaria, en virtud de la interpretación sistemática y armónica de los artículos 104 y 155 del CPACA, y 720, 732, 835, 850 y 853 del Estatuto Tributario.
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Como consecuencia de ello, la Corte Constitucional dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de indicar que el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales es el competente para resolver el proceso ejecutivo presentado por la sociedad Promotora Carmelo S.A.S contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales (Caldas) y el Juzgado Séptimo Civil Municipal de Manizales (Caldas), en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales (Caldas) conocer el proceso ejecutivo presentado por la sociedad Promotora Carmelo S.A.S contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), de conformidad con las consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-695 al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales (Caldas) para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Séptimo Civil Municipal de Manizales (Caldas), y a los sujetos procesales correspondientes.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
KARENA CASELLES HERNANDEZ
Magistrada (E)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Archivo Demanda. P.. 3-7. La resolución indicada dispuso el pago de $157.022.080 en favor de la sociedad. P.. 23 y 48.
[2] “Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”.
[3] “Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: (…) 4. Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar”.
[4] Cuaderno Principal. Páginas 80-83.
[5] “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.”
[6] Archivo Auto Provoca Conflicto Jurisdicción.
[7] Archivo 3052.
[8] Archivo Constancia Remisión Corte Constitucional.
[9] El artículo 241 de la Constitución establece: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[10] Se reiteran las consideraciones expuestas en el A-264 de 2021.
[11] Auto 613 de 2021. Por el cual se resolvió el CJU-299.
[12] “Artículo 104. De la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. (…) 6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”.
[13] I..
[14] Énfasis agregado.
[15] Artículo 850. “Los contribuyentes o responsables que liquiden saldos a favor en sus declaraciones tributarias podrán solicitar su devolución. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales deberá devolver oportunamente a los contribuyentes, los pagos en exceso o de lo no debido, que éstos hayan efectuado por concepto de obligaciones tributarias y aduaneras, cualquiera que fuere el concepto del pago, siguiendo el mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones de los saldos a favor.”
Artículo 853. “corresponde al Jefe de la Unidad de Devoluciones o de la Unidad de Recaudo encargada de dicha función, proferir los actos para ordenar, rechazar o negar las devoluciones y las compensaciones de los saldos a favor de las declaraciones tributarias o pagos en exceso, de conformidad con lo dispuesto en este título. Corresponde a los funcionarios de dichas unidades, previa autorización, comisión o reparto del Jefe de Devoluciones, estudiar, verificar las devoluciones y proyectar los fallos, y en general todas las actuaciones preparatorias y necesarias para proferir los actos de competencia del Jefe de la Unidad correspondiente”.
[16] Artículo 720 “Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales de este Estatuto, contra las liquidaciones oficiales, resoluciones que impongan sanciones u ordenen el reintegro de sumas devueltas y demás actos producidos, en relación con los impuestos administrados por la Unidad Administrativa Especial Dirección General de Impuestos Nacionales, procede el Recurso de Reconsideración. El recurso de reconsideración, salvo norma expresa en contrario, deberá interponerse ante la oficina competente, para conocer los recursos tributarios, de la Administración de Impuestos que hubiere practicado el acto respectivo, dentro de los dos meses siguientes a la notificación del mismo. Cuando el acto haya sido proferido por el Administrador de Impuestos o sus delegados, el recurso de reconsideración deberá interponerse ante el mismo funcionario que lo profirió.
PARÁGRAFO: Cuando se hubiere atendido en debida forma el requerimiento especial y no obstante se practique liquidación oficial, el contribuyente podrá prescindir del recurso de reconsideración y acudir directamente ante la jurisdicción contencioso administrativa dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de la liquidación oficial”.
Artículo 732. “La Administración de Impuestos tendrá un (1) año para resolver los recursos de reconsideración o reposición, contado a partir de su interposición en debida forma”
[17] Archivo Demanda. P.. 3-7.
