Auto nº 352/22 de Corte Constitucional, 16 de Marzo de 2022
| Ponente | Karena Elisama Caselles Hernández |
| Fecha de Resolución | 16 de Marzo de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-800 |
Auto 352/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: expediente CJU-800
Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo del V.d.C. y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Buenaventura, V.d.C..
Magistrada ponente (e):
KARENA CASELLES HERNÁNDEZ
Bogotá D. C., dieciséis (16) de marzo de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 18 de septiembre de 2015[1], la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de seis resoluciones dictadas por la Empresa de Puertos de Colombia[2] mediante las cuales se reconoció pensión de jubilación proporcional al señor L.A.G. y se adicionó o modificó dicha prestación[3].
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En decisión del 23 de septiembre de 2015, el Tribunal Administrativo de V.d.C. declaró su falta de jurisdicción para conocer del proceso con fundamento en los artículos 1 y 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[4] y el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA)[5]. Sobre el particular, argumentó que la Empresa Puertos de Colombia (último empleador del afiliado) es una Empresa Industrial y Comercial del Estado y que, de conformidad con el Decreto 3135 de 1968 y los Estatutos de la Empresa, las personas que laboraban para ella eran considerados trabajadores oficiales a excepción de los subgerentes, los jefes de oficina, el secretario general y el asistente de la gerencia general de oficina principal, así como los gerentes de los terminales, estos últimos siendo empleados públicos.
Adicionalmente, señaló que, los trabajadores de dicha entidad están vinculados a través de contrato de trabajo. Así, concluyó el Tribunal que, el demandado al ostentar el cargo de “Estibador de Servicios Marítimos” se encuentra cobijado por la regla general que indica que son trabajadores oficiales las personas que presten servicios a la Empresa Puertos de Colombia, con algunas excepciones.
En ese orden de ideas, determinó que le corresponde a los Juzgados Laborales del Circuito de Buenaventura conocer del asunto. Para fundamentar su decisión, citó jurisprudencia del Consejo de Estado[6].
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En Auto 0037 del 26 de enero de 2016, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Buenaventura, V.d.C. admitió la demanda presentada a través de apoderado judicial por la UGPP en contra de L.A.G.[7] y corrió traslado de esta al demandado.
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El 4 de mayo de 2016, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Buenaventura, V.d.C., propuso conflicto negativo de jurisdicción y remitió el expediente al Consejo Superior de la Judicatura para su resolución. El Juzgado fundamentó su decisión en que el artículo 105 del CPACA establece que corresponde a los jueces administrativos conocer de asuntos de “carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier otra autoridad”[8].
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El 19 de septiembre de 2019, el Juez Segundo Laboral del Circuito de Buenaventura, V.d.C., formuló denuncia ante la Fiscalía General de la Nación por la pérdida del expediente judicial correspondiente a la demanda interpuesta por la UGPP contra el señor L.A.G.[9].
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En Auto 0681 del 12 de noviembre de 2019, se ordenó reconstruir el expediente. Así mismo, se ordenó realizar la audiencia de que trata el artículo 126[10] del Código General del Proceso[11]. La mencionada audiencia se llevó a cabo el 25 de noviembre de 2019 y, en la misma, se declaró reconstruido el expediente y se ordenó remitir la demanda al Consejo Superior de la Judicatura, con ocasión de la formulación del conflicto negativo de jurisdicciones, promovido entre el Tribunal Administrativo del V.d.C. y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Buenaventura.
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En Oficio nº. 1355 de 3 de diciembre de 2019, se remitió el expediente al Jefe Oficina de Apoyo Judicial para que se repartiera entre los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura[12].
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El 13 de marzo de 2020, el Centro de Servicios Administrativos Jurisdiccionales, repartió al Juzgado Veintiocho Laboral del Circuito de Bogotá el expediente de la referencia, como si se tratara de una demanda nueva[13].
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El 16 de septiembre de 2020, el Juzgado Veintiocho Laboral del Circuito ordenó remitir el expediente al Consejo Superior de la Judicatura, tras verificar que existía una remisión previa a esta autoridad, por parte del Juzgado Segundo Laboral de Buenaventura, V.d.C., con ocasión del conflicto de jurisdicción suscitado entre éste y el Tribunal Administrativo del V.d.C.[14].
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El 17 de agosto de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial devolvió el expediente al Juzgado Veintiocho Laboral del Circuito de Bogotá, para que fuese remitido a la Corte Constitucional. En virtud de ello, el 10 de septiembre de 2021, se dispuso la remisión del expediente a la Corte Constitucional para resolver el conflicto suscitado entre el Tribunal Administrativo del V.d.C. y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Buenaventura.
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Finalmente, el 29 de septiembre de 2021, el asunto fue repartido por parte de la Secretaría General de la Corte Constitucional a este despacho para su sustanciación.
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La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver.
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Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[15] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[16] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una única causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[17] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[18]
La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones que rechazan su competencia para conocer del asunto, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo); (ii) el conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda presentada por la UGPP contra de un acto propio (presupuesto objetivo); y (iii) ambas autoridades jurisdiccionales expusieron argumentos de índole constitucional y legal, dirigidos a soportar cada una de sus posturas. Específicamente, el Tribunal Administrativo del V.d.C., los artículos 1° y 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[19] y el artículo 104 del CPACA. Por su parte, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Buenaventura, V.d.C., el artículo 105 del CPACA (presupuesto normativo).
La competencia para conocer de la demanda de la UGPP es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
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La Sala Plena ha establecido que cuando una entidad pública demanda un acto administrativo propio tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos pensionales.[20] La Corte ha llegado a esta conclusión con base en los artículos 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.[21] Según el primero de ellos, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, “deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”[22] A su vez, según el Artículo 104 del mismo código, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”. Según la Corte, tal competencia de los jueces administrativos cubre actos administrativos relativos a derechos pensionales, en la medida que la habilitación para que la administración demande un acto propio tiene como objetivo, entre otros, proteger el interés y el patrimonio público.[23]
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Ahora bien, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en el Auto 840 de 2021[24], expuso que los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada pueden ser demandados por la entidad que subrogó sus derechos y obligaciones. Al respecto expuso que “[l]a supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad. Dicha subrogación implica, a su turno, el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada. En tales términos, la entidad reemplazante que enfrenta los efectos perjudiciales de los actos administrativos expedidos por la entidad que subrogó puede demandar dichos actos por medio de la denominada acción de lesividad”.
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Debe tenerse en cuenta que las resoluciones atacadas son actos administrativos proferido por la Empresa de Puertos de Colombia la cual fue liquidada y sus obligaciones fueron subrogadas a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP[25], y, por tanto, es necesario entender que la discusión debe conocerla la jurisdicción contenciosa administrativa, según el artículo 104 inciso primero en concordancia con los artículos 97 y 138 de la Ley 1437 de 2011.
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Así las cosas, en la medida que en el presente caso la UGPP demandó sus actos administrativos propios en los que se pronunciaba sobre derechos pensionales, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por lo tanto, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Tribunal Administrativo de V.d.C. conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la UGPP. En consecuencia, la Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
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Para finalizar, se aclara que, si bien dentro del trámite del presente expediente se han dado numerosas irregularidades que han llevado a, entre otras cosas, la pérdida y reconstrucción del expediente, la Sala evidencia que esta situación ya fue puesta en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación en su momento y, por tanto, se abstendrá de pronunciarse sobre ese asunto en particular.
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Con todo, se evidencia igualmente que, una vez reconstruido el expediente, éste fue remitido en el año 2019 a la oficina de apoyo judicial para que fuera repartido entre los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de forma que éstos pudieran resolver el conflicto de jurisdicciones propuesto, pero, no obstante ello, el asunto fue nuevamente sometido a reparto como si se tratara de una nueva demanda.
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Sobre el particular, la Sala evidencia que esta situación podría ser comprendida como una nueva irregularidad dentro del trámite que debería ser objeto de estudio por parte de las autoridades competentes y, por tanto, optará por Compulsar Copias a la Fiscalía General de la Nación; de forma que examine, en el marco de sus competencias, si en el presente caso se han materializado conductas que puedan enmarcarse en algún tipo penal.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de V.d.C. y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Buenaventura, V.d.C., y DECLARAR que el Tribunal Administrativo de V.d.C. es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por la UGPP contra el señor L.A.G..
Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-800 al Tribunal Administrativo de V.d.C. para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Buenaventura, V.d.C..
Tercero.- COMPULSAR COPIAS de las actuaciones surtidas dentro del presente expediente a la Fiscalía General de la Nación para que, en el marco de sus competencias investigue si, dentro del presente trámite judicial y con ocasión a los hechos descritos en esta providencia, se han materializado conductas que puedan ser calificadas como delitos.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
KARENA CASELLES HERNANDEZ
Magistrada (E)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Acta de reparto. Expediente digital, documento “01Demanda”. P.. 3.
[2] Resoluciones nº. 04813 del 31 de enero de 1992, 040179 del 9 de marzo de 1992, 010798 del 21 de noviembre de 1992, 015895 del 31 de diciembre de 1992, 8139 del 30 de diciembre de 1993 y 97 del 12 de enero de 1996.
[3] Expediente digital, documento “01Demanda”. P.. 4-15.
[4] Modificado por la Ley 712 de 2001.
[6] Expediente digital, documento “01Demanda”. P.. 51-58.
[7] Expediente digital, documento “01Demanda”. P.. 84-85.
[8] Expediente digital, documento “01Demanda”. P.. 106-111.
[9] Expediente digital, documento “01Demanda”. P.. 131-133.
[10] Audiencia de reconstrucción del expediente.
[11] Expediente digital, documento “01Demanda”. P.. 134-135.
[12] Expediente digital, documento “01Demanda”. P.. 146.
[13] Expediente digital, documento “02Secuencia”. P.. 1
[14] Expediente digital, documento “03AutoRemite”. P.. 1
[15] Auto 155 de 2019. M.L.G.G.P..
[16] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[17] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[18] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[19] Modificado por la Ley 712 de 2001.
[20] Esta postura de la Corte fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. M.C.P.S.. SV. D.F.R.. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377 de 2021. M.J.F.R.C.; 382. M.J.F.R.C.; 384. M.J.F.R.C.; 385 de 2021. M.P.A.M.M.; 391 de 2021. M.A.L.C.; 393 de 2021. M.A.J.L.O.; 394 de 2021. M.A.J.L.O.; 396 de 2021. M.A.J.L.O.; 397 de 2021. M.A.J.L.O.; 399 de 2021. M.A.J.L.O.; 400 de 2021. M.A.J.L.O.; 402 de 2021. M.A.J.L.O.; 410 de 2021. M.G.S.O.D.; 411 de 2021. M.G.S.O.D.; 412 de 2021. M.G.S.O.D.; 431 de 2021. M.A.L.C.; 432 de 2021. M.A.L.C.; 434 de 2021. M.C.P.S. y 437 de 2021. M.A.L.C.. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines.
[22] Ley 1437 de 2011, Artículo 97.
[23] La Corte Constitucional ha sostenido que “donde se evidencia el ejercicio de la denominada acción de lesividad, prevalece la competencia de la jurisdicción especial sobre la ordinaria y por tanto, la competencia corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativa.” Auto 316 de 2021. M.C.P.S.. SV. D.F.R..
[24] C. Const., Auto A-840 de 2021.
[25] Ello, en razón a que, con ocasión a la liquidación de la Empresa de Puertos de Colombia, se expidieron los Decretos 1689 de 1997 y 1211 de 1999 en virtud de los cuales las obligaciones pensionales de esta entidad fueron asumidas por el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social y, posteriormente, mediante Decreto 4107 de 2011, esta obligación se trasladó a la UGPP.
