Auto nº 355/22 de Corte Constitucional, 16 de Marzo de 2022

1. El 13 de junio de 2017,[1] el señor R.V.M., a través de apoderado judicial, promovió una demanda laboral ordinaria en contra de Empresas Municipales de Cali EMCALI E.I.C.E. E.S.P.[2] El demandante pretendió que: (i) se reconozca su estatus de pensionado vitalicio de jubilación convencional, a partir del 16 de mayo de 2002, fecha en la que afirmó haber cumplido con los requisitos establecidos en el artículo 98 de la Convención Colectiva de Trabajo celebrada entre EMCALI y SINTRAEMCALI para la vigencia 1999-2000; (ii) se reconozca y liquide su pensión vitalicia de jubilación convencional, a partir del 27 de julio de 2003, conforme a lo establecido en el artículo 104 de la Convención Colectiva de Trabajo celebrada entre EMCALI y SINTRAEMCALI, para la vigencia 1999-2000; (iii) se reconozca y pague a su favor su mesada pensional vitalicia de jubilación convencional, a partir del 27 de julio de 2003, con los correspondientes aumentos anuales conforme a lo establecido en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993; y (iv) se realice la indexación correspondiente a los anteriores valores.

2. El demandante afirmó que, (i) EMCALI fue constituido como establecimiento público en el Acuerdo Municipal No. 050 de 1961 y posteriormente, mediante Acuerdo Municipal No. 14 de 1996 fue transformado en una empresa industrial y comercial del municipio, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 142 de 1994; (ii) todos los cargos de EMCALI se clasifican como trabajadores oficiales, “ya que su Junta Directiva, a la fecha de presentación de esta demanda, no ha ejercido en debida forma la potestad legal que tiene de determinar en sus estatutos internos, qué actividades de dirección o confianza, pueden ser desempeñadas por personas cuyos cargos se clasifican como de Empleados Públicos”; (iii) EMCALI E.I.C.E. E.S.P. suscribió con SINTRAEMCALI una Convención Colectiva de Trabajo aplicable a todos los trabajadores oficiales vinculados a la empresa demandada; (iv) estuvo vinculado con entidades estatales por más de 20 años, siendo su último patrono EMCALI; y (vi) el 16 de julio de 2014 solicitó ante la entidad demandada mediante el ejercicio de derecho de petición su reconocimiento como trabajador oficial y el consecuente “status vitalicio de jubilado convencional”, ante lo cual obtuvo una respuesta negativa por parte de EMCALI argumentando principalmente, que su vinculación se dio bajo la calidad de empleado público.[3]

3. Una vez repartida la demanda, el 12 de septiembre de 2017,[4] el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Cali admitió la demanda y ordenó notificar de esta a EMCALI E.I.C.E. E.S.P. La demandada allegó la contestación de la demanda el 23 de octubre de 2017,[5] donde afirmó principalmente que, se oponía a las pretensiones del señor V.M. en tanto “su último cargo desempeñado en la entidad fue el de Director de Gestión Comercial de Acueducto y Alcantarillado, condición de empleado público desde el inicio de su relación legal y reglamentaria con EMCALI, en ejercicio de actividades de dirección confianza o manejo”, lo cual no lo hacía acreedor al derecho que reclama. Por su parte, la autoridad judicial emitió un auto el 26 de abril de 2018,[6] mediante el cual dio por contestada la demanda y fijó el 21 de junio de 2018 como fecha para llevar a cabo la audiencia preliminar. El 20 de junio de 2018,[7] la Procuradora 28 Judicial II para Asuntos Laborales de Cali radicó ante el Juzgado un memorial mediante el cual propuso la excepción previa de falta de competencia y solicitó la remisión del asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

4. Posteriormente, el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Cali, el 20 de junio de 2018[8] emitió un auto mediante el cual resolvió declarar su falta de competencia para conocer la demanda bajo estudio, remitió el proceso a la Oficina Judicial de Reparto para que fuera asignado entre los jueces administrativos de Cali y dejó incólumes las actuaciones judiciales surtidas hasta ese momento. Sostuvo que, a partir de las certificaciones expedidas por EMCALI, las funciones que desempeñó el señor V.M. eran propias de un empleado público y no de un trabajador oficial, toda vez que estaban orientadas a desempeñar cargos de dirección y confianza tales como Gerente y Director; y, adicionalmente, no se aportó ningún tipo de contrato de trabajo que pudiera dar lugar a entender que el demandante era un trabajador oficial, por lo que la Jurisdicción Ordinaria Laboral no tendría competencia para conocer el asunto bajo estudio. Al respecto citó el artículo 304 del Decreto 1222 de 1986 y la Resolución GG-820 del 20 de mayo de 2004, mediante la cual se expidió el estatuto interno y se estableció la estructura organizacional de EMCALI, en la que se precisó que, quienes ejerzan las actividades de dirección o confianza ostentan la calidad de empleado público. Esta decisión fue objeto de recurso de apelación por el demandante, sin embargo, mediante auto del 26 de junio de 2018, el Juzgado resolvió declarar improcedente el recurso al considerar que en virtud del artículo 139 del Código General del Proceso, contra este tipo de autos no proceden recursos.[9]

5. Por su parte, el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca mediante auto del 2 de julio de 2019 decidió avocar el conocimiento del asunto y posteriormente, fijó fecha para llevar a cabo la audiencia inicial.[10] El 26 de agosto de 2019,[11] se desarrolló dicha audiencia y en ella, la autoridad judicial declaró fallida la conciliación, fijó el litigio y decretó las pruebas que consideró pertinentes. No obstante, el 12 de febrero de 2020,[12] el Tribunal emitió un auto mediante el cual resolvió declarar su falta de competencia para asumir el conocimiento de la demanda, propuso el conflicto negativo de competencia y remitió el asunto a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que lo dirimiera. Consideró que, de conformidad con la providencia del 23 de mayo de 2002 del Consejo de Estado[13] y la sentencia del 15 de mayo de 2013 de la Corte Suprema de Justicia,[14] quienes desempeñaron cargos como el del demandante fueron considerados trabajadores oficiales.[15]

6. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

7. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[16] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[17] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[18] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[19]

8. La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo). (ii) El conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda presentada por el señor R.V.M. en contra de Empresas Municipales de Cali EMCALI E.I.C.E. E.S.P. (presupuesto objetivo). (iii) Ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Cali invocó el artículo 304 del Decreto 1222 de 1986 y la Resolución GG-820 del 20 de mayo de 2004, mediante la cual se expidió el estatuto interno y se estableció la estructura organizacional de EMCALI. Por su parte, el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca citó jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia (presupuesto normativo).

9. La Corte Constitucional ha reiterado que, cuando no hay una norma especial que atribuya el conocimiento de un proceso a otra jurisdicción, opera una cláusula general o residual de competencia. Esta regla se deriva de lo establecido en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, según el cual, la Jurisdicción Ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra jurisdicción. A su vez, el artículo 2.5 del del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (en adelante, CPTSS)[20] señala que la Jurisdicción Ordinaria Laboral conoce de las controversias relacionadas con “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no corresponda a otra autoridad.”

10. Por su parte, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de las controversias relacionadas con la prestación del servicio de seguridad social, suscitadas entre los empleados públicos y las entidades estatales administradoras del respectivo régimen. Ello de conformidad con el inciso primero del artículo 104 del CPACA según el cual a la mencionada Jurisdicción le corresponde conocer “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.” Específicamente, el numeral 4 del mismo artículo señala que conocerá de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.”

11. Ahora bien, al respecto la Corte Constitucional estableció en el Auto 746 de 2021:[21]

    “respecto de la jurisdicción para resolver las controversias relacionadas con la seguridad social se prevén dos reglas. Una especial, que exige la acreditación de dos factores concurrentes para asignar el conocimiento del asunto a la jurisdicción contencioso-administrativa. Estos son: la calidad de empleado público del demandante y que una persona de derecho público administre el régimen que le aplica. Asimismo, una residual, según la cual, cuando la controversia involucra a un trabajador del sector privado o a un trabajador oficial, la competencia radica en la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y seguridad social.”[22]

12. Bajo este entendido, a partir de las normas citadas y de la jurisprudencia del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura, esta Corporación ha señalado que la naturaleza de la vinculación del trabajador al momento de causar la prestación determina la jurisdicción competente para conocer la controversia respectiva; y, adicionalmente, debe analizarse la naturaleza de la entidad que administra el régimen de seguridad social aplicable al actor.[23] En relación con la naturaleza de la vinculación del trabajador, se destaca que los empleados públicos tienen una vinculación de origen legal y reglamentario, y se trata de personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos, entre otros; mientras que, los trabajadores oficiales suscriben un contrato laboral con el Estado y se desempeñan en actividades que realizan o pueden desarrollar los particulares, como la construcción y el sostenimiento de obras públicas, entre otras.

13. En conclusión, de acuerdo con los presupuestos normativos y jurisprudenciales reseñados se tiene que, por un lado, de conformidad con lo dispuesto en la cláusula general de competencia contenida en el artículo 2 del CPTSS, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral conocer de los procesos judiciales relacionados con la seguridad social de trabajadores oficiales, independientes o del sector privado. Por otro lado, en atención a lo establecido en el numeral 4 del artículo 104 del CPACA, serán de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las demandas relacionadas con la seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público.

14. La Corte Constitucional ha señalado[24] que EMCALI se constituyó como establecimiento público mediante Acuerdo Municipal No. 050 del 1 de diciembre de 1961 y, por medio del artículo único de la Resolución 2984 del 9 de abril de 1973, clasificó los cargos de la entidad entre trabajadores oficiales y empleados públicos dependiendo la categoría de los empleos, así como los cargos de dirección y confianza de esta. Por medio de la Sentencia del Consejo de Estado del 31 de julio de 1992, se generó la nulidad de la Resolución 2984 del 9 de abril de 1973, al considerar que no se acogía a lo señalado en el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968 respecto de las actividades, sino al tipo de trabajo que se desarrolla en la entidad. Sin embargo, el Alto Tribunal no se pronunció sobre los asuntos pensionales de los trabajadores oficiales durante los 19 años de vigencia de la mencionada resolución.

15. Posteriormente, en cumplimiento del artículo 1 de la Ley 142 de 1994, el Concejo Municipal de Cali expidió el Acuerdo 014 del 31 de diciembre de 1996, mediante el cual EMCALI se transformó en una empresa industrial y comercial del Estado del orden municipal a partir del 1º de enero de 1997. En consecuencia, tal como lo ha expresado el Consejo de Estado,[25] a partir de ese momento la naturaleza jurídica de sus servidores sería, por regla general, la de trabajadores oficiales, excepto los cargos con funciones de dirección o confianza desempeñados por empleados públicos.[26]

16. En el caso bajo estudio, el señor R.V.M. pretendió que se le reconozca su calidad de pensionado vitalicio de jubilación convencional y en consecuencia se liquide y pague dicha pensión, en aplicación de la Convención Colectiva de Trabajo celebrada entre EMCALI y SINTREMCALI para la vigencia 1999 y 2000. EMCALI por su parte negó dicha solicitud argumentando que la vinculación laboral del señor V. se dio en calidad de empleado público.

17. En principio, al juez encargado de dirimir el conflicto de jurisdicción no le corresponde hacer un análisis minucioso y exhaustivo de las funciones del demandante o de otros aspectos que correspondan al fondo de la controversia que deberá ser resuelta por el juez natural, sin embargo, en este caso hay por lo menos tres elementos que nos llevan a concluir razonablemente que la competencia es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa: (i) el señor V.M. se vinculó en diferentes períodos con EMCALI entre 1981 y 2003, y su última vinculación se dio desde el 7 de enero 1998 hasta el 27 de julio de 2003 en el cargo de Director de Gestión Comercial Acueducto y Alcantarillado;[27] (ii) en 1981 fue afiliado al Instituto de Seguros Sociales;[28] (iii) según lo afirmado por EMCALI, el cargo desempeñado por el demandante se caracterizó por “ser de confianza y manejo, cuyas funciones están orientadas a la definición y cumplimiento de políticas de la empresa, propias de un empleado público.”[29]

18. Cómo se expuso previamente, por la naturaleza jurídica de EMCALI, esta Corporación y el Consejo de Estado han entendido en sus pronunciamientos que, por regla general, sus servidores son trabajadores oficiales, con excepción de aquellos que ejerzan cargos de dirección o confianza quienes ostentarían la calidad de empleados públicos. A partir de los elementos expuestos previamente, y sin que estas consideraciones constituyan juicios de valor que comprometan el criterio del juez natural para resolver de fondo el asunto bajo estudio, es posible prima facie concluir razonablemente que el señor V. desempeñó un cargo de dirección y por lo tanto, sería considerado un empleado público, activando así la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer la controversia relativa a su seguridad social, en los términos del numeral 4 del artículo 104 de CPACA.[30]

19. Así las cosas, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca conocer de la demanda presentada por el señor R.V.M.. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

20. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer controversias relativas a la seguridad social en las que se pretende el reconocimiento de una pensión de jubilación convencional, por parte de un servidor público que prima facie tuvo un cargo de dirección que, en principio, le otorga la calidad de empleado público.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,