Auto nº 369/22 de Corte Constitucional, 16 de Marzo de 2022
| Ponente | Paola Andrea Meneses Mosquera |
| Fecha de Resolución | 16 de Marzo de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1322 |
Auto 369/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS
Referencia: expediente CJU-1322
Conflicto de jurisdicciones entre los juzgados 64 Administrativo y 1º Laboral, ambos del Circuito de Bogotá D.C.
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
-
La EPS Famisanar S.A.S. (en adelante, EPS Famisanar) formuló demanda ordinaria laboral en contra de las siguientes entidades: (i) el Ministerio de Salud y de la Protección Social; (ii) la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud (en adelante, ADRES); (iii) la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior (en adelante, Fiducoldex); (iv) la unión temporal FOSYGA y las sociedades que la integran[1] y, por último, (v) la unión temporal FOSYGA 2014 y las sociedades que la integran[2]. En su demanda, solicitó, entre otras, el pago de $863.828.368 “en razón de las 6.100 cuentas de recobro por servicios no contemplados en el Plan Obligatorio de Salud”[3]. Esto, según afirmó, debido a que suministró dichos servicios a los afiliados “en cumplimiento de las órdenes del Comité Técnico Científico de la EPS o de la prescripción incluida por el médico tratante en el MIPRES de la tecnología en salud no financiadas con recursos de la UPC, pero que fueron glosados y no pagados”[4]. Además, pidió declarar que las demás entidades demandadas eran responsables solidariamente[5].
-
El 6 de marzo de 2020, el juez 1º Laboral del Circuito de Bogotá D.C. rechazó la competencia para conocer sobre el asunto[6]. Lo anterior, porque, conforme a lo previsto por el artículo 2.4 de Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS), así como a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia[7] y del Consejo Superior de la Judicatura[8], la jurisdicción ordinaria laboral solo conoce sobre “controversias originadas en la prestación de servicios, siempre que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores, de una parte, y de otra, las entidades administradoras o prestadoras”[9]. Así mismo, indicó que el artículo 104 del CPACA prevé la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer, entre otros, de las controversias y litigios “en los que estén involucrados las entidades públicas”. En criterio del juez, “la demandada ADRES no es prestador del servicio de salud”[10], sino la entidad adscrita al Ministerio de Salud y de la Seguridad Social encargada de “glosar, devolver o rechazar solicitudes de recobro”[11] y, en consecuencia, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de la controversia. Por tales razones, ordenó remitir el expediente a los Juzgados Administrativos de Bogotá D.C.
-
El 16 de febrero de 2021, la Sección Segunda del Juzgado 16 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá D.C. declaró su falta de competencia. Sostuvo que conforme a lo previsto por el artículo 18 del Decreto 2288 de 1989, su sección conoce, entre otros, “de los procesos de nulidad y de restablecimiento del derecho de carácter laboral”[12], mientras que la sección tercera conoce de procesos de “reparación directa y cumplimiento”[13]. A su juicio, “en el presente litigio no se debate ningún derecho de carácter laboral”[14], sino el “cumplimiento de obligaciones contraídas a través de contratos de prestación de servicios celebrados entre dos entidades”[15]. En consecuencia, remitió el expediente “a los Juzgados Administrativos de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá que conforman la Sección Tercera”[16].
-
El asunto correspondió, por reparto, a la Sección Tercera del Juzgado 64 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá D.C que, mediante auto de 27 de julio de 2021, promovió el conflicto negativo de competencia, en virtud de lo previsto por los artículos 104 del CPACA y 2.4 y 2.5. del CPTSS. Además, reiteró jurisprudencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[17], del Consejo de Estado[18] y del Consejo Superior de la Judicatura[19] sobre el particular. Al respecto, resaltó que, en múltiples autos, dichas autoridades han reiterado que “la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer de los procesos relacionados con los recobros efectuados ante el FOSYGA”[20]. Así las cosas, ordenó remitir el expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
-
En sesión de 22 de enero de 2022 de la Sala Plena de esta Corte, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[21]. El 2 de febrero del mismo año, el expediente digital fue remitido al referido despacho[22].
-
Competencia
-
La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
-
Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
-
La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados 1º Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y 64 Administrativo de Oralidad del Circuito de esa misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda presentada por EPS Famisanar S.A.S. con el objetivo de obtener el reembolso por la falta de reconocimiento y pago de las prestaciones no incluidas en el POS (hoy PBS). A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia en asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
-
Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
-
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[23]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[24], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
-
Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [25].
-
Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[26].
-
Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[27].
-
La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declarase inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
-
La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda ordinaria laboral formulada por la EPS Famisanar en contra de la ADRES y de las demás demandadas (párr. 1, supra) configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, puesto que satisface:
(i) El presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (a) el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Bogotá D.C., que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y (b) el Juzgado 64 de Oralidad del Circuito de la misma ciudad, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo[28].
(ii) El presupuesto objetivo, puesto que se constata la existencia de una controversia respecto del conocimiento de la demanda ordinaria laboral formulada por la EPS Famisanar en contra de, entre otras, la ADRES (párr. 1, supra), la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial, como lo es el proceso declarativo o el medio de controversias contractuales.
(iii) El presupuesto normativo, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones constitucionales y legales por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (párr. 2 y 4).
-
En tales términos, a continuación, la Sala Plena determinará cuál de las autoridades judiciales en disputa debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso.
-
Competencia para decidir las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS. Reiteración del Auto 389 de 2021.
-
En el Auto 389 de 2021[29], la Sala Plena concluyó que, conforme al artículo 104 de la ley 1347 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativa es competente para conocer los asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS[30].
-
De un lado, la Sala Plena consideró que los recobros no son un asunto de la seguridad social, porque no versan sobre una controversia relativa a la prestación de los servicios de la seguridad social, dado que el servicio ya se suministró y lo pretendido es restablecer el desequilibrio económico entre el Estado y una EPS[31]. Por el contrario, se trata de controversias entre entidades administradoras del sistema de seguridad social en salud, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP[32]. Por otro lado, la Corte señaló que es razonable que el control de los actos administrativos proferidos en el marco del trámite de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, deba estar a cargo de la jurisdicción contencioso administrativa. Esto, porque el procedimiento de recobro (i) es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo[33] y (ii) concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación[34].
-
Regla de decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
-
La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer la demanda interpuesta por EPS Famisanar. Lo anterior, debido a que dicha entidad pretende obtener el pago de $863.828.368 por concepto de recobro de 6.100 cuentas relacionadas la prestación de servicios no contemplados en el Plan Obligatorio de Salud (hoy PBS) que prestó a los usuarios (párr. 1). Lo anterior corresponde a un asunto de financiación, que no a uno de los relacionados, de manera directa, con los servicios de la seguridad social. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 64 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá D.C. y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-1322, para lo de su competencia.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre los Juzgados 1º Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y 64 Administrativo de Oralidad del Circuito de esa misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 64 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá D.C. es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por la EPS Famisanar S.A.S. en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES–, de Fiducoldex y del FOSYGA.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-1322 al Juzgado 64 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá D.C. para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 1º Laboral del Circuito de esa misma ciudad.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
KARENA CASELLES HERNÁNDEZ
Magistrada (E)
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] A saber: (a) Grupo Asesoría en Sistematización de Datos S.A.S (en adelante, ADS S.A.S.), (b) S.S., C. y (c) Tecnología en Servicios S.A.S. Cfr. Expediente digital. Documento 14DemandaOrdinariaLaboral.pdf., f. 1.
[2] Ib.
[3] Ib.
[4] Id., f. 4.
[5] Id.
[6] Esto, conforme a las causales de admisión, inadmisión y rechazo de la demanda dispuestas por el artículo 90 del Código General del Proceso. Id., f. 4.
[7] Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, conflicto de competencia n.º 2017-00200 de 12 de abril de 2018.
[8] Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, radicado n.º 21014-01741.
[9] Id., f. 3.
[10] Expediente digital. Documento 16ActuacionJdoLaboral.pdf, f. 2
[11] Id.
[12] Expediente digital. Documento 18AutoRemiteXCompetencia.pdf, f. 1.
[13] Id., f. 2.
[14] Id.
[15] Ib.
[16] Id., f. 3.
[17] Sección Tercera, Subsección A, auto de 12 de junio de 2014. Expediente 250002336000 20140057000.
[18] Sección Tercera, Subsección C, auto de 3 de junio de 2015. Expediente 250002326000201000947-03 (53351).
[19] Expediente digital. Auto Propone Conflicto, f. 2.
[20] Ib. Cfr. Consejo Superior de la Judicatura. Expediente n.º 11001010200020140026100/2205C, sentencia de 26 de febrero de 2014, reiterada en las sentencias de 11 de agosto de 2014 y de 16 de febrero de 2015.
[21] Cfr. Expediente digital. Informe de Secretaría General. f. 1.
[22] Ib.
[23] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[24] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[25] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[26] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[27] Ib.
[28] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 2. Tribunales Superiores de Distrito Judicial; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: (…) 3. Juzgados Administrativos”.
[29] CJU-072.
[30] Auto 389 de 2021. fj. 54.
[31] Cfr. Ib. fj. 24.
[32] El numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP, enmarca las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. Cfr. Ib. ffjj. 25 y 30.
[33] Cfr. Ib. fj. 36.
[34] Cfr. Ib. fj. 37.
